中國(guó)食品安全監(jiān)管：歷史嬗變、現(xiàn)實(shí)圖景與未來(lái)進(jìn)路

齊 萌

（上海政法學(xué)院國(guó)際法學(xué)院 上海 201701）

“民以食為天，食以安為先”，食品安全事關(guān)公眾的生命健康，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。但近年來(lái)，食品安全事件屢見(jiàn)不鮮，頻頻沖擊著社會(huì)公眾的底線。三鹿奶粉事件震驚全國(guó)，然而此后發(fā)生的染色饅頭、瘦肉精、非洲豬瘟等食品安全事件更是不斷試探和拷問(wèn)著我們的食品安全監(jiān)管體制。我們不禁要問(wèn)：食品安全監(jiān)管向何處去？提出這個(gè)問(wèn)題的原因，主要是基于對(duì)《食品安全法》從制定、公布再到修改，期間公眾對(duì)這部法律寄予了極大的期待，期望這部法律能使公眾的日常生活擺脫“停杯投箸不能食”的惶恐，以及徹底掃清食品安全監(jiān)管的頑疾，但從我國(guó)食品安全監(jiān)管法律制度的歷史演變以及公眾對(duì)《食品安全法》的功能期許來(lái)看，我們恐怕仍無(wú)法擺脫對(duì)食品安全的恐慌。筆者認(rèn)為，為了消除民眾的恐慌和不信任，應(yīng)該從公眾對(duì)《食品安全法》的功能期許角度切入，重點(diǎn)完善食品安全的違法處罰制度、異體問(wèn)責(zé)制度、公眾參與制度。

一、從食品衛(wèi)生到食品安全：食品監(jiān)管法律制度之歷史嬗變

我國(guó)食品安全監(jiān)管的發(fā)展歷史，可以將其概括為四個(gè)階段：一是改革開(kāi)放前的食品衛(wèi)生監(jiān)管階段，也可以稱(chēng)為食品衛(wèi)生的萌芽階段；二是改革開(kāi)放后到1992 年的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的食品衛(wèi)生監(jiān)管階段，也可以稱(chēng)為食品衛(wèi)生的起步階段；三是1993 年至今，可以稱(chēng)為食品安全的發(fā)展階段。

（一）在萌芽階段，建國(guó)初期，由于當(dāng)時(shí)的食品安全事件大多是發(fā)生在食品消費(fèi)環(huán)節(jié)的中毒事故，因此食品安全在某種意義上就等同于食品衛(wèi)生，加之受到當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)衛(wèi)生體制的影響，對(duì)于食品衛(wèi)生的管理就自然落到衛(wèi)生部門(mén)的職權(quán)范圍之內(nèi)[1]。在新中國(guó)成立之后，相應(yīng)的法律規(guī)則以食品衛(wèi)生管理辦法和要求為主。比如，衛(wèi)生部于1954年頒布的《衛(wèi)生防疫站暫行辦法和各級(jí)衛(wèi)生防疫站組織編制規(guī)定》，明確指出我國(guó)衛(wèi)生防疫站的任務(wù)是，進(jìn)行預(yù)防、衛(wèi)生監(jiān)督和傳染病管理。1955 年，我國(guó)頒布了第一個(gè)衛(wèi)生防疫法規(guī)《傳染病管理辦法》，該辦法第3 條規(guī)定，地方各級(jí)人民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)督促和指導(dǎo)所屬衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)貫徹本辦法的一切措施。當(dāng)?shù)匚慕?、公安、交通機(jī)關(guān)、部隊(duì)和公眾團(tuán)體等應(yīng)當(dāng)予以配合。衛(wèi)生部于1964 年頒布了《衛(wèi)生防疫站工作試行條例》，并在全國(guó)貫徹實(shí)施。該條例明確了衛(wèi)生防疫站作為主體機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、任務(wù)和工作內(nèi)容，并規(guī)定了衛(wèi)生防疫站的組織機(jī)構(gòu)和設(shè)置人員編制，這對(duì)衛(wèi)生防疫站的發(fā)展起到了積極作用。1965 年，由衛(wèi)生部等部門(mén)制定的《食品衛(wèi)生管理試行條例》，該條例作為我國(guó)第一部對(duì)食品衛(wèi)生領(lǐng)域綜合管理的規(guī)章，較為明顯地體現(xiàn)了主管部門(mén)和企業(yè)之間的上下級(jí)關(guān)系，體現(xiàn)在監(jiān)管方式上也多使用政府任免、說(shuō)服教育、質(zhì)量競(jìng)賽等傳統(tǒng)手段，而非通過(guò)法律、專(zhuān)業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)代化手段進(jìn)行監(jiān)管。

