中國社會保障制度的公平正義理念及其實踐取向

丁建定

任何一個國家任何時期的社會保障制度都具有自己的基本目標(biāo)，無論從學(xué)理還是現(xiàn)實上來說，社會保障制度的基本目標(biāo)都包括四個方面，即：保證政治穩(wěn)定的政治目標(biāo)；促進(jìn)社會公平正義的社會目標(biāo)；實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；提升個體社會責(zé)任意識的道德目標(biāo)。①丁建定：《西方國家社會保障制度史》，高等教育出版社2010年版，第375-377 頁。顯然，促進(jìn)社會公平正義是社會保障制度的重要社會目標(biāo)。隨著改革開放與中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展，社會公平正義越來越受到黨和政府的重視和關(guān)注，黨的十八大報告明確指出：“必須堅持維護(hù)社會公平正義。公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求。要在全體人民共同奮斗、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上，加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利?！雹诤\濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗》，人民出版社2012年版，第14-15 頁。黨的十八大報告不僅準(zhǔn)確界定了社會公平正義的重要內(nèi)涵與功能，也提出了社會公平正義的保障體系，為我們探討和研究改革開放以來中國社會保障制度的社會公平正義理念及其實踐取向提供了指導(dǎo)思想。社會保障制度作為中國特色社會主義的重要制度，是堅持維護(hù)和努力實現(xiàn)社會公平正義的重要途徑，這鮮明地體現(xiàn)在改革開放以來中國社會保障制度改革與發(fā)展的歷史過程中，實現(xiàn)社會公平正義更是中國社會保障制度未來發(fā)展和完善的重要社會目標(biāo)之一。

一、促進(jìn)社會公平正義是中國社會保障制度發(fā)展的基本理念

促進(jìn)社會公平正義是社會保障制度的基本目標(biāo)，也是各國社會保障制度的基本理念。改革開放以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化，特別是隨著中國社會保障制度的改革和發(fā)展，社會保障制度促進(jìn)社會公平正義的社會目標(biāo)越來越受到黨和政府的關(guān)注和重視，并逐漸將其作為中國特色社會保障制度的本質(zhì)屬性，進(jìn)而內(nèi)化為指導(dǎo)中國特色社會保障制度發(fā)展和完善的基本理念。

江澤民同志指出，“從理論上講，以平等權(quán)利為基礎(chǔ)的社會公平要受到社會經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的制約。在不同發(fā)展階段，社會公平的內(nèi)涵也會不同。衡量社會公平的標(biāo)準(zhǔn)必須看是否有利于社會生產(chǎn)力發(fā)展和社會進(jìn)步。黨的十一屆三中全會以后，我們黨實行了一項政策，即允許和鼓勵一部分地區(qū)、一部分人通過誠實勞動和合法經(jīng)營先富起來，帶動全國人民走共同富裕的道路。這是符合按勞分配原則的。實行這一政策，能力和貢獻(xiàn)不同的人的收入會拉開差距，在致富的路上會有先有后，這是公平的。一般來說，由于人的能力和貢獻(xiàn)的差別是有限的，實行按勞分配不可能導(dǎo)致貧富懸殊。而平均主義反對拉開差距，這是分配不公的一種表現(xiàn)。①《江澤民文選》，第一卷，人民出版社2006年版，第48-56 頁。我們既不能搞平均主義，又不能讓收入差距過大，二者都是不公平的。平均主義和收入差距過大也是相互影響的。我們要克服平均主義，但分配差距過大恰恰妨礙了收入差距的合理拉開。因為收入差距過大會破壞社會公平，渙散人心。②《江澤民文選》，第一卷，人民出版社2006年版，第48-56 頁。從長遠(yuǎn)看，解決社會分配不公問題，還要逐步建立富有彈性的就業(yè)制度，使勞動者在競爭中獲得大致均等的機(jī)遇。與此相適應(yīng)，必須建立和完善社會保障體系。這不是一下子能解決的，但應(yīng)該向這個方向努力。③《江澤民文選》，第一卷，人民出版社2006年版，第48-56 頁?！憋@然，這一時期，社會公平正義理念主要體現(xiàn)在更加具有廣泛意義的收入分配領(lǐng)域，且以防止平均主義、激發(fā)民眾通過個人努力改善收入狀況為主要目標(biāo)。

