政社協(xié)同，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作專業(yè)服務落地生根①

陳 濤

陳 濤 中國社會科學院大學政法學院教授（北京 102488）

民政部召開“加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作人才隊伍建設推進會”后，全國各地都將推開鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站的建設?？梢灶A見，我國城鄉(xiāng)基層將建立數(shù)以萬計的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站，依托這些社會工作站將有數(shù)量龐大的社會工作者出現(xiàn)在人們的視線里面，服務于老百姓居住生活的村居社區(qū)當中。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站和農(nóng)村中小學、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院具有同等重要的意義

成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站，在筆者看來可以類比于20世紀50年代新中國在廣大基層普及國民教育之建設學校和普及衛(wèi)生健康服務之建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室。正是由于學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室在城鄉(xiāng)基層的普及，數(shù)百萬教育工作者、醫(yī)務工作者（包括鄉(xiāng)村的“赤腳醫(yī)生”）扎根基層，為各地民眾提供基礎教育和基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，才使得中華民族在很短的時間里摘掉了壓在頭上的“文盲”“病夫”的帽子，民族素質(zhì)得到快速提升。

今天，我國已全面建成小康社會，并向著更加美好的生活目標邁進；黨的十九大報告提出了更高的國家戰(zhàn)略：“弱有所扶”“一個都不能少”“鄉(xiāng)村振興”“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。這些均賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站的全覆蓋建設、村居社會工作服務普及化的重要意義與當年普及學校、醫(yī)療衛(wèi)生院室和教師、醫(yī)護人員服務具有同等性。因為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站是綜合性的“社會性基礎設施（social infrastructure）”，社會工作者所提供的社會工作服務是“助人應對社會問題”、促進人更佳的“社會功能運作”（social functioning）與“社會發(fā)展”（social development）的專業(yè)服務，這樣的設施和服務的普及無疑首先會惠及各類“弱勢人群”——但又并不簡單地局限于他們而是“全人群關(guān)懷”的——使有需要的人們都能及時有效地獲得專業(yè)的社會照顧和幫助，從而補全一項重要的專業(yè)性基本公共服務。“社會工作服務”意味著“社會照顧”（social care）服務，同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站建設和社會工作助人服務效力的發(fā)揮，還可全面彌補我國基層社會性基礎設施的核心缺陷，連通各種設施資源，使之有序有機整合，加強和改善基層社會基礎結(jié)構(gòu)，正如市場經(jīng)濟體系的基礎設施建設和基礎結(jié)構(gòu)的改善發(fā)展對其整個體系有效運轉(zhuǎn)所起到的關(guān)鍵性支撐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站和社會工作人才隊伍的建設及其作用發(fā)揮，有望從根上扭轉(zhuǎn)我國較長時期以來經(jīng)濟與社會建設發(fā)展一條腿長、一條腿短的局面，根本上消除各種不平衡發(fā)展現(xiàn)象，切實助力全體人民美好生活向往的實現(xiàn)。

可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站建設和城鄉(xiāng)社區(qū)社會工作服務的普及，除了在民政和民生事業(yè)方面的戰(zhàn)略性意義之外，其將在整個社會建設乃至國家發(fā)展上具有重大意義，以及產(chǎn)生深遠的影響效應，同時隨著時間的推移而被日益顯見。

二、提高待遇是保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站發(fā)揮作用的基礎

在此，同樣可以對比學校與教師，醫(yī)療衛(wèi)生院所與醫(yī)生護士實現(xiàn)或不能實現(xiàn)其被賦予的意義之情形，來思考和認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站建設和社會工作者的服務能否發(fā)揮效力的條件與要求。與此同時，或許還可反思其他一些類似舉措（例如民政部門曾經(jīng)搞過的“星光計劃”）來獲取對此問題的恰當認識。

