人民法庭職能定位及其實現(xiàn)路徑
——以參與基層治理為分析視角

張邦鋪

(西華大學，四川 成都 610039)

人民法庭的職能是指人民法庭應有的作用或功能。是指按照法律規(guī)定，人民法庭在實際工作中具有相應的職權及需承擔相應的責任。人民法庭對外仍然突出法庭的審判職能這一基本職能，對內則有其開展的各項以實現(xiàn)審判職能為目的職能體系。以審判工作為中心，人民法庭積極參與社會治理創(chuàng)新，為經濟社會發(fā)展提供司法保障和服務。人民法庭社會治理職能在本質上是以審判職能為基礎的，是審判職能的延伸。其核心為能動司法延伸服務職能，實質上是基層人民法院合理配置司法資源、結構功能重構、回應社會司法需求的深層次創(chuàng)新。為打造共建共治共享社會治理格局，人民法庭積極推動和完善矛盾糾紛多元化解，實現(xiàn)“參與基層社會治理”的重要職能，加速我國基層治理法治化進程。

一、追溯人民法庭職能定位的歷史沿革

制度的產生需回應社會現(xiàn)實需求，符合社會形勢的制度才具有生命力?？v覽我國人民法庭產生與發(fā)展的實際狀況，其經歷了不同形勢下的變遷，時代不同其人員、配置及職能定位都有區(qū)分。人民群眾認識司法公正和司法權威是具體的，大部分通過身邊法庭的工作和法官的行為來衡量和感知。人民法庭開展工作的內容，反映出法庭在職能定位模式指引下的相應的合理體系。

(一)建國初期作為政府領導下的臨時特別法庭的職能

1949年至1954年建國初期，人民法庭的性質為縣(市)人民法院民事庭、刑事庭以外的特別法庭，直接受縣(市)人民政府的領導，同時又是縣(市)人民法院的組成部分，負責審理特定領域的刑事犯罪以及關于土地改革案件，普通民事刑事案件仍由民事庭、刑事庭受理。其職能的定位是為完成特定的審判任務而臨時設立的特別法庭，特別法庭受政府領導同時又是人民法院的組成部分，待特定審判任務完成后由省級人民政府以命令撤銷。此時期人民法庭職能的定位是：審理特別案件的臨時特別法庭，與人民法院民事庭、刑事庭一起共同審理案件，實際上享有針對特別案件的獨家管轄權。

(二)改革開放前作為人民法院派出機構的職能

1954年至1976年，作為基層人民法院的派出機構, 人民法庭在1954年《人民法院組織法》中正式確立(其中在“文革”期間法庭基本上處于停滯階段)[1]，其規(guī)定：“基層人民法院根據地區(qū)、人口和案件情況, 可以設立若干人民法庭?！边@是我國立法第一次對人民法庭制度作出規(guī)定。之后的人民法院組織法各修訂版均未對此條加以變動。總結起來此時期人民法庭職能的定位是：審理民事案件和輕微刑事案件，指導人民調解委員會，法制宣傳，處理人民來信來訪等。

(三)改革開放到20世紀九十年代末人民法庭的職能定位

這一歷史時期，人民法庭得到大量的恢復和重建。此時，人民法庭的設置變得逐步合理、穩(wěn)定，硬件設施得以改善，同時，人民法庭的職能得以進一步明確。1992年最高人民法院工作報告指出“人民法庭……承擔著全國百分之八十以上的民事案件和百分之三十五以上的經濟糾紛案件和部分刑事自訴案件的審判任務，還要指導人民調解委員會工作，參與社會治安綜合治理，處理大量民間糾紛”[2]。就法庭如何參與社會治安綜合治理其并沒有直接規(guī)定，只是規(guī)范了法院參與的八種方式，法庭的方式也基本上在這八種方式范圍之內。由此可見，這個歷史時期人民法庭職能的定位是：審理民事(含經濟)案件、刑事自訴案件、指導人民調解工作、參與社會治安綜合治理。

