我國參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制芻議

朱新光

（上海師范大學(xué)， 上海200234）

我國參政黨建立和完善黨內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制的形成， 已經(jīng)進(jìn)行了十多年時(shí)間。 自2008 年開始， 參政黨相繼成立了中央監(jiān)督委員會并通過了各自黨內(nèi)民主監(jiān)督條例文件， 標(biāo)志著中國參政黨建設(shè)內(nèi)部監(jiān)督制度的新開端。 然而， 時(shí)至今日， 參政黨內(nèi)部民主監(jiān)督制度（黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制） 建設(shè)仍然存在著問題與亟待跨越的障礙。 本文將建設(shè)參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制置于傳播模式論的語境之下， 通過對近年來參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的分析， 對參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的作用、 定位、 模式、 制約因素、 思考認(rèn)識等方面進(jìn)行探討， 并嘗試提出可行的建議。

一、 我國參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的意義與作用

參政黨的黨內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制， 是指參政黨的組織和成員之間進(jìn)行相互監(jiān)察和督促的過程和方式，與之相對的是外部監(jiān)督制度（或稱黨外監(jiān)督機(jī)制）。建設(shè)參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督制度， 既是建立健全參政黨黨內(nèi)民主與思想建設(shè)的有機(jī)組成部分， 也是強(qiáng)化參政黨在民主監(jiān)督、 參政議政、 社會實(shí)踐等方面發(fā)揮作用的有效方式。 加強(qiáng)參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)具有重要的意義和作用。

首先， 參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督是民主黨派政黨發(fā)展的必然要求。 隨著我國民主黨派的參政能力和水平的不斷提高， 參政黨的政治安排已經(jīng)走上制度化軌道， 對參政黨成員僅靠正面宣傳、 引導(dǎo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的， 還必須建立強(qiáng)有力的內(nèi)部民主監(jiān)督制約機(jī)制， 監(jiān)督民主黨派成員行為是否違紀(jì)違法， 以防患于未然， 防止個(gè)別民主黨派成員的違法行為給民主黨派組織帶來更大的損害。 因此， 加強(qiáng)民主黨派民主建設(shè)， 健全內(nèi)部民主監(jiān)督機(jī)制， 有利于依靠民主黨派自身的力量解決內(nèi)部的矛盾， 有利于提高民主黨派履行職能和發(fā)揮作用的能力， 有利于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度， 有利于推動多黨合作事業(yè)的健康發(fā)展。

其次， 參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督是民主黨派黨內(nèi)民主建設(shè)進(jìn)程的重要組成部分。 我國民主黨派黨內(nèi)民主監(jiān)督的根本目的， 是黨派組織和成員利用該機(jī)制進(jìn)行自我約束、 自我調(diào)節(jié)， 達(dá)到對本黨的身份認(rèn)同、 理念認(rèn)同和目標(biāo)認(rèn)同， 完善黨內(nèi)民主發(fā)展。 因此， 建立參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督， 對完善和促進(jìn)參政黨實(shí)行民主監(jiān)督、 進(jìn)行參政議政有著積極的作用。只有建成一個(gè)具有強(qiáng)大凝聚力、 精確指導(dǎo)思想、 堅(jiān)固內(nèi)部機(jī)構(gòu)、 完備民主建設(shè)的參政黨， 才能更好地發(fā)揮其在民主監(jiān)督、 參政議政、 意見表達(dá)、 社會實(shí)踐等方面的積極作用。

第三， 參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督是民主黨派構(gòu)建各級領(lǐng)導(dǎo)班子長效機(jī)制的客觀需要。 為加強(qiáng)民主黨派領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)的力度， 各民主黨派對干部的任期制和干部的管理作出規(guī)定， 成立民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督委員會， 制訂各民主黨派內(nèi)部民主監(jiān)督條例， 加強(qiáng)對黨內(nèi)廉潔自律的監(jiān)督。 這不僅是民主黨派加強(qiáng)自身建設(shè)的一項(xiàng)全新嘗試， 而且也是探索建立民主黨派各級領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)長效機(jī)制的需要。 這使新形勢下參政黨自身建設(shè)的努力方向和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)更加明確，能夠以參政黨建設(shè)理論指導(dǎo)實(shí)踐， 更有成效地推進(jìn)參政黨建設(shè)， 對有序推進(jìn)參政黨黨內(nèi)民主發(fā)揮重大作用和深遠(yuǎn)影響。 建立參政黨黨內(nèi)監(jiān)督民主機(jī)制是民主黨派自我約束、 自我完善的基本途徑， 是保持民主黨派肌體健康的重要手段， 是民主黨派加強(qiáng)自身建設(shè)的客觀需要。