胡錦濤同志指出，“維護(hù)和實現(xiàn)社會公平正義，涉及最廣大人民根本利益，是我們黨堅持立黨為公、執(zhí)政為民的必然要求，也是我國社會主義制度的本質(zhì)要求。只有確實維護(hù)和實現(xiàn)社會公平正義，人們的心情才能舒暢，各方面社會關(guān)系才能協(xié)調(diào)，人們的積極性、主動性、創(chuàng)造性才能充分發(fā)揮出來。依法逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，使全體人民共享改革發(fā)展成果，使全體人民朝著共同富裕的方向穩(wěn)步前進(jìn)。要進(jìn)一步完善社會保障體系，逐步擴(kuò)大社會保障覆蓋面，切實保障各方面困難群眾基本生活，讓他們感受到社會主義大家庭的溫暖。從收入分配、利益調(diào)節(jié)、社會保障、公民權(quán)利保障、政府施政、執(zhí)法司法等方面采取切實措施，逐步做到保證社會成員都能夠接受教育，都能夠進(jìn)行勞動創(chuàng)造，都能夠平等參與市場競爭，參與社會生活，都能夠依靠法律和制度來維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。①《胡錦濤文選》，第二卷，人民出版社2016年版，第291-292 頁。”可見，這一時期，黨和政府不僅對社會公平正義的內(nèi)涵做出了明確界定，而且系統(tǒng)形成了社會公平正義的保障體系思想，并將其作為指導(dǎo)思想直接引入到包括中國特色社會保障制度、收入分配、利益調(diào)節(jié)、公民權(quán)利保障、政府施政、執(zhí)法司法等社會生活主要領(lǐng)域。

習(xí)近平同志指出，“公平正義是中國特色社會主義的內(nèi)在要求。②《習(xí)近平談治國理政》，外文出版社2014年版，第13 頁。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得巨大成就，為促進(jìn)社會公平正義提供了堅實物質(zhì)基礎(chǔ)和有利條件。同時，在我國現(xiàn)有發(fā)展水平上，社會上還存在大量有違公平正義的現(xiàn)象。特別是隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和人民生活水平不斷提高，人民群眾的公平意識、民主意識、權(quán)利意識不斷增強(qiáng)，對社會不公問題反映越來越強(qiáng)烈。這個問題不抓緊解決，不僅會影響人民群眾對改革開放的信心，而且會影響社會和諧穩(wěn)定。③《習(xí)近平總書記重要講話文章選編》，中央文獻(xiàn)出版社、黨建讀物出版社2016年版，第96 頁。制度是社會公平正義的重要保證。我們要通過創(chuàng)新制度安排，努力克服人為因素造成的有違公平正義的現(xiàn)象，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。要把促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉作為一面鏡子，審視我們各方面的體制機(jī)制和政策規(guī)定，使我們的制度安排更好體現(xiàn)社會主義公平正義原則，更加有利于實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。要加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系。④《習(xí)近平總書記重要講話文章選編》，中央文獻(xiàn)出版社、黨建讀物出版社2016年版，第96-98 頁?！笨梢姡?xí)近平同志任黨的總書記以來，促進(jìn)社會公平正義成為檢驗中國共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民和以人民為中心、不斷滿足人民對美好生活向往而施行的各項重要政策措施的試金石。

黨的十八大以來，社會公平正義作為中國特色社會保障制度的基本理念寫入黨的重要政策文件。黨的十八大報告明確指出，“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。改革和完善企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會保險制度，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度，逐步做實養(yǎng)老保險個人賬戶，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機(jī)制和正常調(diào)整機(jī)制。完善社會救助體系，健全社會福利制度，支持發(fā)展慈善事業(yè)，做好優(yōu)撫安置工作。建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，滿足困難家庭基本需求。積極應(yīng)對人口老齡化，大力發(fā)展老齡服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。健全殘疾人社會保障和服務(wù)體系，確實保障殘疾人權(quán)益。⑤胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會而奮斗》，人民出版社2012年版，第36-37 頁?！?/p>

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度。堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機(jī)制，確保參保人權(quán)益，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，堅持精算平衡原則。推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度。推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制。完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策，擴(kuò)大參保繳費覆蓋面，適時適當(dāng)降低社會保險費率。研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策。健全社會保障財政投入制度，完善社會保障預(yù)算制度。制定實施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策，加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險，構(gòu)建多層次社會保障體系。積極應(yīng)對人口老齡化，加快建立社會養(yǎng)老服務(wù)體系和發(fā)展老年服務(wù)產(chǎn)業(yè)。健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老年人關(guān)愛服務(wù)體系，健全殘疾人權(quán)益保障、困境兒童分類保障制度。①《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013年版?！?/p>

《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》進(jìn)一步指出，“堅持全民覆蓋、保障適度、權(quán)責(zé)清晰、運行高效，穩(wěn)步提高社會保障統(tǒng)籌層次和水平，建立健全更加公平、更可持續(xù)的社會保障制度。實施全民參保計劃，基本實現(xiàn)法定人員全覆蓋。完善籌資機(jī)制，分清政府、企業(yè)、個人等的責(zé)任。適當(dāng)降低社會保險費率。實現(xiàn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。健全參保繳費激勵約束機(jī)制，建立基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機(jī)制。推出稅收遞延型養(yǎng)老保險。建立更加便捷的社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制。劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；稹４蠓嵘`活就業(yè)人員、農(nóng)民工等群體參加社會保險比例。統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)，完善最低生活保障制度，強(qiáng)化政策銜接，推進(jìn)制度整合。加強(qiáng)社會救助制度與其他社會保障制度、專項救助與低保救助統(tǒng)籌銜接。構(gòu)建綜合救助工作格局，豐富救助服務(wù)內(nèi)容，合理提高救助標(biāo)準(zhǔn)。建立健全社會救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制，努力做到應(yīng)救盡救、應(yīng)退盡退。②《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》，人民出版社2016年版。”社會公平正義作為中國特色社會保障制度的基本理念指導(dǎo)著中國特色社會保障制度的各項政策實踐。