至此，可以發(fā)現(xiàn)萌芽階段食品衛(wèi)生監(jiān)管體制的主要特征包括：第一，在監(jiān)管主體方面，形成了以主管部門(mén)管理為主體、衛(wèi)生部門(mén)管理為輔助的監(jiān)管體制，且食品衛(wèi)生管理職能并沒(méi)有從主管部門(mén)中獨(dú)立出來(lái)，因此該階段的食品管理工作開(kāi)展較為緩慢，受重視程度也較低。第二，在監(jiān)管工具方面，主要采用強(qiáng)制性、命令式的行政手段，以及發(fā)動(dòng)群眾和運(yùn)動(dòng)型的執(zhí)法方式。比如在《食品衛(wèi)生管理試行條例》中，幾乎全部采用命令式的語(yǔ)言，“食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)遵守下列規(guī)定”“食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)有下列衛(wèi)生設(shè)備”“食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門(mén)參與設(shè)計(jì)審查和竣工驗(yàn)收?！钡谌诒O(jiān)管范圍方面，以保證公眾的食品質(zhì)量為主，主要防止食物中毒、腸道傳染病等其他疾病。

（二）在起步階段，我國(guó)食品行業(yè)在改革開(kāi)放后開(kāi)始迅速發(fā)展和勃興，出臺(tái)了一系列的食品衛(wèi)生管理法規(guī)。1979 年8 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《食品衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，與1965 年的《食品衛(wèi)生管理試行條例》相比較，擴(kuò)大了食品監(jiān)管的范圍，即增加了“防止食品污染”的規(guī)定，包含了食品、食品添加劑、食品包裝材料。此外，第6 條中對(duì)于含有毒物質(zhì)（包括工業(yè)“三廢”、放射性物質(zhì)、農(nóng)藥和其他有毒物質(zhì)）的危害人體健康的食品和食品原料作了禁止性規(guī)定。1982 年11 月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《食品衛(wèi)生法（試行）》，使食品監(jiān)管制度上升到法律的層面，進(jìn)一步體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于食品監(jiān)管的重視。該法對(duì)食品衛(wèi)生、食品添加劑衛(wèi)生、食品容器、包裝材料和食品用工具的衛(wèi)生、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法的制定等方面進(jìn)行了規(guī)定。盡管該法在很多方面規(guī)定的較為籠統(tǒng)和原則，具有明顯的過(guò)渡性質(zhì)，但瑕不掩瑜，仍較先前的法律規(guī)則有較多的進(jìn)步，主要體現(xiàn)為：第一，明確提出對(duì)于嬰幼兒的主、輔食品，必須符合相關(guān)的營(yíng)養(yǎng)和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。第二，將食品商販和城鄉(xiāng)集市貿(mào)易食品經(jīng)營(yíng)者納入監(jiān)管范圍。第三，對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)和食品商販，明確規(guī)定必須先取得衛(wèi)生許可證方可向工商行政管理部門(mén)申請(qǐng)登記或者變更登記。第四，明確規(guī)定食品衛(wèi)生監(jiān)督的主管部門(mén)是各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)，并規(guī)定了衛(wèi)生行政部門(mén)所屬縣以上衛(wèi)生防疫站或者食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所為食品衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)的食品衛(wèi)生監(jiān)督工作。第五，賦予了社會(huì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)作為食品衛(wèi)生檢測(cè)單位的權(quán)力，可以進(jìn)行食品衛(wèi)生檢驗(yàn)并出具檢驗(yàn)報(bào)告。第六，對(duì)于行政機(jī)構(gòu)的處罰，為公眾設(shè)置了救濟(jì)的權(quán)利和途徑。在該法頒布之后，我國(guó)又制定了相應(yīng)的食品衛(wèi)生管理法規(guī)、規(guī)章，基本形成了對(duì)該法的輔助性規(guī)范體系。

綜上，這一階段的監(jiān)管特點(diǎn)主要有：第一，從監(jiān)管主體看，食品衛(wèi)生監(jiān)督的主管部門(mén)是各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)。第二，從監(jiān)管對(duì)象來(lái)看，隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，對(duì)于食品安全的理解也逐漸完善和擴(kuò)大，因此將食品商販和城鄉(xiāng)集市貿(mào)易食品經(jīng)營(yíng)者被列為監(jiān)管對(duì)象。第三，從監(jiān)管范圍來(lái)看，突出了對(duì)嬰幼兒食品的監(jiān)管。

