論行政程序違法的法律責(zé)任

王 楚

(中共肇慶市委黨校,廣東 肇慶 526000)

一直以來,對行政行為引起的法律糾紛中,如何界定行政程序違法行為和如何判定法律責(zé)任都是行政程序違法中的難題。[1]往往會出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象,就是法官在裁判行政糾紛的時候,很容易理清實(shí)體違法的情況,但是對于存在程序中的違法卻很難理清,即使認(rèn)定了之后也很難對行政程序違法的法律后果進(jìn)行確定,對于法律主體的法律責(zé)任更是不知道應(yīng)如何追究。本文主要針對行政程序違法被確認(rèn)以后,如何追究法律責(zé)任以及如何補(bǔ)救等相關(guān)問題展開探討。

一、行政程序違法的基本問題

(一)行政程序違法的含義

行政程序違法,就是行政主體在行政的活動中違反了程序的法律法規(guī),并由此引發(fā)了一系列的法律后果和法律責(zé)任的這樣一種違法的行為,行政行為的目的指向的是公共利益,而不是指向個人私益。[2]正因?yàn)檫@樣,很多人都認(rèn)為只要是維護(hù)了公共利益,目的具備正當(dāng)性,不管有沒有違反行政程序的法律規(guī)定,它也是合法的。

從行政法的理論上來看,尤其從西方所追求的程序正義角度來說,即使行政行為的目的具有公益性,如果程序不正當(dāng),最終也會導(dǎo)致實(shí)體的不正當(dāng),嚴(yán)重的甚至?xí)?dǎo)致實(shí)體行政行為的撤銷。而且,在西方法學(xué)理論里,程序正義不僅僅體現(xiàn)在行政法,甚至延伸到了刑事司法里面。

行政程序違法責(zé)任也就是我們所說的行政程序法律責(zé)任,它是相對行政實(shí)體法律責(zé)任而言的。[3]具體指的是違反了行政程序法律義務(wù),且構(gòu)成行政違法的行政法律關(guān)系的主體,依照法律規(guī)定而承擔(dān)起否定性法律后果。

(二)行政程序違法的構(gòu)成要件

1.主體的構(gòu)成要件。行政程序違法主體分為對外主體與對內(nèi)主體。對外主體也就是行政復(fù)議與行政訴訟的主體,包括作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)和委托機(jī)構(gòu),法律上能夠獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。而內(nèi)部主體由行政機(jī)關(guān)中的工作人員組成,對外活動的過程中,行政機(jī)關(guān)的工作人員及委托的組織在法律上不具有獨(dú)立生效的行為,因此不能當(dāng)成行政程序違法的主體。但如果行政行為最終被確認(rèn)為違法,則相關(guān)工作人員會面臨行政問責(zé)的后果。

2.行政程序違法客體要件。行政程序違法的客體要件毫無疑問就是國家的法律法規(guī),有的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為僅包括行政法方面的法律法規(guī),筆者認(rèn)為這是不全面的,因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)執(zhí)法的依據(jù)是廣泛的。

3.行政程序違法主觀要件。筆者認(rèn)為,行政程序違法的主觀上認(rèn)定和刑法上犯罪構(gòu)成的主觀方面不同,不存在故意和過失的認(rèn)定,而是以結(jié)果來認(rèn)定,只要程序違法的事實(shí)確定,則主觀要件具備。

(三)行政程序違法的表現(xiàn)形式

1.步驟欠缺。行政程序非常講究順序,所謂的順序指的是行政行為的各步驟執(zhí)行的先后次序。在進(jìn)行行政行為時,必須按照法定程序的順序執(zhí)行,它既合法又合理。在行政行為中,如果沒有按照這種先后秩序來行事,就屬于是順序違法。例如,在行政處罰的一般程序中,行政機(jī)關(guān)在立案之后,需要調(diào)查取證,還需要告知當(dāng)事人相關(guān)權(quán)利義務(wù),往往基層的執(zhí)法機(jī)關(guān)在調(diào)查取證中沒有做到保存證據(jù)和做好取證的材料,有的時候雖然進(jìn)行了詢問筆錄,但是經(jīng)常存在的被詢問人不肯簽字的情況,就會導(dǎo)致該筆錄的無效。