(四)20世紀九十年代末至今人民法庭的職能

90年代末至今，人民法庭處于發(fā)展與轉型時期，其職能的定位發(fā)揮愈發(fā)清晰。人民法庭職能定位集中體現(xiàn)在1999年《關于人民法庭若干問題的規(guī)定》中對人民法庭進行了規(guī)范。 2005年最高人民法院印發(fā)《關于全面加強人民法庭工作的決定》再次加強了對人民法庭的規(guī)范力度，將現(xiàn)代規(guī)則之制完全應用于法庭。總結起來此時期人民法庭職能的定位是：審理民事(經濟)案件和刑事自訴案件，執(zhí)行本庭案件，指導人民調解委員會工作，參與社會治安綜合治理(以審判案件、開展法制宣傳教育、提出司法建議等方式)。2014年出臺了《關于進一步加強新形勢下人民法庭工作的若干意見》，該意見是最高人民法院就人民法庭如何“推進基層治理法治化”所作出的一項新部署。人民法庭作為基層法院的派出機構，是人民法院的最基層單位，既處在踐行司法為民的最前沿，也處在化解矛盾糾紛的第一線，在創(chuàng)新社會治理中承擔著重要職責。

二、人民法庭職能發(fā)揮面臨的困境

在全面推進依法治國的大背景下，法治是國家治理的基本方式，治理的重心在基層，基層治理法治化的水平影響著國家政策目標的實現(xiàn)。新時代背景下，人民法庭始終堅持“代表國家依法獨立公正行使審判權”的核心職能，服務于基層治理。同時，人民法庭發(fā)揮職能面臨一些困境。

(一)人民法庭職能內容難以滿足基層社會的司法需求

隨著全面依法治國和社會治理能力現(xiàn)代化的步伐不斷推進，社會公民的法治素養(yǎng)和維權意識與時俱進。人民法庭作為人民法院的基層單元，承擔著大量的基層矛盾糾紛案件的審判和調解任務，既要時刻關注社會動向和最新政策，進行裁判理念方式轉變，又要深入基層一線，貼近群眾，積極協(xié)調配合轄區(qū)黨委政府開展社會基層治理工作，及時把握和反饋社情民意，能動調處矛盾糾紛。總而言之，其隨時代進步，工作任務量增加、工作要求也大幅提高。但是目前人民法庭在司法資源配置上并未完全匹配當前的工作要求，在審理裁判案件上和參與社會治理中后勁不足，并不能完全高度匹配人民群眾的現(xiàn)實司法需求[3]。

(二)人民法庭司法能力不足

2005年《最高人民法院關于全面加強人民法庭工作的決定》的頒布，導致人民法庭在設置上出現(xiàn)數(shù)量減少，尤其是區(qū)、縣城區(qū)法庭的取消，一方面使得人民法庭成了徹徹底底的鄉(xiāng)村法庭而面臨“邊緣化”的危機；另一方面造成人民法庭和基層法院機關民事庭之間的區(qū)別僅為地域差別，使得人民法庭的審判任務大大增加。人民法庭人員配置能力不足，化解糾紛的能力和技巧經驗不豐富等，嚴重制約人民法庭科學良好發(fā)展。人民法庭大多開展的是矛盾糾紛調解工作，也特別注重調解工作，但是調解的方式和方法還有待進一步完善。目前部分人民法庭等同于機關庭的功能發(fā)揮，存在與機關庭“同質化”現(xiàn)象。

(三)訴訟外解紛組織的配置保障不完善

首先是解紛組織人員配置不完備。目前還沒有形成全覆蓋的多部門、多層面的組織體系，糾紛解決機制尚未覆蓋企業(yè)用工、建筑等各行各業(yè)和各基層組織。其次是隊伍整體素質有待加強。一方面，表現(xiàn)在解紛人員來源不確定，更換調整頻繁，且其主體結構單一，行業(yè)內專職解紛人員零星存在，律師、社會志愿者等專業(yè)解紛人員較為缺乏；另一方面是沒有明確規(guī)定各類人員的資質要求，而是采用“綜合能力強，責任心強、有一定調解能力”這樣概括的說法，導致調解隊伍的人員素質和水平參差不齊。另外，逐步建立多層次、多樣化的經費保障體系也是當前多元化糾紛解決機制面臨的實踐難題。

三、人民法庭職能定位實現(xiàn)的路徑

為堅持矛盾糾紛源頭治理、多元化解，將司法觸角盡力向外延伸，充分發(fā)揮審判職能在基層治理中的作用，人民法庭應當圍繞化解矛盾糾紛主旨主責，以“著重創(chuàng)新基層社會治理機制”為突破點，積極構建“功能復合型”新型人民法庭。