（三）發(fā)展階段。經(jīng)過(guò)十余年的實(shí)踐，到了1995年10 月，由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《食品衛(wèi)生法》，在試行法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步作了相應(yīng)的完善：第一，進(jìn)一步明確了衛(wèi)生行政部門(mén)作為食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作的主管機(jī)關(guān)。第二，增加了對(duì)保健食品的監(jiān)管。規(guī)定保健食品的產(chǎn)品及說(shuō)明書(shū)必須報(bào)國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)審查批準(zhǔn)，且不得有害于人體健康，該產(chǎn)品的功能和成份必須與說(shuō)明書(shū)相一致。第三，比試行法規(guī)定了更為完善的法律責(zé)任體系?！妒称沸l(wèi)生法》的頒布，加之根據(jù)該法制定的相關(guān)法律規(guī)則，我國(guó)基本形成了食品安全監(jiān)管制度體系。

但隨后爆發(fā)的一系列食品安全事件，如金華敵敵畏火腿事件、阜陽(yáng)奶粉事件、龍口粉絲事件、廣州毒酒事件、毒黃花菜事件，嚴(yán)重影響了人們的日常生活和健康，也使相關(guān)機(jī)關(guān)高度重視食品安全監(jiān)管所暴露的問(wèn)題。由此，國(guó)務(wù)院于2004 年9月頒布了《國(guó)務(wù)院進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，在監(jiān)管體制上，明確了“按照一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個(gè)部門(mén)監(jiān)管的原則，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的方式，進(jìn)一步理順食品安全監(jiān)管職能，明確責(zé)任”的監(jiān)管原則。按照責(zé)權(quán)一致的原則，建立食品安全監(jiān)管責(zé)任制和責(zé)任追究制”。但令人遺憾的是，食品安全問(wèn)題并未因?yàn)檫@些法律規(guī)則的出臺(tái)而解決，此后發(fā)生的福壽螺、桂花魚(yú)、蘇丹紅、紅心鴨蛋、瘦肉精、毒豬油、多寶魚(yú)等食品安全事件，再次為食品安全監(jiān)管敲響了警鐘。為進(jìn)一步完善我國(guó)的食品安全監(jiān)管法律制度，保障人民的身體健康和飲食安全，經(jīng)過(guò)近6 年的爭(zhēng)議、討論和修改，2009 年2 月由第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《食品安全法》，代替原有的《食品衛(wèi)生法》。該法又在2015 年和2018 年進(jìn)行了兩次修改，國(guó)務(wù)院也在2019 年出臺(tái)了《食品安全法實(shí)施條例》。

概況來(lái)看，這一階段的監(jiān)管特點(diǎn)主要包括：第一，從監(jiān)管主體看，由衛(wèi)生部門(mén)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗖块T(mén)共同參與的分段監(jiān)管。第二，從監(jiān)管對(duì)象來(lái)看，只要是危害公眾健康的食品都成為食品安全監(jiān)管的對(duì)象。第三，從監(jiān)管范圍來(lái)看，突出維護(hù)未成年人、農(nóng)民和低收入者的利益。第四，從監(jiān)管力度來(lái)看，將食品安全納入社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，信用激勵(lì)和懲戒不斷強(qiáng)化。

二、現(xiàn)實(shí)圖景：公眾對(duì)《食品安全法》的功能期許

我國(guó)的食品安全法律規(guī)制從無(wú)到有，從不完善到相對(duì)完善，是經(jīng)過(guò)毒酒、毒大米等眾多食品安全事件，尤其是經(jīng)過(guò)“三聚氰胺奶粉”之痛，隨即又遭遇多次重大食品安全事件換來(lái)的。在支付了無(wú)比沉重的生命安全與社會(huì)成本代價(jià)之后，消費(fèi)者善良的愿望，無(wú)疑是期待《食品安全法》出臺(tái)之后，食品將有一個(gè)真正安全的制度保證，民眾也將不再時(shí)時(shí)面臨“停杯投箸不能食”的惶惑。那么，食品安全法真的能承載起這種期待之重嗎？[2]

