區(qū)域公共問題與區(qū)域行政創(chuàng)新

　　〔摘要〕 隨著區(qū)域化進程的深入發(fā)展，誘發(fā)了大量的區(qū)域公共問題，其有效治理需要區(qū)域政府之間加強交流與合作，需要創(chuàng)新區(qū)域行政?，F(xiàn)有的區(qū)域行政體制由于區(qū)域行政合作的動力機制缺乏、法制基礎(chǔ)薄弱、政策不適及載體不完善，使區(qū)域公共問題得不到有效治理。因此，應(yīng)加強機制創(chuàng)新，使區(qū)域行政合作具備強大的動力；加強制度創(chuàng)新，促進區(qū)域行政法制化建設(shè)；加強政策創(chuàng)新，致力于以促進區(qū)域行政發(fā)展為目標的區(qū)域公共政策優(yōu)化建設(shè)；加強區(qū)域行政載體創(chuàng)新，促進區(qū)域合作組織的制度化和參與主體的多元化。
　　〔關(guān)鍵詞〕 區(qū)域公共問題，區(qū)域行政，政府
　　〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）01-0119-04
　　
　　一、引言
　　區(qū)域公共問題是在步入后工業(yè)化和信息化時代后，伴隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化進程的加快，城市經(jīng)濟圈的建立，區(qū)域之間關(guān)系日益密切的情況下而凸顯出來的新問題。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會甚至是工業(yè)社會條件下，社會公共問題相對單一，公共事務(wù)比較簡單，再加上由于科學、信息技術(shù)和交通工具發(fā)展相對落后，社會基本上處于封閉發(fā)展狀態(tài)，因而一國某一行政區(qū)劃內(nèi)的政府基本上能夠有效解決和處理本行政區(qū)劃內(nèi)的公共問題和公共事務(wù)，無需尋求其他政府、組織和公民的支持和相互之間的合作。但是，隨著改革開放的不斷深入特別是市場化和區(qū)域化進程的加快，我國地區(qū)之間的聯(lián)系日益密切，原來屬于某一行政區(qū)劃“內(nèi)部”的社會公共問題和公共事務(wù)，開始變得越來越“外部化”和“無界化”，跨行政區(qū)劃的區(qū)域公共問題頻繁發(fā)生，并朝著多元化、復雜化和規(guī)?；较虬l(fā)展。區(qū)域公共問題的頻繁發(fā)生及其治理的復雜性、不確定性、風險性因素的增加，已大大超出了單邊行政能力的界限，對政府原有的單一的治理方式和模式提出了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，因而建立在政府之間，政府與非政府之間、政府與公民之間的雙邊或多邊聯(lián)合治理的區(qū)域行政便提上了議事日程。要想有效地治理區(qū)域公共問題，就必須突破傳統(tǒng)治理模式的困境，積極進行區(qū)域內(nèi)行政主體之間，行政主體和其他主體之間多元的、開放的、合作的區(qū)域行政創(chuàng)新。區(qū)域行政突破了單一行政區(qū)劃的剛性約束和單一政府治理行為的缺失，成為多元社會下區(qū)域公共問題治理的基本框架?！? 〕 （P169-172 ）一般來講，區(qū)域行政就是以區(qū)域政府組織和非政府組織為主體的區(qū)域公共管理部門，為解決區(qū)域內(nèi)的公共問題，實現(xiàn)區(qū)域公共利益而對區(qū)域公共事務(wù)進行現(xiàn)代治理的社會活動。〔2 〕 主要表現(xiàn)為一定區(qū)域內(nèi)的兩個或兩個以上地方政府，為了促進本地區(qū)的發(fā)展，實現(xiàn)社會資源的合理配置與整合而相互協(xié)調(diào)合作，對區(qū)域公共事務(wù)進行綜合治理的一種行政管理活動與制度安排。
　　二、我國區(qū)域行政實踐中存在的主要問題
　　隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的推進和城市經(jīng)濟圈的建立，我國在區(qū)域行政上已積累了一定經(jīng)驗，取得了一些成就。但面對大量的日益嚴重的區(qū)域公共問題，區(qū)域行政在實踐中仍存在諸多問題，具體表現(xiàn)為：