(一)人民法庭的設置要堅持便于當事人訴訟的基本原則

人民法庭的位置設置要充分考慮轄區(qū)的人流量和經濟發(fā)展水平，充分考慮外來務工人員和當?shù)貞艏藛T的比例問題。一般城鄉(xiāng)接合部主要基層矛盾糾紛集中在房屋土地拆遷糾紛、鄰里糾紛、勞資糾紛等，人民法庭的職能設置還要充分根據矛盾糾紛案件的受理類型加以調整。

(二)對案件快速處理的思考

面對司法資源的有限性，案多人少的現(xiàn)實，必須大幅度提高審判效率，達到案件的快速處理。案件快速處理核心就是案件的繁簡分流制度和速裁程序。而案件繁簡分流核心就是人民法庭審簡單案件、民事審判庭審復雜案件，這樣可以有效解決民事審判庭在指導人民法庭工作上存在的錯位問題，解決人民法庭初任法官應對復雜和新類型案件能力不足問題，解決基層人民法院應對新類型和復雜案件的能力問題。案件的快速處理，一方面，不僅將人民法庭從繁重的審判任務解脫出來，讓其有更多的精力開展其他相關工作；另一方面，高效解決糾紛，可以贏得人民的信任，樹立人民法庭的良好形象，一定程度上緩解司法資源的稀缺性問題和裁判效果的有效性問題。同時，通過高效審案，可以達到以審判案件的方式加強的法制宣傳教育和參與社會綜合治理的良好效果。

(三)大力推進“訴非銜接”工作

人民法院應當立足司法本職，充分發(fā)揮審判職能，加大力度對其他糾紛解決機制提供專業(yè)指導，為基層調解保駕護航。積極發(fā)揮人民法院在多元化糾紛解決機制中的主導和核心作用，充分運用現(xiàn)有的大調解機制，深入推進“訴非銜接”工作，落實調解優(yōu)先、調解到位的工作思路，發(fā)揮各級調解組織作用，加大對人民調解工作的指導力度。通過人民調解、行政調解、行業(yè)調解等多種途徑調處矛盾糾紛。將訴訟手段和非訴訟手段有效銜接，力爭矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)。及時將多元化糾紛治理納入社區(qū)街道綜合治理中去，切實做好基層的矛盾糾紛排查調處工作。積極主動加強同當?shù)嘏沙鏊⑺痉ň?、綜治辦等基層組織溝通聯(lián)系，形成合力，糾紛共治。另外，就社區(qū)調解成功的案件，及時做好司法確認，固定調解成果，做好訴非銜接，節(jié)省司法資源。重視對社區(qū)、鄉(xiāng)村、司法所等基層調解組織的指導、培訓工作，以各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為支點，依托現(xiàn)有的網格管理模式，加強非訴訟解紛人才的專業(yè)培養(yǎng)和儲備。充分發(fā)揮好民間法律服務志愿者的力量，與基層調解員一起參與糾紛化解工作。整合社會資源和民間智慧，以法治思維和法治方式參與基層矛盾糾紛多元化解，將矛盾源頭化解著力點鎖定在基層，充分融合法治、德治、自治，強化道德示范和法律預測功能。

(四)對宣傳隨案說法的思考

人民法庭是基層治理司法為民的服務者，應該以人民法庭自身的審判工作為核心、利用自身的優(yōu)勢來開展法制宣傳，通過審判達到法制宣傳、教育案件當事人及人民群眾的目的，在法制宣傳的同時達到法制教育的目的。人民群眾遵紀守法了，那么人民法庭要處理的矛盾糾紛自然就少了，審判任務也就減輕了。人民法庭可以考慮采取群眾樂于接受的、具有創(chuàng)新想法的宣傳手段，比如通過走進法庭聽庭審、送法上門等生動活潑的宣傳教育形式，達到更好的宣傳效果，提升群眾的遵法守法意識，從源頭上減少矛盾糾紛的產生，切實做好司法為民。人民法庭可以利用多樣化的庭審形式開展法制宣傳工作，例如巡回法庭、以案釋法、壩壩法庭等，正向引導基層群眾尊法守法，并積極履行法定義務。依據轄區(qū)內案件的類型劃分巡回審判的地點，特別是注重審理發(fā)案率較高的案件、發(fā)案率較高的地方、有地區(qū)特色的典型案件等，變傳統(tǒng)的坐堂問案為走進田間地頭，開展多樣化形式的審判工作，用民眾喜聞樂見的方式宣傳法制，起到審理一案教育一片的作用。