與往常規(guī)則不同，《食品安全法》的出臺(tái)被公眾寄予了較強(qiáng)的功能期待——期待通過(guò)該法的頒布能保證公眾正常的、基本的飲食問(wèn)題。顯然，這種期待并不是一種奢求，而是一種公眾最基本的心理表達(dá)。從上文我們列舉的諸多食品安全的事件就能可見(jiàn)一斑。因此，我們也不難理解《食品安全法》出臺(tái)的一波三折以及立法機(jī)關(guān)立法的時(shí)間跨度和謹(jǐn)慎態(tài)度。正如時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任信春鷹感慨所言：經(jīng)過(guò)了一年多的時(shí)間，經(jīng)歷了四次的審議，在提交人大常委會(huì)審議之前，國(guó)務(wù)院法制辦從2004 年就開(kāi)始著手食品安全法的立法起草工作，在那個(gè)階段就用了三年多的時(shí)間，所以這部法律應(yīng)該說(shuō)是五年磨一劍，磨了很久，因?yàn)樗卮?，它涉及的?wèn)題關(guān)系到每一個(gè)公民，也體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)食品安全工作的高度重視[3]。

事實(shí)上，《食品安全法》從一稿草案到正式公布再到修訂，其中有不少變化和修改符合了公眾期待，也較好地體現(xiàn)了民意。首先，食品免檢制度的廢除。三鹿奶粉作為一個(gè)有世界知名度的國(guó)家免檢奶粉名牌，卻導(dǎo)致數(shù)名兒童死亡，數(shù)萬(wàn)名兒童患結(jié)石病住院治療。此后，國(guó)家質(zhì)檢總局于2008年頒布總局令，決定自公布之日起，對(duì)《產(chǎn)品免于質(zhì)量監(jiān)督檢查管理辦法》予以廢止。《食品安全法》對(duì)此作了確認(rèn)，食品免檢制度在中國(guó)成為歷史?！妒称钒踩ā沸抻喼? 不僅重申了食品不得免檢,而且對(duì)檢驗(yàn)結(jié)果的公開(kāi)性予以強(qiáng)調(diào)：“縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)食品進(jìn)行定期或者不定期的抽樣檢驗(yàn)，并依據(jù)有關(guān)規(guī)定公布檢驗(yàn)結(jié)果，不得免檢?！逼浯?，在《食品安全法》中確立了“損一罰十”制度，即生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者經(jīng)營(yíng)明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或者經(jīng)營(yíng)者要求支付價(jià)款十倍或者損失三倍的賠償金；增加賠償?shù)慕痤~不足一千元的，為一千元。此規(guī)定被認(rèn)為是該法的一大亮點(diǎn)，對(duì)于消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)和維權(quán)意識(shí)的提高有著重要的推動(dòng)作用。此外，相較于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)定的“經(jīng)營(yíng)者提供商品或者服務(wù)有欺詐行為的，應(yīng)當(dāng)按照消費(fèi)者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)慕痤~為消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)商品的價(jià)款或者接受服務(wù)的費(fèi)用的一倍”，《食品安全法》的規(guī)定對(duì)于消費(fèi)者的保護(hù)力度顯然更大，更進(jìn)一步。最后，確立了“民事優(yōu)先”的處罰原則?！妒称钒踩ā芬?guī)定“違反本法規(guī)定，造成人身、財(cái)產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)承擔(dān)民事賠償責(zé)任和繳納罰款、罰金時(shí)，先承擔(dān)民事賠償責(zé)任?！痹摋l意味著，如果一個(gè)責(zé)任人同時(shí)承擔(dān)刑事的罰金、行政的罰款和民事的賠償，應(yīng)先滿足民事賠償責(zé)任，也表明對(duì)消費(fèi)者的傾斜性保護(hù)?？梢钥闯觯陨弦?guī)定和制度的出現(xiàn)，在一定程度上順應(yīng)了民意，回應(yīng)了公眾的直觀需求，但這些規(guī)定和制度是否真能滿足公眾的期許，得到公眾的認(rèn)同和支持呢？以下我們將從幾個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）法律責(zé)任的規(guī)定未能發(fā)揮威懾作用。在《食品安全法》中被公眾賦予最大期待的莫過(guò)于對(duì)肇事企業(yè)和相關(guān)責(zé)任人的處罰和責(zé)任。從眾多對(duì)《食品安全法》的評(píng)論和解釋中，涉及最多的話題就是關(guān)于該法中的處罰規(guī)定?！白鳛橐徊克韭毎踩姆桑涑雠_(tái)的意義顯然不僅僅是在出現(xiàn)問(wèn)題后的處罰有據(jù)，同時(shí)更應(yīng)該有一種威懾作用，制造‘熱爐效應(yīng)’，讓每個(gè)食品的生產(chǎn)和銷(xiāo)售者都能心存敬畏，不敢擅越雷池。但如果該法規(guī)定的過(guò)于粗疏，力度過(guò)小，這種作用便將大打折扣。”[4]《食品安全法》相對(duì)于以前的《食品衛(wèi)生法》而言，已加強(qiáng)了處罰力度，但即使加重的罰款與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法所得相比，還是罰得太輕。一個(gè)違法經(jīng)營(yíng)者受到了處罰，其他人依然毫無(wú)顧忌，照樣干著喪盡天良的事情。因?yàn)樵诟哳~的利潤(rùn)面前，這點(diǎn)小小的處罰根本算不了什么，何況還不一定受查處。近年來(lái)，食品安全事件之所以屢屢發(fā)生，說(shuō)明食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者付出的違法成本很低。只要沒(méi)有被罰得傾家蕩產(chǎn)，那些違法經(jīng)營(yíng)者就完全有可能重操舊業(yè)。要改變這種狀況，必須對(duì)食品安全違法犯罪行為人加重懲罰力度，罰得那些敢于以身試法者傾家蕩產(chǎn)，不敢再下手[5]。