　?。ㄒ唬﹨^(qū)域行政合作的動力機制缺乏。經(jīng)過幾十年的探索和發(fā)展，我國在區(qū)域行政合作上雖取得了一定的成就，但在處理日益增多的區(qū)域公共問題時，仍存在以下問題：首先是對區(qū)域行政合作的價值認識不夠深入，參與合作的積極性不高。一些地方政府在理性經(jīng)濟人價值觀的指導下，受區(qū)劃行政理念和自身利益的影響，本著從有利于本地經(jīng)濟社會發(fā)展的角度出發(fā)，在不同程度上仍堅持地方保護主義，很少參與區(qū)域公共問題的合作治理。有些地方政府往往是在中央政府的推動下，在涉及本地根本利益的問題上才參與合作，在對本地影響不大或沒有影響的問題上，通常是被動參與或不參與。其次是強調(diào)對本地資源、資本的行政保護。對關(guān)系到本地發(fā)展的一些緊缺的自然資源，在開采和使用上，一些地方政府采取地方保護主義或無序開采，造成資源的極大浪費和生態(tài)環(huán)境的破壞，進而衍生出一系列區(qū)域公共問題；在資本的使用和流通上，設(shè)置壁壘，增加附加項目，阻礙了資本的自由流通，降低了資本在治理區(qū)域公共問題上的使用效率。再次是政策和法律法規(guī)執(zhí)行方面的行政保護。出于對本地利益的考慮，一些地方政府對政策和法律法規(guī)的執(zhí)行都不同程度上存在地方保護主義傾向。通常是“上有政策，下有對策”，任意曲解政策或變相執(zhí)行政策，導致政策的執(zhí)行標準不統(tǒng)一，執(zhí)行成本較高，執(zhí)行效率低下。最后是信息的行政保護。由于沒有建立區(qū)域合作的信息共享平臺，一些地方政府出于自身利益的考慮，對自己所掌握的信息尤其是負面信息采取封、堵、捂等形式，阻止了信息的及時傳播和交流，從而不利于區(qū)域公共問題的及時發(fā)現(xiàn)和治理。
　?。ǘ﹨^(qū)域行政合作的法制基礎(chǔ)非常薄弱。加強政府間對區(qū)域公共問題的聯(lián)合治理，對區(qū)域法制的協(xié)調(diào)性提出了更高的要求。但目前我國各級政府之間合作的法制基礎(chǔ)非常薄弱，不但中央政府缺乏立法支持，而且地方政府立法出現(xiàn)的“碎片化”和“地方化”現(xiàn)象，導致地方行政立法之間的沖突和不協(xié)調(diào)問題時常出現(xiàn)。這就使各級政府在區(qū)域公共問題的聯(lián)合治理上缺乏法律基礎(chǔ)。有一些東西在改革開放初期看起來是一種優(yōu)勢，比如說采取比較靈活的政策，什么事情都能辦得成，現(xiàn)在用法治社會的標準去衡量它，就變成一種劣勢了。我國憲法和地方組織法中關(guān)于政府合作的具體規(guī)定幾乎是空白，現(xiàn)行法律只明確了各級政府對其轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的管理以及上級機關(guān)在跨轄區(qū)事務(wù)管理中的角色，沒有涉及地方政府之間合作的具體問題。如憲法規(guī)定：“中央與地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！钡诰唧w的行政轄區(qū)的爭議解決上，具體需要通過批準或決定、改變或撤銷、裁決、協(xié)商、解釋行政法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件等方式來處理涉及地方政府之間權(quán)限爭議的問題?！? 〕 這往往使得區(qū)域政府間的合作缺乏法律制度的保障。區(qū)域行政的法制不健全或存在嚴重缺陷，必然引發(fā)區(qū)域公共問題治理過程中諸多問題的產(chǎn)生。
