“楓橋經(jīng)驗”視角下甘孜州創(chuàng)新基層社會治理的實踐：措施與完善

陳 強

(中共瀘州市委黨校，四川 瀘州 646000)

20世紀(jì)60年代初，“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少，治安好”的“楓橋經(jīng)驗”在浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)產(chǎn)生。為此，毛澤東同志于1963年親筆批示要“各地仿效，經(jīng)過試點，推廣去做”，“楓橋經(jīng)驗”由此被推廣和運用。進入新時代，與非少數(shù)民族地區(qū)相比較，少數(shù)民族地區(qū)的矛盾、糾紛、沖突，其成因和類型更為復(fù)雜化。除此之外，與民族八省區(qū)相比較，四川省少數(shù)民族數(shù)量多、人口基數(shù)大，這加重了四川少數(shù)民族地區(qū)基層社會治理的壓力?；诖耍皸鳂蚪?jīng)驗”對四川少數(shù)民族地區(qū)特別是甘孜州民間各類矛盾和沖突的化解以及社會穩(wěn)定具有積極的導(dǎo)向作用和獨特的應(yīng)用價值，從而形成具有甘孜州特色的多元化糾紛解決機制，更好地引領(lǐng)甘孜州基層社會治理的方向，并有效推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、甘孜州創(chuàng)新基層社會治理的主要措施與實踐意義

進入新時代，堅持推廣運用“楓橋經(jīng)驗”以來,甘孜州不斷推動“楓橋經(jīng)驗”在所轄地區(qū)落地落實、創(chuàng)新升級，得到了甘孜州各族群眾的廣泛認(rèn)可和贊譽。

從甘孜州主要縣 (市) 基層社會治理具體實踐來看：

2014年至2019年初,稻城縣共化解各類矛盾糾紛652件[1]；甘孜縣排查調(diào)處矛盾糾紛2540件,化解率98%[2]；新龍縣矛盾糾紛激化引發(fā)的命案由2014年的最高峰11起,降至2017年的1起,各類矛盾糾紛化解率大幅度提升[3]。

2016年至2019年初,爐霍縣共排查各類矛盾糾紛427起,成功化解406起,調(diào)解成功率95%以上,特別是將“8·01”系列案件等4起省州掛牌督辦案件成功化解[4]；道孚縣開展法治進鄉(xiāng)村、寺廟宣傳298 場次、發(fā)放各類宣傳資料9萬余冊(份),受教育群眾10.3萬余人次,共排查受理糾紛44件,化解42件,化解率為95.5%[5]。

2017年至2019年初,鄉(xiāng)城縣化解大小草山矛盾糾紛200余條,化解成功率達95%以上,全力確保了草山矛盾糾紛“化在源頭、化在萌芽、化在草山、化在基層”[6]。值得一提的是，在2017年5月,瀘定縣成功調(diào)處誼橋花園小區(qū)開發(fā)遺留問題,解決了10年之痛,為44戶群眾挽回600 余萬元經(jīng)濟損失[7]。

2018年,白玉縣通過人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等途徑,全力推進矛盾糾紛和信訪隱患的穩(wěn)控化 解,共排查各類矛盾糾紛121件,有效化解119件[8]。巴塘縣各級調(diào)解組織以“四個亮明”的辦法,共調(diào)處矛盾糾紛209起,調(diào)解成功208起,成功率99%[9]。石渠縣共排查各類矛盾糾紛433起,成功調(diào)處430起[10]。德格縣將5個片區(qū)工委主任納入縣級調(diào)解員隊伍,增加工作經(jīng)費10余萬元,多元化解中心調(diào) 處糾紛46件、人民調(diào)解糾紛201件、行政調(diào)解糾紛35件、社會調(diào)解糾紛8件[11]。丹巴縣共排查調(diào)處各類矛盾糾紛154件,化解成功率達92%[12]。

此外，得榮縣劃分94個網(wǎng)格并配備專兼職網(wǎng)格員,組建124支紅袖標(biāo)隊伍949人,在20個村安裝監(jiān)控探頭 100個,接入村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級部門指揮平臺和監(jiān)控中心[13]。雅江縣全覆蓋成立縣鄉(xiāng)矛盾糾紛多元化解協(xié)調(diào)中心和村人民調(diào)解委員會,113名網(wǎng)格員手持終端機下載 “隨手調(diào)”軟件,進一步完善矛盾糾紛信息錄入[14]?？刀ㄊ小皟蓳屓I”、黃賭毒、緝槍治爆、環(huán)境治理等影響群眾安全感的可防性案件明顯減少[15]。