（二）賠償規(guī)則無(wú)法滿足公眾的訴求?！笆称钒踩ㄔ陬C布之后，損一罰十成為其中的一個(gè)亮點(diǎn)。過(guò)去食品安全事件頻發(fā)重要的原因之一，就是食品安全領(lǐng)域違法成本過(guò)低，法律規(guī)定只對(duì)實(shí)際損失進(jìn)行賠償，缺乏必要的懲罰性賠償制度。因此提高賠償及罰款額度，成為公眾對(duì)食品安全法最大的訴求。那么，《食品安全法》規(guī)定的損一罰十就等同于大幅提高懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)么？顯然，這達(dá)不到公眾的普遍認(rèn)同。有學(xué)者就指出，食品和普通商品還不一樣，如果一袋奶粉只有10 塊，損一罰十也只有100 塊，但消費(fèi)者實(shí)際的損失遠(yuǎn)不止這些?！盵6]“損一賠十”要想切實(shí)起到保障消費(fèi)者權(quán)益、震懾經(jīng)營(yíng)者的作用，不應(yīng)該止步于“損一賠十”層面，應(yīng)該有更為明晰和細(xì)致的劃分。這也就是通常所說(shuō)的，對(duì)受到傷害的消費(fèi)者的賠償，應(yīng)該突破以商品的價(jià)格為基數(shù)的局限，代之以消費(fèi)者受害的全部為基數(shù)[7]。正是考慮到《食品安全法》制定之初確立的賠償標(biāo)準(zhǔn)離公眾訴求尚遠(yuǎn)，此后的兩次修改對(duì)其進(jìn)行了完善，但是即便是修訂后的法律中規(guī)定的賠償力度與經(jīng)營(yíng)者賺取的利潤(rùn)相比也是不能比擬的?！笆称钒踩珕?wèn)題是天大的事情。因此，《食品安全法》中不痛不癢的賠償條款不足以警戒違法者。應(yīng)該在《食品安全法》中下點(diǎn)猛藥，剛性的條文就要多一些，操作性就要強(qiáng)一些，處罰力度就要嚴(yán)厲一些，讓那些置人民群眾的生命健康于不顧、唯利是圖者得到嚴(yán)厲的處罰，即使不能刑事處理也要讓其傾家蕩產(chǎn)，且終身不得從事食品相關(guān)的行業(yè)。因此，損一罰十和損失的三倍賠償，不如讓其傾空蕩產(chǎn)，讓危害人民群眾生命健康安全的食品沒(méi)有任何生存的空間！從嚴(yán)規(guī)范食品企業(yè)，才是對(duì)企業(yè)最大的保護(hù)，也是以民為本的體現(xiàn)。”[8]