如果當初全國各地包括廣大城鄉(xiāng)基層地方雖然普遍建起了中小學校和醫(yī)療衛(wèi)生院所以及村衛(wèi)生室，有房子和相應的其他基本硬件設施設備，也有基本數(shù)量的工作人員（教師和醫(yī)生護士），但是，孩子們上學或患者看病要交不菲的費用而他無力負擔，則恐怕很多人仍然不會去上學和看醫(yī)生。倘若孩子們上學和患者治病的費用有了合理的解決，但若兢兢業(yè)業(yè)的老師和醫(yī)生、護士工作拿不到不低于平均勞動薪酬或待遇，恐怕他們在學校和醫(yī)院衛(wèi)生院所也呆不久，能夠另謀出路的自然另謀高就，難以找到好出路的免不了就走向各種“歪門邪道”以求自我改善。無論是哪種情況，都將使這些學校和醫(yī)療衛(wèi)生院所，盡管建起來了，但是要么很難充分有效發(fā)揮作用，要么以扭曲的方式運行（勉強起到一些作用但問題不少）?？傊?，這將意味著這樣的設施建設和人員配備在實現(xiàn)其預期的作用效果上大打折扣。

這里還可能有一種情形，無論在學校、醫(yī)療衛(wèi)生院所或是其他類似設施的建設和運行中都可能見到的。那就是，某些地方有可能這種學校、醫(yī)療衛(wèi)生院所或是比如“星光之家”就硬件設施來說都建好了，或至少是建到了基本滿足條件的樣子，但是，里面要用這些設施設備來開展和提供相應服務的人——教師、醫(yī)生護士、養(yǎng)老護理員或社會工作者或是其他類似的服務工作人員——沒有或很不足夠、達不到應有的標準。此時，它可能導致這些服務設施形同虛設，變成只是一個空殼——空有其表而無其實，或者，低水平地運行，發(fā)揮不了其應有的功能與作用。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站建設意味著新的“常態(tài)化”建設

如同學校、醫(yī)療衛(wèi)生院所的運行一樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站的建設，并不是僅僅有硬件設施和基本設備，甚至也不僅是配置相關(guān)服務人員就能有效地發(fā)揮效果。事實上，這是一套關(guān)聯(lián)制度的構(gòu)建，既配置必需的設施設備，又配備符合所需的人員（包括數(shù)量與質(zhì)量要求，以及不同崗位結(jié)構(gòu)），還安排合理的資金保障，由此將所有這些要素恰當?shù)厍逗蠟橐惑w化的運行機制，等等。這些不同的方面或環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣。只有設計好并真正做到適當?shù)墓催B起來成為一個整體體系，才能順暢地運作進而實現(xiàn)其作用效果與意義。

社會工作參與基層社會治理，在基層政府工作人員、社區(qū)工作者及普通民眾眼中具有一定陌生感，這可能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站的運行帶來一定挑戰(zhàn)。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站的服務如果想讓人們便捷地使用，那么就需要常態(tài)化。如同今天的學校和醫(yī)療衛(wèi)生院所所提供的例行化的服務一樣?？傊?，這都意味著在“服務制度”方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站適合以例行的方式開展和提供服務，相關(guān)的制度應沿此方向來安排，而不是依“項目化”方式來做制度設計。雖然當下有很多地方習慣采用購買項目或類似做法來組織和遞送社會工作專業(yè)服務，但如上所述，這需要更多斟酌。最少，它不應成為單一的選擇，而應與其他方式結(jié)合使用；或者，在采用項目制時，要通過相關(guān)制度安排來保障社會工作站常設和常態(tài)化運作運行，避免出現(xiàn)“社會工作服務”在城鄉(xiāng)居民生活日常中被庸俗化的弊端。