　　（三）區(qū)域行政所適用的政策不足以解決區(qū)域公共問題。區(qū)域政策是治理區(qū)域公共問題的基本依據(jù)，區(qū)域政策的民主化和科學化，直接關(guān)系到區(qū)域政策在治理區(qū)域公共問題上的效果。我國區(qū)域政策的發(fā)展先后經(jīng)歷了從以經(jīng)濟特區(qū)為重點的沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展階段，到以浦東開發(fā)為龍頭的沿江沿邊地區(qū)重點發(fā)展階段，再到以縮小區(qū)域差距為導向的西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地階段和以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為導向的共同發(fā)展階段。從政策實施的效應(yīng)來看，它培育了經(jīng)濟發(fā)展的重點區(qū)域，促進了欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，增強了區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性，拓展了區(qū)域合作的廣度和深度，豐富了區(qū)域行政發(fā)展的內(nèi)涵。但目前我國區(qū)域政策仍難以從根本上有效解決區(qū)域公共問題，區(qū)域政策在實施過程中難以協(xié)調(diào)區(qū)域各主體之間的利益沖突，在區(qū)域政策制定的科學化和民主化、區(qū)域政策目標、區(qū)域政策框架、區(qū)域政策執(zhí)行和區(qū)域政策評估等方面仍需要進一步完善。
　　（四）區(qū)域行政載體——區(qū)域合作組織存在制度化不足、缺乏穩(wěn)定性和未吸納相關(guān)治理主體等問題。目前，我國雖然已經(jīng)建立了針對區(qū)域公共問題治理的相關(guān)區(qū)域合作組織，但總體來看，這些區(qū)域合作組織仍存在以下兩個方面的不足：一是區(qū)域合作組織的制度化程度相對較低、缺乏穩(wěn)定性。諾斯在《制度、制度變遷和經(jīng)濟績效》一書中指出，制度由一系列正式約束、社會認可的非正式約束及其實施機制所構(gòu)成，它包括兩個層面：一是正式的，如政治規(guī)則、經(jīng)濟規(guī)則和契約等，它由公共權(quán)威機構(gòu)制定或由有關(guān)各方共同制定，具有強制力；二是非正式的，是人們在長期交往中無意識形成的，具有持久的生命力，并構(gòu)成代代相傳的文化的一部分?！? 〕 （P4-5 ）區(qū)域公共問題的有效治理要求區(qū)域合作組織的建設(shè)以正式制度為主，非正式制度為輔。但目前我國所建立的區(qū)域合作組織往往是通過領(lǐng)導人的倡議、協(xié)商會議等途徑建立，過多地依賴非正式制度。這種由非正式制度支配的區(qū)域合作組織人際關(guān)系比較復雜，制度化程度相對較低，缺乏一套制度化的議事和決策機制，沒有有效的責任分擔與懲處機制，也沒有一套功能性較強的組織結(jié)構(gòu)。一旦各合作主體之間出現(xiàn)新的利益矛盾，極容易造成原有合作機制被架空。這造成區(qū)域合作組織的高成本和低效益，同時使區(qū)域合作組織缺乏穩(wěn)定性。二是在構(gòu)建區(qū)域合作組織時未吸納相關(guān)治理主體。區(qū)域公共問題的有效治理需要該區(qū)域內(nèi)相關(guān)利益主體的積極參與，充分發(fā)揮各主體在人力、物力、財力和技術(shù)上的優(yōu)勢，形成多元參與的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，但目前我國區(qū)域合作組織大多僅限于政府組織之間的合作。非政府組織和公民個人還沒有加入到區(qū)域公共問題治理的組織建設(shè)中來，沒有充分發(fā)揮和利用非政府組織和公民個人在區(qū)域公共問題治理中的重要作用，這在一定程度上制約了我國區(qū)域公共問題治理的效率和效益。
　　
　　三、推動區(qū)域行政創(chuàng)新的路徑思考
　　區(qū)域公共問題的有效治理，需要建立長期的、穩(wěn)定的、有效的區(qū)域行政合作機制。因此，針對目前我國區(qū)域行政在治理區(qū)域公共問題中存在的問題和不足，推動區(qū)域行政創(chuàng)新，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、功能齊全、穩(wěn)定高效的區(qū)域行政體制就成為有效治理區(qū)域公共問題的理性選擇。