（三）問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全。普遍認(rèn)為，現(xiàn)行的問(wèn)責(zé)制度雖然作了一定程度的完善，但相比之下還是不盡如人意。例如，在三鹿奶粉事件中，有專(zhuān)家就希望政府能就食品安全問(wèn)題建立問(wèn)責(zé)制，追究相關(guān)事故責(zé)任人，尤其是相關(guān)部門(mén)官員的法律責(zé)任。雖然毒奶粉事件也有官員受到處罰，但還是應(yīng)該把官員問(wèn)責(zé)制度化，這樣才能真正保證百姓的食品安全，否則很難杜絕類(lèi)似事件的再次發(fā)生。問(wèn)責(zé)制度應(yīng)該更加制度化、透明化，貫穿到對(duì)食品安全的日常行政管理中。完善問(wèn)責(zé)制度，不僅是懲戒瀆職、失職行為，更要讓所有官員和企業(yè)家們意識(shí)到，必須對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)、對(duì)民眾負(fù)責(zé)，否則將為之付出百倍代價(jià)！正如學(xué)者所言：“食品安全說(shuō)到底還是一個(gè)問(wèn)責(zé)制的問(wèn)題，在這個(gè)方面我們的力度還不夠?！盵9]

（四）食品安全作為與普通民眾最為相關(guān)的公共領(lǐng)域，《食品安全法》的制定和出臺(tái)，自然被公眾寄予了無(wú)比的期許和厚望。公眾期待能在與自身關(guān)系最密切的領(lǐng)域，能代表自己表達(dá)自己的意見(jiàn)、能參與制定相關(guān)的政策和法律。而公眾的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)進(jìn)入行政機(jī)關(guān)的規(guī)制過(guò)程需要以法律的明確規(guī)定為前提，轉(zhuǎn)化為法律術(shù)語(yǔ)就是公眾享有法定的參與權(quán)。如果沒(méi)有具體的法律依據(jù)，或者法律作了禁止性規(guī)定，那么公眾的風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)會(huì)被排斥在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過(guò)程之外[10]。而遺憾的是，《食品安全法》并未對(duì)普通民眾的參與機(jī)制作出回應(yīng)和規(guī)定，該法僅規(guī)定了公眾參與的概括性的條款：“任何組織或者個(gè)人有權(quán)舉報(bào)食品安全違法行為，依法向有關(guān)部門(mén)了解食品安全信息，對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見(jiàn)和建議?！笨梢钥闯觯妒称钒踩ā吩诠妳⑴c方面的規(guī)定實(shí)在是少之又少，也反映出監(jiān)管機(jī)構(gòu)所秉承的是一種威權(quán)式的監(jiān)管理念，是一種從上到下的指令式監(jiān)管，公眾無(wú)論是普通民眾、專(zhuān)家或社會(huì)組織都處于一種參與的游離狀態(tài)，而《食品安全法》既然承載了公眾強(qiáng)大的民意期待，這種規(guī)定顯然無(wú)法較好地順應(yīng)民意，無(wú)法體現(xiàn)對(duì)法理和情理的尊重。

三、未來(lái)進(jìn)路：中國(guó)食品安全監(jiān)管的完善路徑

（一）加大處罰力度，提高違法成本

《食品安全法》規(guī)定了違規(guī)企業(yè)的處罰措施和法律責(zé)任。對(duì)于違規(guī)企業(yè)主要采用的是沒(méi)收違法所得、繳納一定數(shù)額的罰款、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照等措施。而這些措施處罰力度過(guò)輕使得違規(guī)企業(yè)的違法收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于違法成本，無(wú)法對(duì)違規(guī)企業(yè)產(chǎn)生有效的震懾。由此，建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：其一，加大處罰力度。建議借鑒美國(guó)、日本等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于產(chǎn)品不合格的涉案企業(yè)予以重罰，情節(jié)嚴(yán)重的在吊銷(xiāo)其企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的同時(shí)，禁止涉案企業(yè)的相關(guān)責(zé)任人員再進(jìn)入食品行業(yè)，并視嚴(yán)重程度和波及范圍追究責(zé)任人的刑事責(zé)任。其二，建立食品安全信用檔案。將涉案企業(yè)的食品安全記錄及相關(guān)責(zé)任人員的經(jīng)營(yíng)和身份信息計(jì)入食品安全信用檔案，并及時(shí)向社會(huì)公布。同時(shí)，針對(duì)不同的企業(yè)可以采用不同的食品安全信用檔案制度。對(duì)于中小食品企業(yè)，因經(jīng)營(yíng)范圍較窄，波及面較小，應(yīng)以企業(yè)經(jīng)營(yíng)者為重點(diǎn)檢查對(duì)象，并由政府部門(mén)集中檢查食品安全；而對(duì)于大型企業(yè)，因其經(jīng)營(yíng)范圍較廣，波及面較大，應(yīng)以企業(yè)為重點(diǎn)檢查對(duì)象，并強(qiáng)制其建立以質(zhì)量和信譽(yù)為核心的食品安全信用檔案，運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)律把食品企業(yè)對(duì)社會(huì)的食品安全責(zé)任真正化為自己的自覺(jué)意識(shí)，使食品行業(yè)從種植、養(yǎng)殖、加工、儲(chǔ)存到經(jīng)營(yíng)銷(xiāo)售等各個(gè)環(huán)節(jié)都置于社會(huì)的監(jiān)督之下[11]。其三，提高媒體的曝光率和宣傳力度。建議由各省市政府選擇合適的電視臺(tái)、報(bào)紙、雜志、網(wǎng)絡(luò)等媒體設(shè)立食品安全違規(guī)披露專(zhuān)欄，通過(guò)曝光違規(guī)企業(yè)的涉案情形，給涉案企業(yè)和人員以警醒，給公眾以警示作用。