二、推進(jìn)群體間的公平正義是中國社會保障制度發(fā)展的核心

社會保障制度促進(jìn)社會公平正義首先體現(xiàn)在社會群體之間的公平正義。社會保障制度的對象是社會成員，社會成員和不同群體之間是否公平享有社會保障制度是社會公平正義的最基本標(biāo)志，社會成員和不同群體之間的公平正義是社會保障制度公平正義的底線，因此，推進(jìn)社會成員和不同群體之間公平享有社會保障制度權(quán)益，就是各國社會保障制度發(fā)展的核心，更是中國特色社會保障制度發(fā)展的核心。

改革開放以來，中國社會保障制度在群體覆蓋方面逐步從城鎮(zhèn)職工擴(kuò)大至城鄉(xiāng)居民，進(jìn)而通過社會保障制度整合逐步實現(xiàn)社會保障制度對全體社會成員的覆蓋，推進(jìn)社會保障制度的群體公平。城鎮(zhèn)職工社會保障制度和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度的覆蓋面不斷擴(kuò)大。1978年恢復(fù)的退休制度覆蓋人群原則上包括全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機(jī)關(guān)、群眾團(tuán)體的職工。1991年規(guī)定養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍為全民所有制企業(yè)，城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)可以參照執(zhí)行。1997年規(guī)定基本養(yǎng)老保險制度要逐步擴(kuò)大到城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工。1999年規(guī)定養(yǎng)老保險制度的覆蓋人群包括國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工。2000年強(qiáng)調(diào)自由職業(yè)人員、城鎮(zhèn)個體工商戶應(yīng)參加基本養(yǎng)老保險。2005年提出城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工、個體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。2011年規(guī)定無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險。

醫(yī)療保險制度的覆蓋面逐步擴(kuò)大。1992年規(guī)定國營企業(yè)、縣以上城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)的在職職工和離退休職工為大病醫(yī)療費用社會統(tǒng)籌的覆蓋人群。1998年規(guī)定城鎮(zhèn)所有用人單位，包括企業(yè)（國有企業(yè)、集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、私營企業(yè)等）、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位及其職工為城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的覆蓋范圍。1999年規(guī)定，醫(yī)療保險制度的覆蓋人群包括國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，國家機(jī)關(guān)及其工作人員，事業(yè)單位及其職工，民辦非企業(yè)單位及其職工，社會團(tuán)體及其專職人員。2003年提出將城鎮(zhèn)符合參保條件的用人單位和職工納入基本醫(yī)療保險范圍，將關(guān)閉破產(chǎn)的中央企業(yè)和中央下放地方的企業(yè)退休人員納入當(dāng)?shù)蒯t(yī)療保險社會統(tǒng)籌范圍，同時做好地方關(guān)閉破產(chǎn)企業(yè)的退休人員參加醫(yī)療保險的工作，對靈活就業(yè)人員參加醫(yī)療保險制度提出政策指導(dǎo)。2004年將醫(yī)療保險制度進(jìn)一步擴(kuò)大到混合所有制企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員。2011年規(guī)定無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫(yī)療保險的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加職工基本醫(yī)療保險。

失業(yè)保險、工傷保險的覆蓋面逐步擴(kuò)大。1986年明確指出失業(yè)保險制度覆蓋人群包括：宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工；瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)法定整頓期間被精減的職工；企業(yè)終止、解除勞動合同的職工；企業(yè)辭退的職工。1993年確定失業(yè)保險制度的覆蓋范圍擴(kuò)大到七類人群：失去工作的國有企業(yè)職工；依法宣告破產(chǎn)的企業(yè)的職工；瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)在法定整頓期間被精減的職工；按照國家有關(guān)規(guī)定被撤銷、解散企業(yè)的職工；按照國家有關(guān)規(guī)定停產(chǎn)整頓企業(yè)被精減的職工；終止或者解除勞動合同的職工；企業(yè)辭退、除名或者開除的職工；依照法律、法規(guī)規(guī)定或者按照省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，享受待業(yè)保險的其他職工。1999年確定失業(yè)保險覆蓋范圍為城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工（該條例所指的城鎮(zhèn)企業(yè)指國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)）。2003年確定工傷保險的覆蓋范圍為中華人民共和國境內(nèi)的各類企業(yè)、有雇工的個體工商戶。2011年指出中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等組織和有雇工的個體工商戶應(yīng)當(dāng)參加工傷保險。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員逐步實施與城鎮(zhèn)企業(yè)職工統(tǒng)一的社會保障制度，對推進(jìn)中國社會保障制度群體公平具有重要意義。1993年確定了公務(wù)員正常退休和提前退休的條件，并指出公務(wù)員退休后享受國家規(guī)定的養(yǎng)老保險金。2000年確定公務(wù)員的養(yǎng)老保險制度維持不變，全額撥款的事業(yè)單位維持現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度，改制為企業(yè)的實行企業(yè)養(yǎng)老保險制度，對于跨企業(yè)和機(jī)關(guān)工作的，執(zhí)行所轉(zhuǎn)入單位所屬的養(yǎng)老保險制度。2005年確定工作年限滿30年的，距國家規(guī)定的退休年齡不足5年，且工作年限滿20年的公務(wù)員可以提前退休。2008年提出進(jìn)行事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度，基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成。根據(jù)工資總額和物價變動建立養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制。建立職業(yè)年金制度。養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌。1998年規(guī)定事業(yè)單位及其職工要參加基本醫(yī)療保險，基本醫(yī)療保險資金繳費由用人單位與職工個人繳費組成，國家公務(wù)員在參加基本醫(yī)療保險的基礎(chǔ)上，享受醫(yī)療補(bǔ)助政策。1999年規(guī)定，城鎮(zhèn)事業(yè)單位及其職工繳納失業(yè)保險費。2011年指出事業(yè)單位需要繳納工傷保險費。