　?。ㄒ唬娀瘷C制創(chuàng)新，使區(qū)域行政合作具備強大的動力。推動區(qū)域行政不斷向前發(fā)展，有效解決區(qū)域公共問題，必須構(gòu)建區(qū)域行政的動力機制。首先是構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制。區(qū)域公共問題能否得到有效治理，區(qū)域行政能否順利實現(xiàn)，利益協(xié)調(diào)機制的建立是關(guān)鍵。利益協(xié)調(diào)機制包括利益分享和補償機制。利益分享機制要建立在自愿、平等、互利、協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過利益分享實現(xiàn)該地區(qū)的共同富裕。利益補償機制要求建立規(guī)范的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，通過財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)各級政府間成本與收益的平衡，以而有助于實現(xiàn)公平。其次是構(gòu)建信任合作機制。在區(qū)域公共問題的治理過程中，區(qū)域內(nèi)各個政府不再作為單一的治理主體實施治理，而是政府之間協(xié)作共同治理。政府間的相互信任對推進政府間協(xié)作進一步深化、順利發(fā)展具有重要作用。因此，要加強地方政府間的信任合作機制建設(shè)，通過建立政府間的各種溝通渠道，為各級政府之間搭建一個交流與溝通的有效平臺，從而加強彼此之間的信任與合作。再次是責任分擔與懲處機制。在區(qū)域公共問題治理中，一方面要根據(jù)成本與受益對等原則，合理、明確界定各合作成員的責任，使其做到各司其職，各盡其責，避免發(fā)生有利相爭、有錯相互推諉的現(xiàn)象；另一方面要建立健全懲處機制，對合作中不盡職者和逃避責任者，加大處罰力度，這里主要指經(jīng)濟處罰，通過處罰促使其承擔合作中應(yīng)盡的責任。最后是構(gòu)建政府官員的評價機制。要改變過去以GDP為導向的官員考核制度，將區(qū)域公共問題的治理納入政府的績效考核指標。構(gòu)建以上機制，旨在通過正確合理的引導，規(guī)范地方政府的行為規(guī)范和行為模式，引導各級地方政府深化合作以解決共同面對的區(qū)域公共問題。
　?。ǘ娀贫葎?chuàng)新，推進區(qū)域行政法制化建設(shè)。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，完善的法律法規(guī)體系是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的重要保障。同樣，區(qū)域公共問題的有效治理和區(qū)域行政的順利推行必須有完備的法律依據(jù)才能降低合作中的交易成本，形成強有力的合作機制，提高合作事項的執(zhí)行力度。為此，首先要建立區(qū)域政府的立法機構(gòu)，就各級地方政府在區(qū)域公共問題治理和區(qū)域合作中的地位、地方政府之間的相互關(guān)系及管轄范圍內(nèi)的合作事項等進行立法，制定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的法律法規(guī)，便于區(qū)域內(nèi)各政府統(tǒng)一執(zhí)行，明確禁止地方政府的行政壟斷行為和地方保護主義行為，促進各級地方政府在治理區(qū)域公共問題中的合作。其次，要建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域執(zhí)法機構(gòu)。由于區(qū)域公共問題跨越原有的行政區(qū)劃，各部門之間協(xié)調(diào)困難。因此，建立跨行政區(qū)劃的區(qū)域執(zhí)法機構(gòu)一方面有利于減少各地方因?qū)^(qū)域法律法規(guī)理解不同而出現(xiàn)分歧，提高區(qū)域法律法規(guī)的執(zhí)行效率；另一方面有利于減少人、財、物等方面的行政費用支出。最后，要加大對違法違規(guī)行為的懲處力度，以保證各級地方政府在區(qū)域公共問題治理中步調(diào)一致，整體推進。