（二）建立常態(tài)化的異體問(wèn)責(zé)制度，健全行政問(wèn)責(zé)程序

《食品安全法》規(guī)定，違反本法規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府有下列行為之一的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過(guò)處分；情節(jié)較重的，給予降級(jí)或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開(kāi)除處分；造成嚴(yán)重后果的，其主要負(fù)責(zé)人還應(yīng)當(dāng)引咎辭職：（1）對(duì)發(fā)生在本行政區(qū)域內(nèi)的食品安全事故，未及時(shí)組織協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)開(kāi)展有效處置，造成不良影響或者損失；（2）對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)涉及多環(huán)節(jié)的區(qū)域性食品安全問(wèn)題，未及時(shí)組織整治，造成不良影響或者損失；（3）隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)食品安全事故；（4）本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生特別重大食品安全事故，或者連續(xù)發(fā)生重大食品安全事故。以上規(guī)定顯示我國(guó)《食品安全法》已經(jīng)引入了問(wèn)責(zé)制度，但究其本質(zhì)可以發(fā)現(xiàn)，該條規(guī)定的問(wèn)責(zé)制度是一種同體問(wèn)責(zé)制度。同體問(wèn)責(zé)制度由于屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，問(wèn)責(zé)方式可能會(huì)采用大事化小、小事化了的方式，導(dǎo)致同體問(wèn)責(zé)制度的公信力較低、認(rèn)同度較差。而且該條規(guī)定的問(wèn)責(zé)方式是一種臨時(shí)性的、非常態(tài)化的問(wèn)責(zé)方式，即出現(xiàn)食品安全事件后才會(huì)啟動(dòng)同體問(wèn)責(zé)制度。鑒于此，建議建立常態(tài)化的異體問(wèn)責(zé)程序，即引入人民代表大會(huì)、民主黨派、社會(huì)公眾、新聞媒體等問(wèn)責(zé)主體。問(wèn)責(zé)的目的不是懲罰而是防微杜漸。要實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的行政問(wèn)責(zé)制度，必須用程序來(lái)保障行政問(wèn)責(zé)制度的運(yùn)行，包括發(fā)現(xiàn)食品安全事件、啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)程序、行政問(wèn)責(zé)的調(diào)查程序、處理程序以及行政問(wèn)責(zé)當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)程序等[12]。同時(shí)，還要規(guī)定存在利益關(guān)系的問(wèn)責(zé)回避、對(duì)公眾關(guān)心和質(zhì)疑的問(wèn)題的反饋和回應(yīng)、問(wèn)責(zé)主體的適格性和人員組成等程序。