城鎮(zhèn)居民社會保障制度建立起來且其覆蓋面不斷擴(kuò)大。社會救助制度覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。1997年確定城市居民最低生活保障制度的覆蓋人群包括：無生活來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民；領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間或失業(yè)救濟(jì)期滿仍未能重新就業(yè)，家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民；在職人員和下崗人員在領(lǐng)取工資或最低工資、基本生活費后以及退休人員領(lǐng)取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民。1999年確定城市居民最低生活保障制度覆蓋人群為人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民。2001年提出將中央、省屬企業(yè)，尤其是遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的軍工、礦山等企業(yè)符合條件的貧困職工家庭納入最低生活保障范圍。2005年規(guī)定城市醫(yī)療救助制度的覆蓋人群包括城市居民最低生活保障對象中未參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人員、已參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險但個人負(fù)擔(dān)仍然較重的人員和其他特殊困難群眾。1999年確定向城鎮(zhèn)常住居民戶口中的最低收入家庭提供租金相對低廉的普通住房。2003年確定廉租房制度保障對象為符合市、縣人民政府規(guī)定的住房困難的最低收入家庭。2007年指出所有設(shè)區(qū)的城市要對符合規(guī)定住房困難條件、申請廉租住房租賃補(bǔ)貼的城市低保家庭基本做到應(yīng)保盡保。同年確定經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)對象為城市低收入住房困難家庭。2010年確定公共租賃住房供應(yīng)對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。

城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險覆蓋范圍擴(kuò)大。2007年確定城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險覆蓋人群包括不屬于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度覆蓋范圍的中小學(xué)階段的學(xué)生、少年兒童和其他非從業(yè)城鎮(zhèn)居民。2011年規(guī)定城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度的覆蓋范圍包括：年滿16 周歲（不含在校學(xué)生）、不符合職工基本養(yǎng)老保險參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民。2011年提出“十二五”期間實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度全覆蓋。

農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險制度建立起來。農(nóng)村居民社會保障制度的建立極大地推進(jìn)了中國社會保障制度的群體公平。1992年規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋人群為非城鎮(zhèn)戶口、不由國家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口。1995年提出經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)要積極引導(dǎo)農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險，經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)地區(qū)要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，逐步建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)可選擇條件較好的縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行試點。2002年提出有條件的地方探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度。2009年開始建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。農(nóng)村居民醫(yī)療保險制度建立和發(fā)展起來。1997年提出到2000年在農(nóng)村多數(shù)地區(qū)建立起各種形式的合作醫(yī)療制度，并逐步提高社會化程度。2001年指出按照自愿量力、因地制宜、民辦公助的原則，繼續(xù)完善與發(fā)展合作醫(yī)療制度，合作醫(yī)療籌資以個人投入為主。2002年指出各級政府要積極組織引導(dǎo)農(nóng)民建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。2003年建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

社會救助制度取得了巨大的發(fā)展。2005年提出要在有條件的地方探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。2007年確定農(nóng)村最低生活保障制度的保障人群為家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民，包括因病殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。2010年指出農(nóng)村低保的保障范圍為家庭年人均純收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村居民家庭。1994年規(guī)定五保制度的覆蓋人群包括無法定扶養(yǎng)義務(wù)人，或者雖有法定扶養(yǎng)義務(wù)人，但是扶養(yǎng)義務(wù)人無扶養(yǎng)能力的老年人、殘疾人和未成年人；無勞動能力的老年人、殘疾人和未成年人；無生活來源的老年人、殘疾人和未成年人。2006年指出五保制度的覆蓋人群，包括無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人的老年、殘疾或者未滿16 周歲的村民，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的老年、殘疾或者未滿16 周歲的村民。2002年提出對農(nóng)村五保戶和貧困農(nóng)民家庭實行醫(yī)療救助。2003年確定農(nóng)村醫(yī)療救助的覆蓋范圍為農(nóng)村五保戶、農(nóng)村貧困戶家庭成員以及政府規(guī)定的其他符合條件的貧困農(nóng)民。2005年在全國建立起完善的農(nóng)村醫(yī)療救助制度