二、 我國參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)

我國參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督主要通過制定條例、自我監(jiān)督、 批評建議等方法進(jìn)行， 主要以民主黨派內(nèi)部的民主監(jiān)督為主， 運(yùn)用異體監(jiān)督和自我監(jiān)督的形式， 采取簡化縱向?qū)蛹壓图訌?qiáng)橫向領(lǐng)導(dǎo)的方式，多層次開展參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督。

在參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督制度上， 各民主黨派通過制定和完善各種條例和制度等形式進(jìn)行參政黨黨內(nèi)監(jiān)督。 我國參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督， 一般依照其綱領(lǐng)和頒布的各種章程和條例來進(jìn)行， 各黨派中央監(jiān)委會先后制定一系列規(guī)范性文件， 建章立制， 使各項(xiàng)工作有序開展。 在此基礎(chǔ)上， 通過擴(kuò)大述職測評、 履職考核的范圍， 保證每次談心談話收到實(shí)效， 把監(jiān)督主客體的職責(zé)、 人事、 財(cái)務(wù)等專項(xiàng)公開， 整理、 修改并精煉已有的章程與條例， 吸收已有試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)。 目前， 各民主黨派都制定本黨派的條例， 對其內(nèi)部民主監(jiān)督指導(dǎo)思想、 定位、 原則和中央監(jiān)督委員會的產(chǎn)生、 職責(zé)等方面作相應(yīng)規(guī)定。建立與之配套的中央議事決策制度、 集體領(lǐng)導(dǎo)分工負(fù)責(zé)制度、 談心會制度、 述職和民主評議制度、 信訪處理以及談話和誡勉制度等單項(xiàng)制度和規(guī)定。 條例的通過和機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生是新時(shí)代參政黨制度建設(shè)的一次重要完善， 彌補(bǔ)以往民主黨派在參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督上的制度缺失。

在參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督形式上， 各民主黨派主要通過異體監(jiān)督和自我監(jiān)督兩種形式進(jìn)行。 一方面， 各民主黨派在黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)之外另設(shè)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)， 該機(jī)構(gòu)的成員由選舉產(chǎn)生。 在這種異體監(jiān)督下， 獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)在其地位與利益上具有超然性， 與監(jiān)督對象處于分離狀態(tài)， 可以規(guī)避雙方在權(quán)力、 職責(zé)、 財(cái)務(wù)等方面的制約與妨礙因素。 當(dāng)然，這種監(jiān)督形式由于組織結(jié)構(gòu)松散、 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，尚未真正有效發(fā)揮作用。 另一方面， 民主黨派還通過自我監(jiān)督的形式進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。 自我監(jiān)督就是不獨(dú)立設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)， 由各民主黨派的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)， 通過權(quán)力監(jiān)督、 紀(jì)律監(jiān)督、 實(shí)踐監(jiān)督和個(gè)人監(jiān)督， 來進(jìn)行自我監(jiān)督并指導(dǎo)黨派成員進(jìn)行自我監(jiān)督， 同時(shí)要求黨派成員對領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行反饋。 它是一種提高行政效率、 主動性強(qiáng)、 時(shí)效性強(qiáng)的雙向監(jiān)督形式。 當(dāng)前， 我國各民主黨派都采取自我監(jiān)督的形式來進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督， 例如， 上級機(jī)關(guān)依照法律、章程規(guī)定的職權(quán)對下級機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督； 下級機(jī)關(guān)按民主集中制原則對上級機(jī)關(guān)實(shí)施的監(jiān)督； 在互不隸屬（或平行） 的機(jī)關(guān)之間因黨務(wù)、 參政議政等業(yè)務(wù)主管關(guān)系而實(shí)施的監(jiān)督； 必要時(shí)還可專設(shè)對財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)的審計(jì)監(jiān)督等。 同時(shí)在一定程度上強(qiáng)化民主黨派黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的自身組織建設(shè)， 進(jìn)一步完善黨派成員反饋意見提交的流程， 促進(jìn)了參政黨自我監(jiān)督更有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。