四、保持專業(yè)服務之心，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站官僚化

社會服務實踐證明，僅有外部條件具備和保證是不夠的，需要從內(nèi)部——也就是提供服務的人員主體角度分析應當滿足怎樣要求，才能使設施真正發(fā)揮作用。

假設在城鄉(xiāng)基層的學校和衛(wèi)生院的硬件建設已經(jīng)完成，且人員配備到位（學校有足夠數(shù)量的教師，衛(wèi)生院里有足夠數(shù)量的醫(yī)生護士），那么，基礎教育服務、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務就能較好地滿足城鄉(xiāng)居民所需，進而對當?shù)厝丝谒刭|(zhì)產(chǎn)生積極效應。不過，也有些例外的情形，群眾預期落空或預期折扣。一者，教師或者醫(yī)護人員雖充足，但多數(shù)濫竽充數(shù)，特別是缺乏“教書育人”“治病救人、救死扶傷”的基本態(tài)度。這種情況下的學校衛(wèi)生院是很難履行社會職能的，甚至有不利社會后果。再者，以某些醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)為例，它們擁有事業(yè)單位性質(zhì)，但行政化色彩濃厚，醫(yī)生護士更多表現(xiàn)出一種官僚氣息，自然減損了其應當發(fā)揮出的社會效能，甚至在行政權(quán)力指揮或影響下，偏離其事業(yè)的本來原則精神和社會價值。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站的設施建立和人員配齊后，并不意味都能充分發(fā)揮服務作用，而關(guān)鍵在于，一是他們首先得有“服務之心”，真心實意為有需要的人服務，特別為普通群眾提供服務；二是需獲得專業(yè)的保障和支持。按照專業(yè)服務所要求的邏輯與準則從事活動，且其服務成效可期。也許，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站的服務設施建立之初，有許多令人不滿意之處，但隨著實踐經(jīng)驗的積累，將會變得成熟。

鑒于以上分析，可以得出一個結(jié)論：一項新的社會性基礎服務設施，真正發(fā)揮人們期待的社會功能，首先必須確保能提供落地生根而又專業(yè)的服務，真正為老百姓所樂見，及便捷使用，并成為日常必需，且不被輕易替代。做到這些，需要系列要件，包括體制內(nèi)的和體制外的，也包括硬件的和軟件的，否則，無法發(fā)揮預期作用，更無法實現(xiàn)應有價值。

五、提供以社會照顧與社會發(fā)展為核心內(nèi)容的社會工作專業(yè)服務

相比于學校、衛(wèi)生院的服務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站的服務有更特別的宗旨目的——提供以社會照顧和社會發(fā)展為核心內(nèi)容的專業(yè)服務。旨在做到“一個都不能少”的“弱有所扶”，同時實現(xiàn)“助人自助”，促進基層社區(qū)治理和社會發(fā)展，進而從基礎上貢獻于消除城鄉(xiāng)等不平衡發(fā)展、助力全面建成小康社會和全體人民美好生活向往的實現(xiàn)。這個過程的服務，其專業(yè)性是絲毫不容小覷的，尤其著力聚焦改善、強化人們的社會關(guān)系，全方位提升社會功能的核心價值理念視角、基本手法的專業(yè)構(gòu)建，更能彰顯社會工作的責任擔當。

但是，理想狀態(tài)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站建設，還要面臨諸多艱巨挑戰(zhàn)。政府部門（民政部門是其中主要的）和社會工作界（行業(yè)性組織、專業(yè)服務機構(gòu)）兩者所需擔負的職責以及關(guān)系的構(gòu)建，即政社之間如何做好分工協(xié)作，以及確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站及其社會工作者提供的專業(yè)服務。這個過程的問題處理好了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站建設就能取得成功。

具體地，政府和社會（社會工作界）如何分工協(xié)作，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站的社會工作專業(yè)服務做到落地生根呢？

（一）政府應做好一系列外部條件的創(chuàng)設和保障

首先，政府要解決社會工作站的場地問題，正如廣東“雙百計劃”等成功經(jīng)驗所顯示，政府通過一系列完整配套的政策創(chuàng)制，妥善地解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站的場地設施設備等問題，并使這套服務設施成為常設、常新和常態(tài)化。中間涉及的整合辦公場地資源、協(xié)調(diào)溝通人事關(guān)系，是在目前行政體制架構(gòu)下進行的。其次，政府應有效地保障社會工作職業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，不但指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作者有著與從業(yè)相一致的薪酬待遇，且包括系列明確的崗位設置、入職條件、工作考核、獎懲、晉升機制等構(gòu)成的一套新型人事管理制度。在現(xiàn)行體制面前可能還有許多障礙挑戰(zhàn)，也只能由政府主導做好制度設計與政策方案，奠定鄉(xiāng)村社會工作職業(yè)化的制度基石。因此，政府務必努力促進社會工作服務在經(jīng)濟待遇、政治地位等方面，成為體面的職業(yè)，從而抵御住被某種“商業(yè)化”壓力所侵蝕。

同時，政府還要主導設計和實施合理的社會工作服務費用方案?？梢哉f，社會工作服務是普適性的，其服務費用的收取，可依照學校教育服務（特別是面向廣大城鄉(xiāng)基層民眾的基礎教育部分）和醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的健康相關(guān)服務。教育和醫(yī)療的收費方案，要么全部由政府兜底，學校義務教育階段基本上是由國家、政府付費；要么是部分由第三方付費、部分還要有使用者自己付費，如在醫(yī)療衛(wèi)生服務中是社會保險模式的共濟分擔+預先繳費等。