黨的十八大以來，中國社會保障制度的重要發(fā)展之一是推進(jìn)社會保障制度整合、銜接與協(xié)調(diào)，其目的是為了更大程度上促進(jìn)社會公平正義，更好地保障和改善民生。2014年指出將新農(nóng)保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度?！笆濉蹦?，在全國基本實現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度合并實施，并與職工基本養(yǎng)老保險制度相銜接。2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，與社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，更好保障參保城鄉(xiāng)居民的老年基本生活。同年實施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會救助制度，并強(qiáng)調(diào)社會救助制度與其他社會保障制度相銜接。2015年指出逐步建立獨立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會化的養(yǎng)老保險體系。實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險制度?；攫B(yǎng)老保險費由單位和個人共同負(fù)擔(dān)。參保人員在同一統(tǒng)籌范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間流動，只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，不轉(zhuǎn)移基金。參保人員跨統(tǒng)籌范圍流動或在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動，在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系的同時，基本養(yǎng)老保險個人賬戶儲存額隨同轉(zhuǎn)移。 2016年指出推進(jìn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度整合，逐步在全國范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度實行覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫(yī)保目錄、定點管理和基金管理六統(tǒng)一。①丁建定：《試析習(xí)近平新時代中國特色社會保障思想》，《當(dāng)代世界與社會主義》2018年第2 期。

三、推進(jìn)主體間責(zé)權(quán)公平正義是中國社會保障制度發(fā)展的關(guān)鍵

改革開放以來，中國不僅始終把推進(jìn)群體間的公平正義作為社會保障制度發(fā)展的核心，而且把推進(jìn)不同主體之間的責(zé)權(quán)公平作為社會保障制度發(fā)展的關(guān)鍵。責(zé)任與權(quán)利協(xié)調(diào)是社會保障制度促進(jìn)社會公平正義的重要表現(xiàn)和內(nèi)在機(jī)制。任何國家的任何一項社會保障制度都是建立在特定的責(zé)任和權(quán)利關(guān)系基礎(chǔ)上，社會保障制度實際上就是基于特定的責(zé)權(quán)關(guān)系為特定人群或者全體社會成員的特定生活問題提供制度性、系統(tǒng)性、可持續(xù)性的基本生活保障或者發(fā)展與幸福的基礎(chǔ)，責(zé)權(quán)關(guān)系成為社會保障制度的關(guān)鍵性機(jī)制。而責(zé)權(quán)關(guān)系又具體化為社會保障制度不同主體之間的責(zé)任與權(quán)利關(guān)系，即政府、雇主、雇員、社會等主體之間的責(zé)權(quán)關(guān)系，這種責(zé)權(quán)關(guān)系是否協(xié)調(diào)，不僅直接影響社會成員的社會保障權(quán)益，也直接影響到其他社會保障主體的利益，進(jìn)而影響到社會保障制度是否有效、是否合理、是否可持續(xù)。

政府責(zé)任是社會保障制度的重要特點和標(biāo)志之一。改革開放初期，城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障制度的政府責(zé)任出現(xiàn)收縮。1997年確定養(yǎng)老保險基金來源于企業(yè)和個人，企業(yè)以職工工資總額的20%繳納養(yǎng)老保險費，個人以本人工資的8%繳納養(yǎng)老保險費。1998年確定醫(yī)療保險基金籌資來源為企業(yè)和個人，企業(yè)以職工工資總額的6%繳費，個人以本人工資的2%繳費。1999年規(guī)定失業(yè)保險基金的來源包括企業(yè)繳費、個人繳費以及財政補(bǔ)貼。

2006年以來，城鎮(zhèn)社會保障制度中的政府責(zé)任逐漸提升且走向全面。2007年規(guī)定對開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點城市的參保居民，政府每年按不低于人均40 元給予補(bǔ)助，其中，中央財政從2007年起每年通過專項轉(zhuǎn)移支付，對中西部地區(qū)按人均20 元給予補(bǔ)助。政府財政補(bǔ)助成為城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險基金的重要來源。2011年確定政府對符合待遇領(lǐng)取條件的參保人全額支付城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。地方人民政府應(yīng)對參保人員繳費給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30 元。政府責(zé)任的擴(kuò)大還體現(xiàn)在社會保障制度轉(zhuǎn)制成本方面。2001年提出減持國有股所籌集的資金交由全國社會保障基金理事會管理。2009年提出在境內(nèi)證券市場首次公開發(fā)行股票并上市的含國有股的股份有限公司均須按首次公開發(fā)行時實際發(fā)行股份數(shù)量的10%，將股份有限公司部分國有股轉(zhuǎn)由社?；饡钟?。①丁建定等：《中國社會保障制度體系完善研究》，人民出版社2013年版，第60-61 頁。

農(nóng)村社會保障制度中的政府責(zé)任逐漸提升和擴(kuò)張。1979年指出，合作醫(yī)療基金由參加合作醫(yī)療的個人和集體（公益金）籌集。1997年指出農(nóng)村合作醫(yī)療籌資以個人投入為主，集體扶持，政府適當(dāng)支持。2003年確定地方財政每年對參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)民的資助不低于人均10 元，從2003年起，中央財政每年通過專項轉(zhuǎn)移支付對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民按人均10 元安排補(bǔ)助資金。2006年將中央財政對中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民由每人每年補(bǔ)助10 元提高到20 元。2008年將財政對參合農(nóng)民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年80 元。2012年提出到2015年城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年360 元以上。1992年確定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資金籌集堅持以個人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國家給予政策扶持的原則。2009年指出政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。地方政府應(yīng)當(dāng)對參保人繳費給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30 元。①楊斌等：《1978年以來中國農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展及評價——基于“三體系的分析框架”》，《山東社會科學(xué)》2014年第4 期。