從參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督手段上， 各民主黨派采取簡化縱向?qū)蛹壓图訌?qiáng)橫向領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部監(jiān)督方式。在我國， 各民主黨派的組織結(jié)構(gòu)相對松散， 從各黨派中央到地方、 再到基層中， 各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和各級組織的負(fù)責(zé)人處于中心位置， 往往在各級組織中起到“把關(guān)人” 的角色， 這很大程度上導(dǎo)致民主黨派縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的單一性。 正是這種簡約化的縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)， 使得參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的手段， 無論是建立獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)， 還是由參政黨黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為核心進(jìn)行自我監(jiān)督， 都必須圍繞各民主黨派的章程和條例， 在各級組織的領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)下展開， 使得參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督與現(xiàn)有組織機(jī)構(gòu)處于同一個(gè)平臺上， 橫向領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督現(xiàn)象明顯。 為確保橫向領(lǐng)導(dǎo)與縱向反饋的效率， 各民主黨派的黨派領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)從維護(hù)與發(fā)展黨派成員的身份認(rèn)同感和責(zé)任感出發(fā)， 幫助其協(xié)調(diào)黨務(wù)工作與本職工作， 使黨派成員有心、 有力、 有愿地參與到參政黨黨內(nèi)活動之中，形成參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的良好氛圍。

三、 我國參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的制約因素

由于我國參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督建設(shè)活動進(jìn)行時(shí)間不長， 面臨著權(quán)責(zé)分配、 黨內(nèi)結(jié)構(gòu)、 活動細(xì)節(jié)、輿論環(huán)境等諸多亟待解決的問題， 嚴(yán)重制約了參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展。 具體表現(xiàn)為：

在參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的職權(quán)分配上， 組織權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力界定模糊。 在現(xiàn)行的民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制中， 大多數(shù)民主黨派往往采取自我監(jiān)督的雙向監(jiān)督形式， 把黨派的監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)在組織機(jī)構(gòu)當(dāng)中， 使監(jiān)督機(jī)構(gòu)與組織機(jī)構(gòu)相互重合， 監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)際上在一種自我封閉狀態(tài)下運(yùn)行。 從監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人員組成到監(jiān)督議題的安排， 都由組織機(jī)構(gòu)來決定，監(jiān)督什么和如何監(jiān)督也基本上由組織機(jī)構(gòu)說了算，監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)， 由此造成組織機(jī)構(gòu)在民主監(jiān)督問題上權(quán)力過度集中， 單方面形成決議， 無法發(fā)揮監(jiān)督機(jī)構(gòu)的民主監(jiān)督作用， 嚴(yán)重阻礙民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督結(jié)果的客觀性與公正性。

在參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的結(jié)構(gòu)上， 參政黨黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制不健全。 民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督基本上是圍繞某種核心理念， 借由組織成員、 組織之間以及組織與環(huán)境之間的傳播達(dá)到信息互動， 其流程先從自上而下、 再到自下而上的方式循環(huán)進(jìn)行。 各種有關(guān)民主監(jiān)督方面的信息多由組織部門掌握和發(fā)布， 缺乏配套的懲處制度， 沒有實(shí)用的監(jiān)督處理程序， 監(jiān)督制度執(zhí)行操作性不強(qiáng)， 難以落到實(shí)處。 同時(shí)， 參政黨黨內(nèi)監(jiān)督缺乏配套的權(quán)利保障規(guī)定， 各級組織和廣大成員權(quán)益保障不健全， 面臨對象分散、 行動分散、 反饋分散的困境， 參與監(jiān)督積極性難以激發(fā)和調(diào)動。 此外， 參政黨黨內(nèi)監(jiān)督缺乏配套的考核管理機(jī)制。 許多民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)干部專職于所屬單位的業(yè)務(wù)， 而在其所屬黨派的領(lǐng)導(dǎo)崗位上， 卻是兼職性質(zhì)， 容易陷入各民主黨派內(nèi)部活動與本職工作無法協(xié)調(diào)的困境， 很難推進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督的組織領(lǐng)導(dǎo)體制，工作運(yùn)行格局沒有建立， 內(nèi)部監(jiān)督的自覺性、 主動性難以發(fā)揮。