2.順序顛倒。即行政主體違反法律規(guī)定的先后順序作出行政行為而構(gòu)成的違法。正常情況下行政程序是由若干個環(huán)節(jié),在不同的階段,而且在規(guī)定的時間內(nèi)完成的,如同鏈條一環(huán)緊扣一環(huán)。在這個鏈條中,每個程序是不能顛倒的,即行政主體不能先進(jìn)行后面的行政程序,再進(jìn)行前面的行政程序。但實(shí)踐中由于工作的疏漏和科室協(xié)調(diào)的問題,就會存在各環(huán)節(jié)的前后時間不一致的情況,導(dǎo)致程序的順序顛倒。

3.時限違法。即行政法律行為的作出超過法定的時間限制,從而構(gòu)成違法。原則上,行政程序的每個環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)有時間上的限制,如《行政處罰法》第四十二條第二款規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的七日前,通知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點(diǎn)?！痹趯?shí)踐中,往往會出現(xiàn)主辦單位沒有提前七日通知各方當(dāng)事人的情形,從而出現(xiàn)在時限上的違法。

二、我國行政程序違法法律責(zé)任的規(guī)定

(一)現(xiàn)行法律對行政程序違法法律責(zé)任的規(guī)定

由于行政程序違法不一定會對最終的實(shí)體結(jié)果造成危害或者影響,因此,很多時候行政程序違法的危害具有一定的隱蔽性,不容易被察覺,所以很有必要從法律責(zé)任的方面對行政程序違法的法律責(zé)任作更深入的探討。

1.行政行為無效。行政程序違法可能會引起行政行為無效,這里說的無效,是指行政行為自始不發(fā)生法律效力。例如《行政處罰法》第三條第二款規(guī)定:“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的,行政處罰無效。在《行政訴訟法》第七十五條也規(guī)定:“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形,原告申請確認(rèn)行政行為無效的,人民法院判決確認(rèn)無效。”

2.行政行為撤銷。行政程序違法還會導(dǎo)致行為被直接撤銷。《行政訴訟法》第七十條里規(guī)定了在六種情形下法院可以判決撤銷或者部分撤銷行政行為,其中包括行政程序違法,并可以判決被告重新作出行政行為,這項(xiàng)規(guī)定是追求程序價值的有力表現(xiàn)。即使如此,仍然需要把公共利益和第三人利益考慮到處理違反行政程序的行政行為的過程里面。

3.行政行為補(bǔ)正。對缺乏合法性要件的行政行為采取事后的修補(bǔ)的措施,就叫做行政行為補(bǔ)正。賦予它合法性要件,從而使得行政行為更加完整、合法。但是若確認(rèn)行政行為無效或者要求撤銷行政行為太過頻繁時,就會使得行政行為處在不穩(wěn)定的狀態(tài),公信力就會大打折扣。

4.行政賠償和行政補(bǔ)償。當(dāng)出現(xiàn)行政程序違法時,很有可能會產(chǎn)生損害相對人的利益的結(jié)果,若是這樣,就應(yīng)當(dāng)對行政相對人采取賠償或者補(bǔ)償?shù)呢?zé)任形式。它們在行政程序違法時還表現(xiàn)出不同的作用,共同組成行政相對人的利益保護(hù)機(jī)制。

(二)行政程序違法確認(rèn)導(dǎo)致的法律后果

行政公務(wù)人員在執(zhí)法過程中,如果出現(xiàn)行政執(zhí)法程序違法,那么他所要承擔(dān)法律責(zé)任或者說法律后果,主要包括了暫扣或吊銷行政執(zhí)法證、行政處分、賠償損失、刑事責(zé)任這幾種方式,具體如下:

1.暫扣或吊銷行政執(zhí)法證。在執(zhí)行行政公務(wù)過程之前,行政公務(wù)人員必須出示自己的行政執(zhí)法證,如果行政公務(wù)人員的行政執(zhí)法證被依法規(guī)定暫扣或吊銷,那么就相當(dāng)于其相應(yīng)的執(zhí)法資格被剝奪。

2.行政處分。行政執(zhí)法人員在客觀上有違法失職行為,在主觀上存在故意或者過失,這時,就應(yīng)當(dāng)對行政執(zhí)法人員進(jìn)行行政處分?！缎姓幜P法》第五十五條至第六十二條對應(yīng)當(dāng)給于行政處分的各種條件作了詳細(xì)規(guī)定。

3.賠償損失。行政程序違法里償還損失,指的是行政執(zhí)法人員對于國家所承擔(dān)的法律責(zé)任,它既包括財(cái)產(chǎn)又包括制裁因素在內(nèi)的內(nèi)部行政。有兩個方面的支持使得存在追償條件,一方面是相關(guān)義務(wù)行政賠償機(jī)構(gòu)已經(jīng)對償還申請人做出了賠償,另一方面行政公務(wù)人員在主觀上具有目的性過失或嚴(yán)重瀆職。

4.刑事責(zé)任。對于在行政行為中,執(zhí)法人員由于瀆職乃至過失給國家或者社會造成嚴(yán)重?fù)p失,如違反《刑法》的規(guī)定,對于行政執(zhí)法人員是有可能被追究刑事責(zé)任的。

三、現(xiàn)行行政程序違法的法律制度規(guī)定之不足

(一)行政程序違法的法律制度建設(shè)欠缺

現(xiàn)階段,由于缺乏一部統(tǒng)一的行政程序法,使得對于行政程序違法的法律責(zé)任問題散見于各個法律、法規(guī)、司法解釋和規(guī)章制度中,主要以《行政處罰法》和《行政許可法》為規(guī)定最多,而各個政府的職能部門在日常行政執(zhí)法中都依照各自歸口的法律法規(guī)來實(shí)施,例如環(huán)保部門就主要依照《環(huán)境保護(hù)法》為主的法律及相關(guān)的法規(guī)來實(shí)施。由于中國的執(zhí)法部門眾多,各自有自己的歸口主管部門和行業(yè)管理法規(guī),這樣就可能會出現(xiàn)相互沖突的情況。因此,缺乏單獨(dú)就行政程序進(jìn)行法律匯總和法律制度建設(shè)的工作,也給各部門的實(shí)際工作帶來困擾。

(二)責(zé)任追究機(jī)制不完善

就司法審查而言,我國對行政程序法律責(zé)任的追究方式?jīng)]有做到多種多樣,還是很單一,追究機(jī)制還很不健全。[4]盡管,我國現(xiàn)行行政程序違法的法律責(zé)任形式也有很多種,就司法實(shí)踐中的案例來說,大體還是沿用《行政訴訟法》第九十六條規(guī)定:行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定、調(diào)解書的,第一審人民法院可以采取下列措施:包括劃撥罰款和款項(xiàng);對該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日處五十元至一百元的罰款;將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予以公告;向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者該行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)提出司法建議,可以對該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以拘留,情節(jié)嚴(yán)重,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任等這五種情形。上訴責(zé)任追究的適用條件是行政機(jī)關(guān)進(jìn)入了行政訴訟而且敗訴的情形下發(fā)生。而對于絕大多數(shù)沒有進(jìn)入行政訴訟的行政違法行為,現(xiàn)有法律少有涉及,因此一般情形下也談不上責(zé)任追究。

(三)行政程序違法法律責(zé)任的形式單一

目前我國的法律規(guī)定對行政程序違法的責(zé)任形式主要是撤銷和責(zé)令履行職責(zé),說明行政程序違法法律責(zé)任的形式過于單一。另外,在我國法律中對于撤銷的情形也沒有過多的規(guī)定,表述的非常簡單,沒有太多具體的形式。那么在違反行政程序后是否都可以直接撤銷呢?這明顯是不可能的,但是法律中并沒有明確的規(guī)定。