單位責(zé)任是社會保障制度責(zé)任的重要內(nèi)容。改革開放以來，在中國社會保障制度發(fā)展中，單位或企業(yè)具有重要地位和影響，承擔(dān)著繳納社會保險費的供款責(zé)任。1994年確定由企業(yè)繳納生育保險費，規(guī)定生育保險費率不得超過工資總額的1%。1997年確定企業(yè)以職工工資總額的20%繳納養(yǎng)老保險費。1998年確定企業(yè)以職工工資總額的6%繳納醫(yī)療保險費。1999年規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險費。2003年確定由企業(yè)繳納工傷保險費，規(guī)定根據(jù)不同行業(yè)的工傷風(fēng)險程度確定行業(yè)的差別費率，并根據(jù)工傷保險費使用、工傷發(fā)生率等情況，在每個行業(yè)內(nèi)確定若干費率檔次。

補(bǔ)充社會保障制度是單位責(zé)任的重要體現(xiàn)，中國補(bǔ)充社會保障制度中凸現(xiàn)企業(yè)責(zé)任的社會保障項目主要包括企業(yè)年金和補(bǔ)充醫(yī)療保險制度。1991年指出企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險由企業(yè)根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)能力，為本企業(yè)職工建立，所需費用從企業(yè)自有資金中的獎勵、福利基金內(nèi)提取。1995年指出企業(yè)年金的資金來源主要由企業(yè)負(fù)擔(dān)，也可以由企業(yè)和個人共同負(fù)擔(dān)，但個人繳費部分不得超過供款總額的一半。企業(yè)年金采取個人賬戶方式，企業(yè)和個人的繳費計入職工個人賬戶。企業(yè)年金的給付條件為職工符合法定退休條件并辦理了退休手續(xù)后，可從補(bǔ)充養(yǎng)老保險個人賬戶中一次或分次領(lǐng)取補(bǔ)充養(yǎng)老保險金。2000年進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)企業(yè)年金實行完全積累，企業(yè)年金資金來源于企業(yè)和職工，企業(yè)繳費在工資總額4%以內(nèi)的部分，可從成本中列支。2004年確定企業(yè)年金基金來源于企業(yè)繳費、職工個人繳費和企業(yè)年金基金投資運營收益，其中，企業(yè)繳費每年不超過本企業(yè)上年度職工工資總額的十二分之一，企業(yè)和職工個人繳費合計一般不超過本企業(yè)上年度職工工資總額的六分之一；企業(yè)年金基金實行完全積累，在職工變動工作單位時，企業(yè)年金個人賬戶資金可以隨同轉(zhuǎn)移。

單位補(bǔ)充醫(yī)療保險制度也逐漸建立起來。1998年提出允許建立企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險，規(guī)定企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險費在工資總額4%以內(nèi)的部分，從職工福利費中列支，福利費不足列支的部分，經(jīng)同級財政部門核準(zhǔn)后列入成本。2002年規(guī)定補(bǔ)充醫(yī)療保險用于對城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度支付以外由職工個人負(fù)擔(dān)的醫(yī)藥費用進(jìn)行補(bǔ)助，企業(yè)繳納補(bǔ)充醫(yī)療保險費在工資總額4%以內(nèi)，可直接從成本列支。

個人責(zé)任也是社會保障制度責(zé)任的重要方面，中國社會保障制度中的個人責(zé)任逐步得到社會成員的認(rèn)可并走向合理。個人繳費是社會保障資金的重要來源。1997年確定個人以本人工資的8%繳納養(yǎng)老保險費。1998年確定個人以本人工資的2%繳納醫(yī)療保險費。1999年規(guī)定城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的1%繳納失業(yè)保險費。2003年確定新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度中農(nóng)民個人每年的繳費標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于10 元，經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)可相應(yīng)提高繳費標(biāo)準(zhǔn)。2008年將個人繳費標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每年20元。2009年確定新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的個人繳費檔次包括每年100 元、200 元、300 元、400 元、500 元5 個檔次，地方可以根據(jù)實際情況增設(shè)繳費檔次。2011年確定的城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險個人繳費檔次包括每年100 元、200 元、300元、400 元、500 元、600 元、700 元、800 元、900 元、1000 元10 個檔次，地方人民政府可以根據(jù)實際情況增設(shè)繳費檔次。①丁建定等：《中國社會保障制度體系完善研究》，人民出版社2013年版，第65-66 頁。