在參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的形式上， 過于形式化。 從目前的民主黨派黨內(nèi)監(jiān)督形式看， 基本都是以談心會、 報(bào)告會、 研討會等形式為主， 由組織部門召集監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相關(guān)人員參加， 確定若干議題展開討論， 最后形成討論紀(jì)要。 這種不針對具體人和事的監(jiān)督研討會， 往往容易流于形式和過于注重過程而忽視參政黨黨內(nèi)監(jiān)督的目的與最終成果。加之參政黨黨內(nèi)監(jiān)督的受理平臺建設(shè)不到位， 信訪機(jī)構(gòu)、 舉報(bào)電話、 領(lǐng)導(dǎo)信箱、 網(wǎng)郵系統(tǒng)等內(nèi)部監(jiān)督渠道和承載平臺建設(shè)十分滯后， 根本無法調(diào)動監(jiān)督機(jī)構(gòu)的積極性， 難以形成參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的良性氛圍。

在參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督的環(huán)境上， 尚未達(dá)成共識。 各民主黨派的內(nèi)部監(jiān)督無論是采取傾向于設(shè)立獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)還是由組織機(jī)構(gòu)與黨內(nèi)成員雙向監(jiān)督形式， 都存在組織部門在民主監(jiān)督中的權(quán)力優(yōu)勢或意見優(yōu)勢的現(xiàn)象。 況且， 民主黨派黨內(nèi)成員來自不同單位， 沒有業(yè)務(wù)聯(lián)系， 雙方的情況也不了解， 意見沒有針對性， 反饋失去實(shí)效性， 使得處于 “劣勢” 的意見得不到傳達(dá)的機(jī)會， 也必然挫傷其積極性。 其結(jié)果還會引發(fā)關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的消極心態(tài)， 集中表現(xiàn)為排斥、 漠然、 懷疑等情緒的出現(xiàn)。

四、 關(guān)于我國參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制的幾點(diǎn)思考

首先， 要規(guī)范參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督制度體系。各民主黨派嚴(yán)格以本黨派的章程為依據(jù)， 按照條例規(guī)定的原則， 在機(jī)構(gòu)設(shè)置、 監(jiān)督權(quán)限、 監(jiān)督內(nèi)容和運(yùn)作方式等方面， 建構(gòu)具有穩(wěn)固、 公正的黨內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制。 一方面， 要進(jìn)一步完善集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制度、 領(lǐng)導(dǎo)班子成員學(xué)習(xí)制度、 聯(lián)系地方組織制度、 參加基層組織活動制度、 辦事公開制度、 重要情況通報(bào)和報(bào)告制度、 述職述廉制度、 民主生活會制度、 職務(wù)回避制度、 干部考核制度、 干部任免和輪換制度、 干部離任審計(jì)制度、 信訪處理制度、巡視制度、 廉政談話和誡勉談話制度、 詢問與質(zhì)詢制度、 懲戒處理制度、 失察責(zé)任追究制、 采購招投標(biāo)制度， 同時(shí)創(chuàng)新質(zhì)詢制， 通過設(shè)置監(jiān)督員、 聘請退休同志參與監(jiān)督工作、 年初制定目標(biāo)任務(wù)、 以后每月一次通過主委會貫徹、 落實(shí)和檢查等， 使這些監(jiān)督制度互相聯(lián)結(jié)貫通， 形成上下左右、 縱橫交錯(cuò)的全方位覆蓋， 形成完善的參政黨內(nèi)部監(jiān)督制度體系。 另一方面， 要在參政黨內(nèi)部監(jiān)督制度體系的初始設(shè)計(jì)時(shí)， 對有些內(nèi)容， 應(yīng)預(yù)留空間； 對處于探索、 試驗(yàn)階段， 缺少足夠?qū)嵺`檢驗(yàn)的內(nèi)容， 應(yīng)等待時(shí)機(jī)成熟后再完善， 以體現(xiàn)制度建設(shè)的動態(tài)性、 時(shí)代性和公開平等原則。