四、完善行政程序違法的法律責(zé)任制度建議

(一)樹立正當(dāng)程序的法律理念

首先，應(yīng)在我國憲法中確定“正當(dāng)程序”的相關(guān)規(guī)定，確立“正當(dāng)程序”在憲法中的地位，使我國的法律行政程序的統(tǒng)一從法律層面上得以實(shí)現(xiàn)。

其次,制定一部統(tǒng)一的《行政程序法》。建議應(yīng)當(dāng)早日納入全國大常委會的立法規(guī)劃里,從法律的實(shí)施方面來確立正當(dāng)程序的根本原則。

最后,司法機(jī)關(guān)還應(yīng)具備一定的司法能動性來判處相關(guān)執(zhí)法程序。這需要最高人民法院在涉及到行政訴訟的司法解釋中,需要專門針對程序違法的認(rèn)定已經(jīng)導(dǎo)致的結(jié)果處理作出詳細(xì)的司法解釋,同時要符合行政執(zhí)法中的實(shí)際情況。

(二)建立完備的執(zhí)法程序違法責(zé)任認(rèn)定機(jī)制

在行政程序違法法律責(zé)任的責(zé)任形式種類方面,應(yīng)該要結(jié)合不同的情況采取多種形式靈活運(yùn)用。對于行政主體來說,基于其行政行為效力,它的責(zé)任形式主要采取無效、撤銷、補(bǔ)正、確認(rèn)違法、責(zé)令履行職責(zé)這五種。對于國家來說,主要針對在行政程序違法構(gòu)成行政侵權(quán)行為時,需要承擔(dān)行政賠償責(zé)任。對于公務(wù)人員來說,其需要承擔(dān)的責(zé)任形式主要有四種,分別是暫扣或吊銷行政執(zhí)法證、行政處分、追償損失以及刑事責(zé)任。

(三)完善行政程序違法的責(zé)任追究機(jī)制

在完善行政程序違法法律責(zé)任追究機(jī)制方面,應(yīng)當(dāng)從責(zé)任追究主體、追究依據(jù)、追究程序三個方面綜合考慮。對于責(zé)任追究主體而言,要不斷完善對行政機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)以及司法機(jī)關(guān)這幾個行政主體法律責(zé)任的追究機(jī)制。[5]主要表現(xiàn)為以下幾種方式的追究:采取復(fù)議裁決的方式由行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行追究;采取決定的方式由權(quán)力機(jī)關(guān)來進(jìn)行追究;采取審理行政案件裁判的方式由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行追究;對于層級監(jiān)督關(guān)系采取決定的方式由上級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行追究。對于追究依據(jù)而言,則是根據(jù)法律規(guī)定的行政程序違法的法律責(zé)任,確保責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、認(rèn)定和責(zé)任承擔(dān)方式都滿足合理性的要求。對于追究程序而言,目前主要還是依賴行政訴訟的司法監(jiān)督手段來追究行政程序違法的法律責(zé)任,這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,還必須要加強(qiáng)司法的監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定法院只能對行政程序違法作出撤銷、確認(rèn)違法、責(zé)令履行等判決現(xiàn)有基礎(chǔ)上,還要把司法建議權(quán)賦予給法院用來追究公務(wù)人員在行政程序違法時法律責(zé)任,并對司法建議的效力作出明確的規(guī)定,也就是要求有關(guān)單位必須把處理結(jié)果反饋給法院。

五、結(jié)論

隨著依法治國不斷深入，在我國法治建設(shè)的過程中,必須對行政程序法治的建設(shè)引起高度的重視,深入研究行政程序違法的法律責(zé)任。建立健全相關(guān)行政程序違法法律責(zé)任的規(guī)定,不僅可以對行政權(quán)力的濫用進(jìn)行一個強(qiáng)有力的制約,與之相對,也有利于維護(hù)對行政相對人的合法權(quán)益。