黨的十九大以來，旨在促進(jìn)主體之間責(zé)權(quán)公平正義的各項社會保障政策舉措進(jìn)一步實施。2017年，國務(wù)院公布《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨浮罚?guī)定首先以彌補(bǔ)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌時期因企業(yè)職工享受視同繳費年限政策形成的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金缺口為基本目標(biāo)，劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國有股權(quán)的10%。2018年，人力資源社會保障部和財政部發(fā)布《關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇確定和基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制的指導(dǎo)意見》，完善待遇確定機(jī)制，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，建立個人繳費檔次標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，建立繳費補(bǔ)貼調(diào)整機(jī)制。同年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》，明確提出，通過實行部分養(yǎng)老保險基金中央統(tǒng)一調(diào)劑使用，合理均衡地區(qū)間基金負(fù)擔(dān)，提高養(yǎng)老保險基金整體抗風(fēng)險能力。2019年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《降低社會保險費率綜合方案的通知》《降低社會保險費率綜合方案》降低養(yǎng)老保險單位繳費比例，調(diào)整社保繳費基數(shù)政策，加快推進(jìn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，穩(wěn)步推進(jìn)社會保險費征收體制改革。這一系列重要的社會保障政策措施的實施，將進(jìn)一步推進(jìn)中國社會保障制度責(zé)權(quán)關(guān)系中的公平正義。

四、促進(jìn)社會公平正義依然是中國社會保障制度完善的重要目標(biāo)

改革開放以來，中國已經(jīng)確立了社會保障制度發(fā)展的公平理念，并在推進(jìn)群體公平與責(zé)權(quán)公平方面取得顯著成效，但是，中國社會保障制度在群體覆蓋、責(zé)任均衡、待遇水平以及制度層次等方面依然存在不足，影響著社會保障制度推進(jìn)社會公平功能的更好實現(xiàn)，推進(jìn)社會公平依然是中國社會保障制度完善的目標(biāo)。從社會保障制度對社會問題的覆蓋程度來看，中國針對主要社會問題的社會保障制度已經(jīng)基本建立，針對特殊社會問題的社會保障制度還需要進(jìn)一步完善。現(xiàn)階段中國針對老年問題的主要制度安排是養(yǎng)老保險制度，即從經(jīng)濟(jì)支持方面改善老年人應(yīng)對養(yǎng)老問題的能力，對于老年人的生活照料和情感慰藉則需要通過完善養(yǎng)老服務(wù)和家庭保障予以應(yīng)對，但中國現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較為緩慢，老年福利機(jī)構(gòu)收養(yǎng)老年人的數(shù)量僅占60 歲以上老年人口的1.4%，家庭保障受家庭結(jié)構(gòu)變遷處于弱化的趨勢，家庭保障的弱化降低了老年人服務(wù)需求的可獲取性。

對于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題，中國二元社會保障制度使得農(nóng)民工社會保障制度問題較為突出。2017年農(nóng)民工總數(shù)為28652 萬人，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工僅為6202 萬人，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的農(nóng)民工人數(shù)僅為6225 萬人，參加失業(yè)保險的農(nóng)民工人數(shù)僅為4897 萬人，參加工傷保險的農(nóng)民工人數(shù)僅為7807 萬人。①人力資源和社會保障部：《2017年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。大量農(nóng)民工未被社會保障制度所覆蓋反映了針對流動人口問題的社會保障制度還不完善。

從不同社會保障制度項目發(fā)展程度來看，社會救助制度建設(shè)還不完善，社會福利和慈善事業(yè)發(fā)展相對滯后。②丁建定：《略論中國社會保障制度體系的完善》，《黑龍江社會科學(xué)》2011年第5 期。最低生活保障制度覆蓋面較小，社會成員的受益面過窄，從而導(dǎo)致部分社會成員受到社會問題的影響。最低生活保障制度給付水平過低，為社會成員提供的經(jīng)濟(jì)支持力度太小，從而導(dǎo)致社會成員應(yīng)對社會問題能力較差。與此同時，中國不同社會成員享有的社會保障制度項目存在差異。從城鄉(xiāng)比較的角度來看，二元社會保障制度特點明顯，城鎮(zhèn)社會保障制度體系比農(nóng)村社會保障制度體系完善，城鎮(zhèn)社會成員享有的社會保障制度項目多于農(nóng)村社會成員享有的社會保障制度項目。城鎮(zhèn)社會成員可以享受養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、最低生活保障制度、醫(yī)療救助、企業(yè)年金等社會保障項目。農(nóng)村社會成員主要享有的社會保障制度項目包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、五保戶供養(yǎng)制度、最低生活保障制度、醫(yī)療救助等。農(nóng)村社會成員享有的社會保障制度項目較少。城鄉(xiāng)社會保障制度項目數(shù)量的差異反映了社會保障制度在城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡。

從城鎮(zhèn)職工與城鄉(xiāng)居民社會保障制度項目覆蓋人數(shù)來看，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險制度覆蓋人數(shù)顯著提升，但其參加失業(yè)、生育與工傷保險的人數(shù)很少。2017年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)40293 萬人，基本醫(yī)療保險參保人數(shù)為30323 萬人，失業(yè)保險人數(shù)為18784萬人，參加工傷保險人數(shù)為22724萬人，參加生育保險人數(shù)為19300 萬人，參加企業(yè)年金的職工人數(shù)為2331 萬人。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的人數(shù)為51255 萬人，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的人數(shù)為87359 萬人。③人力資源和社會保障部：《2017年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。城鄉(xiāng)社會保障制度項目覆蓋人數(shù)的差異，反映了社會保障制度在城鎮(zhèn)和農(nóng)村發(fā)展的不同步，體現(xiàn)了城鎮(zhèn)社會保障制度與農(nóng)村社會保障制度發(fā)展的不協(xié)調(diào)。