(一)主要措施

“楓橋經(jīng)驗”在創(chuàng)新基層社會治理方面的主要措施就是“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少，治安好”。進入新時代，2018年10月，四川省在全省范圍內(nèi)推動“楓橋經(jīng)驗”落地生根、創(chuàng)新升級,努力實現(xiàn)“排查全覆蓋、糾紛全介入、問題不激化、矛盾不上交”的目標(biāo)。甘孜州4個方面應(yīng)用具有民族地區(qū)“楓橋經(jīng)驗”的舉措如下：

1.常態(tài)化聚焦源頭治理

甘孜州在推廣運用“楓橋經(jīng)驗”的過程中，非常重視常態(tài)化聚焦源頭治理。以甘孜州道孚縣為例，2016年以來，道孚縣集中力量開展法治進鄉(xiāng)村工作，提倡抓好更抓早的理念，組織人員進寺廟開展法治宣傳，累計298 場次，發(fā)放各類宣傳資料9萬余冊(份)，受教育群眾累計超過10.3萬余人次[5]。通過法治宣傳，盡可能地將部分矛盾和糾紛消除在萌芽狀態(tài)。

2.專業(yè)化減少矛盾糾紛

甘孜州在推廣運用“楓橋經(jīng)驗”的過程中，堅持專業(yè)化減少矛盾糾紛，推行了“亮明政策、亮明底線、亮明態(tài)度、亮明希望”的專業(yè)化矛盾糾紛解決方法。2018年，巴塘縣各級調(diào)解組織在采用“四個亮明”的辦法以后，累計調(diào)處矛盾糾紛209起，調(diào)解成功的有208起，成功率達到99%[9]，大大提高了矛盾糾紛解決的專業(yè)化水平和效率。

3.多元化主體融合參與

甘孜州在推廣運用“楓橋經(jīng)驗”的過程中，非常重視吸引各方力量，通過配強調(diào)解員隊伍、配備專兼職網(wǎng)格員、組建紅袖標(biāo)隊伍等方法共同開展基層社會治理。2018年，德格縣將5個片區(qū)的工委主任納入縣級調(diào)解員隊伍，除此之外，還增加工作經(jīng)費10余萬元。除此之外，得榮縣全縣劃分94個網(wǎng)格并配備專兼職網(wǎng)格員，組建紅袖標(biāo)隊伍124支949人[11]，多元主體融合參與矛盾糾紛的調(diào)解。

4.信息化軟件前置預(yù)防

甘孜州在推廣運用“楓橋經(jīng)驗”的過程中，非常注重采用信息化軟件來進行矛盾糾紛的前置預(yù)防。以甘孜州雅江縣為例，全覆蓋成立縣鄉(xiāng)矛盾糾紛多元化解協(xié)調(diào)中心和村人民調(diào)解委員會，113名網(wǎng)格員手持終端機下載“隨手調(diào)”軟件，進一步完善矛盾糾紛信息錄入。除此之外，甘孜州得榮縣在20個村安裝監(jiān)控探頭100個[14]，這些監(jiān)控探頭還全部接入村級活動室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、縣級綜治中心與公安“110”指揮平臺、森林公安監(jiān)控中心，不斷前置以便第一時間進行處理。

(二)實踐意義

1.有利于形成具有新時代特點的少數(shù)民族地區(qū)多元糾紛解決體系

通過“楓橋經(jīng)驗”在甘孜州的實踐，甘孜州白玉縣通過“人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等途徑，全力推進矛盾糾紛和信訪隱患的穩(wěn)控化解”，以及“雅江縣全覆蓋成立縣鄉(xiāng)矛盾糾紛多元化解協(xié)調(diào)中心和村人民調(diào)解委員會”，這些都體現(xiàn)了“楓橋經(jīng)驗”在甘孜州的實踐，解決了多且復(fù)雜化的矛盾糾紛以及糾紛解決機制單一、糾紛解決主體單一的供需不平衡問題，有利于形成具有新時代特點的少數(shù)民族地區(qū)多元糾紛解決體系。