（三）完善公眾參與制度，細(xì)化公眾參與條款

從食品安全監(jiān)管的發(fā)展和演變可以看出，已經(jīng)不再是監(jiān)管機(jī)構(gòu)一家獨(dú)攬的生意，而是一個(gè)需要公眾知識(shí)和多方力量參與才能完成的系統(tǒng)性工程。所以，倘若仍然秉持以監(jiān)管機(jī)構(gòu)為中心的立場(chǎng)，圍繞監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，那么這種片面的視角很容易遮蔽關(guān)于潛在的違法行為何以被有效阻嚇的重要知識(shí)、遮蔽了同樣可以發(fā)揮積極治理作用的各種社會(huì)力量——特別是最終決定企業(yè)生命的普通消費(fèi)者，實(shí)際上仍然無(wú)法突破執(zhí)法資源嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)瓶頸，仍然沒(méi)有解決執(zhí)法負(fù)荷的“無(wú)法承受之重”[13]。在此意義上，如何尋求和整合多方監(jiān)管力量就成為食品安全監(jiān)管優(yōu)化的關(guān)鍵之一。筆者認(rèn)為，應(yīng)著重完善公眾參與制度，細(xì)化公眾參與條款。其一，建立食品安全激勵(lì)機(jī)制。目前實(shí)行的由地方政府聯(lián)合區(qū)域內(nèi)的食品安全企業(yè)設(shè)立食品安全激勵(lì)基金，建議進(jìn)一步細(xì)化規(guī)則，明確基金專(zhuān)項(xiàng)用于鼓勵(lì)民眾積極監(jiān)督和揭發(fā)食品領(lǐng)域的違法違規(guī)情形，并在激勵(lì)基金中設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)資金，保護(hù)揭發(fā)人及其家屬的信息安全、人身安全。同時(shí)，要進(jìn)一步明確獎(jiǎng)勵(lì)在罰沒(méi)收入中的比例，做到舉報(bào)食品安全違法行為查實(shí)必有獎(jiǎng)，獎(jiǎng)勵(lì)金額一目了然。其二，大力宣傳食品安全的公眾參與制度，努力提高普通民眾的參與意愿和監(jiān)督意識(shí)[14]。在參與方式上，除了投訴、舉報(bào)、建議、聽(tīng)證會(huì)等傳統(tǒng)方式外，可以依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，大力推廣短信、微信、微博、在線問(wèn)卷調(diào)查和訪談等新型參與方式。其三，完善公益訴訟和懲罰性賠償制度。雖然我國(guó)目前立法也鼓勵(lì)公眾通過(guò)訴訟等形式向違法人提出訴訟和索賠，但仍然存在舉證困難，因果關(guān)系較難認(rèn)定、無(wú)法順利實(shí)施等問(wèn)題。也正是因?yàn)楣嬖V訟和懲罰性賠償制度的缺位，既導(dǎo)致公眾的參與度嚴(yán)重降低，也無(wú)法彌補(bǔ)公眾的健康損失。因此，一方面，暢通公益訴訟渠道，簡(jiǎn)化公益訴訟的條件。深入社區(qū)、學(xué)校、企業(yè)等開(kāi)展食品安全的公益訴訟工作宣傳，公布舉報(bào)電話和地點(diǎn)，開(kāi)通諸如“隨手拍”等公益訴訟線索舉報(bào)渠道。切實(shí)根據(jù)食品安全的具體實(shí)踐，考慮公益訴訟的實(shí)施難點(diǎn)，簡(jiǎn)化相關(guān)訴訟條件，建立有食品安全特色的公益訴訟制度。另一方面，完善懲罰性賠償制度。提高懲罰性賠償制度的范圍和力度，對(duì)所有適用懲罰性賠償制度的行為實(shí)施“不封頂，有保底”的政策，形成與公益訴訟相互配合、有效協(xié)作的局面，發(fā)揮懲罰性賠償?shù)耐亓Γ岣吖姷膮⑴c度和認(rèn)同度。其四，建立有效的公眾參與意見(jiàn)反饋制度。一般而言，公共決策所對(duì)應(yīng)的公眾參與階段可以大致分為三個(gè)階段，一是食品安全事件發(fā)生初期的公共事件階段；二是事件發(fā)生后公眾意愿參與最強(qiáng)烈的有序參與階段；三是后期的決策落實(shí)階段。而有效的公眾參與意見(jiàn)反饋制度，必須根據(jù)公眾參與的不同階段設(shè)置不同的反饋內(nèi)容。其中，在公共事件階段，主要應(yīng)對(duì)食品安全事件發(fā)生的原因、初步應(yīng)對(duì)措施作出解釋?zhuān)⒆龊霉姷囊庖?jiàn)登記工作；在有序參與階段，應(yīng)將事件的相關(guān)責(zé)任人和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人與公眾進(jìn)行交流對(duì)話，對(duì)公眾的意見(jiàn)和建議進(jìn)行匯總和回應(yīng)；在后期的決策落實(shí)階段，主要對(duì)公眾意見(jiàn)的全面性回應(yīng)和事件處理信息的全面公開(kāi)，由公眾對(duì)該事件的反饋制度作出評(píng)價(jià)。