其次， 要認(rèn)真處理參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督中的三種關(guān)系。 各民主黨派要從本黨派的現(xiàn)實(shí)出發(fā)， 理論聯(lián)系實(shí)際， 適時(shí)處理好獨(dú)立監(jiān)督權(quán)與雙向監(jiān)督反饋的關(guān)系、 重點(diǎn)監(jiān)督對象與一般監(jiān)督客體的關(guān)系、 監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行與正常黨務(wù)活動的關(guān)系。 要把握好獨(dú)立監(jiān)督權(quán)與雙向監(jiān)督反饋的關(guān)系， 充分發(fā)揮獨(dú)立監(jiān)督的作用， 讓組織部門和監(jiān)督部門在參政黨黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制中各行其職， 協(xié)同監(jiān)督， 確保參政黨黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制有效運(yùn)作。 同時(shí)， 要搞好重點(diǎn)監(jiān)督對象與一般監(jiān)督客體的關(guān)系， 加大對黨內(nèi) “高?！?職業(yè)、 “高?！?崗位、 “高?！?群體的監(jiān)察力度， 在這些部門設(shè)立聯(lián)系點(diǎn)， 定期或不定期走訪相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)或個(gè)人， 開展調(diào)查研究， 對重點(diǎn)環(huán)節(jié)、 重點(diǎn)部位、 重點(diǎn)人員開展風(fēng)險(xiǎn)排查預(yù)警防控， 明察秋毫， 防患于未然。 通過加強(qiáng)輿論宣傳工作， 動員黨派成員積極參與并反饋意見， 形成對一般監(jiān)督客體的震懾力。此外， 要協(xié)調(diào)好監(jiān)督機(jī)制運(yùn)行與正常黨務(wù)活動的關(guān)系， 避免監(jiān)督對象脫離監(jiān)督機(jī)制、 漠視監(jiān)督行為的發(fā)生， 并完善工作責(zé)任追究制度與活動質(zhì)量考察制度， 通過加大黨務(wù)公開力度， 強(qiáng)化各項(xiàng)權(quán)力公開透明規(guī)范運(yùn)行， 及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并加以解決。

第三， 要運(yùn)用多種手段強(qiáng)化民主監(jiān)督的思想認(rèn)識。 各民主黨派要從本黨派的章程出發(fā)， 積極吸收借鑒中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)， 加強(qiáng)黨派成員的核心價(jià)值觀教育， 幫助各級組織及成員堅(jiān)定正確的政治方向， 樹立正確的世界觀、 人生觀、 價(jià)值觀，強(qiáng)化自律和他律意識， 增強(qiáng)黨派成員的自我認(rèn)同與集體認(rèn)同感， 從而保持黨派成員的理念和行動的純潔性。 為此， 要充分開展黨派成員的思想教育活動， 根據(jù)各黨派的實(shí)際情況， 定期組織黨派成員過組織生活， 通過開展座談會、 交友會、 游園會等形式多樣的交流活動， 增強(qiáng)黨派成員的黨派歸屬感和凝聚力； 通過建設(shè)一批警示教育基地， 充分利用報(bào)刊、 網(wǎng)站等工具， 加大對參政黨黨內(nèi)監(jiān)督的宣傳，提高參政黨黨內(nèi)監(jiān)督水平， 強(qiáng)化他們在參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督中的自覺性和行動力， 推動參政黨黨內(nèi)民主監(jiān)督機(jī)制有序發(fā)展。