2.有利于實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化

通過“楓橋經(jīng)驗”在甘孜州道孚縣的實踐，道孚縣“開展法治進鄉(xiāng)村、寺廟宣傳298 場次、發(fā)放各類宣傳資料9萬余冊(份)，受教育群眾10.3萬余人次”，培養(yǎng)了少數(shù)民族群眾的法治意識，讓少數(shù)民族在面對糾紛矛盾和合法權(quán)益受侵害時能夠正確運用法律武器來維護自身權(quán)益，同時也實現(xiàn)了依法治村、依法治寺的基層社會治理目標(biāo)，有利于實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、制約甘孜州基層社會治理創(chuàng)新的因素

新的時代，會面臨新的挑戰(zhàn)。甘孜州行政區(qū)域界線共計666條，總長1.7萬多公里(縣際邊界線32條，總長3738公里；鄉(xiāng)際邊界線634條，總長13291公里)，集革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、深度貧困地區(qū)、高原地區(qū)等為一體的甘孜州既是行政管理薄弱區(qū)，又是矛盾和糾紛的多發(fā)區(qū)。因此，盡管甘孜州在推廣運用“楓橋經(jīng)驗”的實踐過程中取得了良好的工作成績，也總結(jié)出了相當(dāng)多的工作模式和方法，但是制約甘孜州社會治理創(chuàng)新的因素依然存在。

(一)基層社會治理“內(nèi)卷化”困境

“日益多元化的社會需求，使得社會矛盾糾紛變得復(fù)雜化。社會矛盾糾紛不再是人際間的，而是跨區(qū)域性的、跨民族間的?！盵16]目前，甘孜州主要依靠調(diào)解的方式來解決矛盾糾紛，基層社會治理的方式方法較為單一?！皟r值取向多元化、社會矛盾多元化，也使得新時代的基層社會治理面臨巨大的挑戰(zhàn)?！盵17]據(jù)有關(guān)專家的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，民間借貸糾紛、合同糾紛、損害賠償糾紛、鄰里糾紛、家庭婚姻糾紛等已經(jīng)成為基層社會治理面臨的主要問題。面對糾紛矛盾時，甘孜州多采用調(diào)解、信訪、司法等基層社會治理方法來解決，多是“硬法”。新時代背景下，對于少數(shù)民族的習(xí)慣法采用得較少，需求(基層社會治理需求)與供給(基層社會治理方式方法)不均衡，不可避免陷入基層社會治理的“內(nèi)卷化”困境。

(二)缺乏專業(yè)化疏導(dǎo)溝通機制

“作為行政權(quán)力的末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要直接面對各式各樣的矛盾、糾紛和社會問題?！盵18]大量的信訪事件經(jīng)由村組送往鄉(xiāng)鎮(zhèn)，至更高級別的部門，呈現(xiàn)出“倒喇叭形”：喇叭的“吹氣口”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，變?yōu)榱擞赏庀騼?nèi)的倒灌；而喇叭的“出氣口”變?yōu)榱诵旁L案件的進口，由大變小的進入到“出氣口”。由于“基層社會治理中存在著主體間在利益格局中的博弈”[19]，甘孜州是蟲草的主產(chǎn)區(qū)，有逾80處的蟲草產(chǎn)區(qū)，除瀘定縣外17個縣(市)均有分布，當(dāng)?shù)夭刈迦罕姸嘁圆杉x草為生，因草山等資源引發(fā)的矛盾和糾紛時有發(fā)生。甘孜州某縣A鄉(xiāng)的牧民新村與B村是鄰居，在牧民新村和B村之間，有一座草山，因為草山資源，兩村經(jīng)常發(fā)生利益沖突，雙方在缺少專業(yè)化的疏導(dǎo)和溝通機制的情況下，兩村牧民不時發(fā)生矛盾和糾紛。

(三)信訪不信法的偏好

“基層社會治理中，存在集體行動繞開司法程序而直接訴諸暴力，基層社會中信訪不信法的現(xiàn)象在部分民族地區(qū)中依然存在?！盵20]2015年，甘孜州累計受理群眾來信來訪網(wǎng)上信訪案件2000余件，2017年，這一數(shù)據(jù)有所增加，累計排查出矛盾糾紛和信訪積案難案2086件，呈現(xiàn)出輕微的上升趨勢。2018年，在甘孜州的矛盾糾紛“大排查、大化解、大調(diào)處、大督導(dǎo)”活動中，全年累計排查出信訪矛盾糾紛1400件，數(shù)量上出現(xiàn)了明顯的下降趨勢。盡管從2015年到2018年，各類信訪案件出現(xiàn)了下降的趨勢，但是繞開調(diào)解、司法程序的信訪案件依舊數(shù)量較多，說明在新時代背景下，甘孜州一些民眾的法治思維和法治意識仍然較弱，存在“信訪不信法”的偏好。