(五)健全完善訴訟服務體系

人民法庭位于基層，貼近人民群眾，只有將現(xiàn)代化訴訟服務資源下沉，守護好人民法庭“第一道防線”，才能真正提升司法公信力。人民法庭參與社會治理日漸增多，與基層人民群眾工作聯(lián)系密切，人民群眾對司法的期待要求很高，因此將增強服務意識發(fā)揮服務職能刻不容緩。不斷提升人民法庭信息化建設水平，通過依托線下、線上訴訟服務中心、自助服務終端、家庭電腦和移動客戶端等平臺，充分運用互聯(lián)網、人工智能、大數(shù)據等先進信息技術，構建訴訟服務新模式，努力實現(xiàn)對鄉(xiāng)村訴訟服務全覆蓋，推動司法便民工作再上新臺階。深入探索“線上+線下”立體化審判新模式，推動起訴、立案、舉證、質證、開庭、裁判、執(zhí)行全程在線化運行，切實方便當事人訴訟。因此，人民法庭的服務全域覆蓋核心就是服務的零距離、網格化、基層滿覆蓋。通過服務全域覆蓋改變人民群眾對人民法庭的看法和態(tài)度，提升法院形象和司法公信力，促進人民法庭職能作用更有效發(fā)揮。

四、反思與展望：對人民法庭職能定位的再思考

在新時代背景下，如何進一步發(fā)展和完善人民法庭制度，充分發(fā)揮人民法庭在解決社會矛盾糾紛、推動基層社會治理方面的職能，是值得思考的重要課題。

(一)人民法庭職能定位首先應滿足群眾司法需求

人民法庭應秉持能動司法的理念，在遵循基層司法基本規(guī)律的基礎上，主動回應基層社會發(fā)展的需求。延伸司法審判職能，走出法庭，通過司法建議、參與社會綜合治理等形式服務于地方、服務于民眾。如滿足民眾對法制宣傳的需求，充分認識到審判與開展法制宣傳、法制培訓的內在良好互動聯(lián)系；緊抓糾紛聯(lián)動化解，注重從源頭治理并預防，滿足民眾基層一線第一時間訴訟服務的需求；滿足鄉(xiāng)村社會的司法需求，不僅僅當定紛止爭的裁判員，更為辨法析理的宣傳員、社情民意的調查員。

(二)以法院與法庭層級職能劃分為有效抓手

重新定位和設計法院與法庭之間的層級關系，注重厘清機關庭與人民法庭之間的職責關系，以合理的職責配置和有效的審判資源整合，充分發(fā)揮機關庭的審判指導功能和人民法庭的糾紛快速處理功能。

(三)以創(chuàng)新法院參與社會治理方式為重要途徑

在法庭布局上打破行政區(qū)域的限制，創(chuàng)造性地構建基層司法區(qū)域，最大限度消減對基層司法不當干預。精心搭建并充分利用訴調對接中心，依托大調解平臺協(xié)調行政調解、人民調解和社會調解等各種糾紛化解機制，有效促成糾紛在訴前合理分流，以平和的方式得到解決。

(四)立足審判職能，嵌入社會治理

人民法庭是基層訴源治理能動參與者、司法為民服務者、法治思想踐行者。糾紛產生前，圍繞服務基層治理層次開展以下三項工作：一是為人民群眾開展法治宣傳工作，提升人民群眾的法治意識，培育“無訟”土壤；二是為民間調解組織、行業(yè)調解組織、志愿服務組織等開展法律知識培訓，為基層訴源治理工作儲備力量；三是圍繞社區(qū)發(fā)展治理、產業(yè)功能區(qū)建設、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施、民生事業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理等區(qū)域重點工作為基層治理決策上提供法律建議和指引。人民法庭參與地方治理，更應當積極主動為當?shù)攸h委政府建言獻策，及時高效地服務于黨委決策，并通過糾紛化解專報形式、提出合理司法建議，能動參與社會治理。人民法院在審執(zhí)工作開展過程中，對發(fā)現(xiàn)的問題，需及時向有關單位或個人提出司法建議，這也是人民法院職能工作的延伸和提升，是人民法院參與社會治理的重要手段。[4]包括對人大立法、政府制定規(guī)范性文件提出立法建議，向企業(yè)組織、行業(yè)協(xié)會提出管理建議，向行政部門提出規(guī)范行政行為的建議等。人民法院針對一些苗頭性、傾向性問題所提的司法建議，盡力減少和消除矛盾糾紛和風險防范，推進社會治理體系和能力現(xiàn)代化。