從社會保障待遇水平上看，分城鄉(xiāng)社會保障轉(zhuǎn)移支付水平和分項目社會保障給付水平的差異明顯。從城鄉(xiāng)社會保障轉(zhuǎn)移支付水平來看，城鄉(xiāng)社會保障轉(zhuǎn)移支付水平存在較大差異。1998-2007年間，無論是社會保障總支出還是社會保障人均支出農(nóng)村都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。如在2007年，農(nóng)村社會保障人均支出不到城市社會保障人均支出的10%。④陳正光：《我國城鄉(xiāng)社會保障支出均等化分析》，《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2010年第5 期。分項目社會保障給付水平的差異也反映了社會保障制度結(jié)構(gòu)體系的問題。以機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險給付水平的比較為例，2010年，中國企業(yè)職工與機(jī)關(guān)單位人員月養(yǎng)老金差距675元，與事業(yè)單位人員月養(yǎng)老金差距549 元，表明城鎮(zhèn)企業(yè)職工與機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度不協(xié)調(diào)，企業(yè)與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險水平存在較大差距。同時，城鄉(xiāng)社會保障制度支出也存在較大差距。以最低生活保障制度支付水平分析為例，2012年3月份，城市最低生活保障制度人均支出水平為255.12 元，農(nóng)村社會保障制度人均支出水平為120.46 元。①民政部規(guī)劃財務(wù)司：《2012年3月份全國縣以上低保情況》。

在多層次社會保障體系中，不同層次的社會保障制度項目發(fā)展程度不盡相同。比較基本社會保障制度、補(bǔ)充社會保障制度以及商業(yè)保險的發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，基本社會保障制度發(fā)展程度較高，補(bǔ)充社會保障發(fā)展速度較快，商業(yè)保險參與社會保障的程度較低。以養(yǎng)老保障為例，如前所述，基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展程度較高，基本建立起覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險制度。企業(yè)年金覆蓋人數(shù)占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)比例太低，反映企業(yè)年金發(fā)展程度較基本養(yǎng)老保險制度較低。

不同主體承擔(dān)社會保障責(zé)任的程度存在較大差異。改革開放以來，中國對社會保障制度進(jìn)行了改革，社會保障制度改革中較為突出的變化是社會保障制度主體多元化格局形成，社會保障制度責(zé)任分擔(dān)機(jī)制確立。但不同責(zé)任主體在社會保障制度中承擔(dān)的責(zé)任存在明顯差異。企業(yè)承擔(dān)的社會保險費率較高，社會保險總費率高達(dá)工資總額的29-31%，僅養(yǎng)老保險費率就達(dá)工資總額的20%。相比之下，政府在社會保障方面的支出較少，遠(yuǎn)低于西方發(fā)達(dá)國家。同時，在社會保障制度政府責(zé)任中，不同層級政府的社會保障財權(quán)和事權(quán)不對稱。中央政府和地方政府社會保障財權(quán)和事權(quán)不對稱。分稅制改革以來，隨著中央政府對財政資源的集中，地方財政收入比例有所降低。而地方財政承擔(dān)著絕大部分的財政社會保障支出責(zé)任。

綜上所述，改革開放以來，促進(jìn)社會公平正義是中國特色社會主義思想理論的重要內(nèi)容。中國共產(chǎn)黨始終強(qiáng)調(diào)社會保障制度中的社會公平正義，不僅將其作為社會保障制度發(fā)展和完善的基本目標(biāo)之一，更將其作為中國社會保障制度發(fā)展和完善的基本理念，體現(xiàn)在社會保障制度的重要方針政策之中。中國社會保障制度實踐過程中，通過城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保障制度覆蓋面的擴(kuò)大、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員社會保障制度改革、城鄉(xiāng)居民社會保障制度的建立以及相關(guān)群體社會保障制度的整合與銜接等，推進(jìn)了中國社會保障制度在社會群體之間的社會公平正義；通過逐步提升各類人群社會保障制度中的政府責(zé)任、單位或企業(yè)責(zé)任的逐步合理以及個人責(zé)任的逐步認(rèn)可與合理化，推進(jìn)社會保障制度主體之間在責(zé)權(quán)關(guān)系方面的社會公平正義。但是，中國社會保障制度在群體覆蓋、責(zé)權(quán)關(guān)系、待遇水平以及制度層次等方面依然存在缺陷，這些缺陷既是中國社會保障制度進(jìn)一步完善的重要方面，更是進(jìn)一步推進(jìn)中國社會保障制度公平所不可回避的直接問題，推進(jìn)社會公平正義依然是中國社會保障制度完善的重要目標(biāo)。