此外，還涉及到費用具體如何配給到服務提供上去的問題，是像學校那樣直接較固定地撥給服務提供方，還是怎樣？而目前社會工作服務，較多由政府（或者其他第三方如基金會、企業(yè)等）購買（或資助、捐助）服務項目方式或者購買服務崗位方式提供，各有利弊，但后者可能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站是有利、合適的。不管怎樣，政府同樣需要發(fā)揮主導作用，周密論證和設計出恰當有效的解決方案，既考慮當下可行性，也著眼于長遠。最優(yōu)先考慮的是社會工作服務與政府其他工作的整合，以及包括服務對象權(quán)責關(guān)系的構(gòu)建與實踐，終極目標是達到“1+1＞2”或“1+1+N＞N”效果，實現(xiàn)綜合的社會效應。其中，行政權(quán)力與專業(yè)權(quán)力的關(guān)系，專業(yè)權(quán)力與服務使用者權(quán)力的關(guān)系（包括社會工作者面對老百姓的權(quán)利義務）等，可能都將表現(xiàn)為一些關(guān)鍵性的話題。

在促進“社會工作專業(yè)服務落地生根”原則下，社會照顧、社區(qū)治理與社會發(fā)展統(tǒng)一起來，政府負責提供專業(yè)的社會行政和公共行政服務，社會工作機構(gòu)則負責提供直接服務。為民服務是他們的共同目標，只有協(xié)作共進、努力踐行，才能實現(xiàn)社會工作服務造福于民。

（二）社會工作機構(gòu)應努力堅守專業(yè)操守、提升專業(yè)能力，展示專業(yè)品質(zhì)

這個挑戰(zhàn)其實早已擺在社會工作者面前。筆者認為，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會工作站普遍建立，社會工作專業(yè)服務空間前所未有地被拓展，社會工作者才真正擁有廣闊舞臺。但是，當下對于社會工作機構(gòu)而言，最重要的是需進一步把持和更有效地表現(xiàn)出自己的專業(yè)性——如果不是因為社會工作是專業(yè)的，那么就沒必要在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的社會服務架構(gòu)內(nèi)另外構(gòu)建一套制度。

在筆者看來，社會工作者“專業(yè)性”的核心和根本是專業(yè)價值理念。它的人本關(guān)懷，對個人和家庭福祉的擔當、對社會公平正義追求，以及“助人自助”、培育人們的社區(qū)共同體精神，以調(diào)適人與社會更和諧的關(guān)系所做出的不懈努力。社會工作擁有的百年實踐檢驗有效的服務手法與技巧，背后有著精深的理論支撐，由此賦予它在助人上具有“化腐朽為神奇”的功效，才能在鄉(xiāng)村振興、城市美好生活營造等諸多方面發(fā)揮重要作用，提供重要助力。對此，中國社會工作界應清醒地認識到，當前的社會工作服務離黨和政府、離廣大人民群眾的期望還有不少的距離，與國際社會工作服務標準相比，還存在差距。

因此，應在行業(yè)內(nèi)構(gòu)建和完善專業(yè)性保障體系，特別是有效抵御“商業(yè)化”及“行政化”的沖擊影響。盡快探索建設適應新形勢發(fā)展要求的專業(yè)教育培訓和督導體系，培養(yǎng)出符合現(xiàn)實所需的各類專業(yè)社會工作人才，包括大量本土社會工作者乃至“赤腳社工”，忠誠專業(yè)價值，精進方法技能。社會工作行業(yè)組織在此更應擔當作為，總結(jié)推廣現(xiàn)有經(jīng)驗，發(fā)揮引領(lǐng)作用。

對于社會工作機構(gòu)和一線社會工作者，首先應不斷明晰和鞏固“服務之心”，牢記“為人民服務”這一根本使命。戒除精英意識，扎入城鄉(xiāng)社區(qū)，不斷在“做中學”“學中做”，夯實專業(yè)服務群眾基礎，提升服務效果。達成此目標，必須通過政府、社會組織精細分工，高效協(xié)作。