三、甘孜州創(chuàng)新基層社會治理的完善路徑

“少數(shù)民族地區(qū)特殊的歷史和文化、地理生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展情況，始終是少數(shù)民族地區(qū)基層社會治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。”[21]甘孜州集革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、高原高寒地區(qū)和深度貧困地區(qū)為一體，與“楓橋經(jīng)驗”發(fā)源地浙江相比較，經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡不充分更加明顯，矛盾和糾紛多發(fā)，基層社會治理的壓力更大、任務(wù)更重，亟待進行社會治理創(chuàng)新舉措的完善。

(一)尊重和重視運用少數(shù)民族習(xí)慣法

“要充分發(fā)揮軟法(少數(shù)民族習(xí)慣法)的作用，充分體現(xiàn)基層社會治理的特點。”[22]新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的背景下，甘孜州應(yīng)廣泛吸納家族長者、鄉(xiāng)村精英、新鄉(xiāng)賢等社會力量參與矛盾和糾紛的調(diào)解工作,充分發(fā)揮其人熟、地熟、情況熟以及群眾威望高的優(yōu)勢,第一時間介入、第一時間化解身邊的矛盾糾紛。2018年，針對四川民族地區(qū)的民情特點,四川省和甘孜州因勢利導(dǎo)，尊重和重視運用少數(shù)民族習(xí)慣法，鼓勵鄉(xiāng)村依法規(guī)范地制定鄉(xiāng)規(guī)民約。此外，還精心選拔740余名有影響、講公道、重法律的藏族高僧、彝族民間“德古”加入矛盾和糾紛的調(diào)解隊伍[23]，采取“取其精華、去其糟粕”的創(chuàng)新四川民族地區(qū)的基層社會治理的方式方法，實現(xiàn)自治法治德治“三治合一”的多元化治理機制，成功有效地化解了各類矛盾和糾紛，維護了新時代四川民族地區(qū)的民族團結(jié)和社會穩(wěn)定。

(二)建立調(diào)解過程中的疏導(dǎo)溝通機制

“在基層社會治理過程中要廣泛運用現(xiàn)代科技是新時代楓橋經(jīng)驗的一個新特點?！盵24]通過大數(shù)據(jù)將矛盾和糾紛進行分類和整理，可以集中調(diào)解隊伍和精力解決頻度高的矛盾和糾紛。除了廣泛運用現(xiàn)代科技以外，還要使用心理學(xué)的專業(yè)知識來進行疏導(dǎo)，通過與利益沖突對象的溝通，促進矛盾糾紛的化解。理塘縣被稱為“馬背上的調(diào)解員”的藏族漢子，時常會從各個鄉(xiāng)第一時間趕到矛盾和糾紛發(fā)生地。這些馬背上的調(diào)解員，有著豐富的矛盾和糾紛調(diào)解經(jīng)驗?！榜R背上的調(diào)解員”共有120余人，年紀(jì)最大的已66歲，他們騎著馬在理塘縣的各個鄉(xiāng)村走過了上千公里的調(diào)解之路。正是憑借著人對人的疏導(dǎo)和面對面的溝通，在新時代背景下，四川民族地區(qū)新矛盾、新糾紛、新需求才能得到有效及時的調(diào)解和滿足。

(三)營造與治理需求相適應(yīng)的環(huán)境氛圍

“創(chuàng)新基層社會治理需要營造與之相適應(yīng)的環(huán)境和氛圍。”[25]四川民族地區(qū)特殊的地理環(huán)境和生態(tài)環(huán)境造就了特殊的人文環(huán)境和氛圍。新時代背景下，人民群眾對美好生活有著無限向往的同時，各種各樣的新矛盾和新糾紛也隨之產(chǎn)生?！叭罕姸ň釉谀睦?，臨時黨支部就延伸到哪里；蟲草采集點在哪里，黨旗就飄揚在哪里”的思路逐漸在高原大地擴展開來。2017年以來，甘孜州在各個草山設(shè)立蟲草采集點臨時黨支部280多個，除此之外，還通過開辦帳篷夜校、馬背法庭、矛盾糾紛臨時調(diào)解點、便民服務(wù)中心等多樣化的方式方法，打通了基層社會治理的“最后一米”。在甘孜州各族群眾中“有困難找組織，有問題找黨員”的環(huán)境和氛圍逐漸形成，并深入各族群眾的人心。