　　（三）強化政策創(chuàng)新，致力于以促進區(qū)域行政發(fā)展為目標的區(qū)域公共政策優(yōu)化建設(shè)。區(qū)域行政的健康發(fā)展和區(qū)域公共問題的有效治理，離不開區(qū)域公共政策的作用。因此，致力于以促進區(qū)域行政發(fā)展和區(qū)域公共問題有效治理的區(qū)域公共政策優(yōu)化建設(shè)就成為一項極其重要的工作。優(yōu)化區(qū)域公共政策建設(shè)主要體現(xiàn)在：首先是加強區(qū)域公共政策制定的民主化和科學化建設(shè)。公共政策制定的民主化和科學化，不僅關(guān)系到政策能否順利推行，而且直接關(guān)系到政策執(zhí)行的效果如何。區(qū)域行政和區(qū)域公共問題涉及到區(qū)域內(nèi)諸多主體的相關(guān)利益，因此在制定區(qū)域公共政策時，要讓區(qū)域公共政策涉及到的相關(guān)利益主體參與到區(qū)域公共政策的制定中來，充分聽取他們的意見和建議，協(xié)調(diào)好區(qū)域行政各主體之間的利益關(guān)系；要積極吸引新聞媒介、智囊團、學術(shù)研究機構(gòu)對區(qū)域公共政策建言獻策；要加強區(qū)域公共政策的設(shè)計、分析和論證研究，力爭做到區(qū)域公共政策制定的民主化和科學化。只有這樣才能減少區(qū)域公共政策在治理區(qū)域公共問題執(zhí)行中的阻力，提高區(qū)域公共政策執(zhí)行的效益。其次是加強區(qū)域行政內(nèi)基本區(qū)域公共政策的合作建設(shè)。主要包括：區(qū)域突發(fā)事件應(yīng)急合作公共政策，如自然災害、食品藥品安全問題、大規(guī)模群體性事件、社會治安事件等，應(yīng)通過區(qū)域公共政策來加強區(qū)域行政各主體之間的合作，建立信息、資源的共享，建立區(qū)域應(yīng)急合作體系；區(qū)域公共產(chǎn)品和公共服務(wù)合作公共政策，如實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和社會保障政策合作，從而促進資源共享、優(yōu)勢互補、降低運作成本，促進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化；人力資源供應(yīng)合作政策，從社會保障、就業(yè)制度、戶籍制度等主要方面著手進行改革，促進區(qū)域內(nèi)人力資源的自由流動，從而提高人力資源的使用效益。最后，加強對區(qū)域公共政策在治理區(qū)域公共問題執(zhí)行中的阻滯因素和區(qū)域公共政策的績效評估研究。要及時分析區(qū)域公共政策執(zhí)行中阻滯因素產(chǎn)生的原因，采取相應(yīng)措施化解矛盾，消除這些阻滯因素，推動區(qū)域公共政策的順利執(zhí)行。要加強對區(qū)域公共政策的績效評估，及時完善、調(diào)整和終結(jié)不合時宜的區(qū)域公共政策，避免政策資源的浪費，提高區(qū)域公共政策在促進區(qū)域行政發(fā)展和區(qū)域公共問題治理中的效能。
　?。ㄋ模娀瘏^(qū)域行政載體創(chuàng)新，促進區(qū)域合作組織的制度化和參與主體的多元化。實行區(qū)域公共問題的有效治理，需要建立一個長期的、相對穩(wěn)定的合作機制。因而，加強區(qū)域合作組織的制度化建設(shè)，克服以往區(qū)域合作組織建設(shè)過于依賴于非正式制度而導致區(qū)域合作主體之間的“碎片化”、“松散化”狀態(tài)，確保區(qū)域合作組織的穩(wěn)定性和長期性就成為區(qū)域合作組織建設(shè)需要考慮的問題。在建立區(qū)域合作組織時，要以法律法規(guī)作為組織建設(shè)準則，以行政合同或契約為表現(xiàn)形式，由公共權(quán)威機構(gòu)制定或由有關(guān)各方共同參與制定，增強區(qū)域合作組織的法律效力和制度效力，減少人為因素的影響，依靠正式的制度來約束各合作主體的行為，增強區(qū)域合作組織的凝聚力和穩(wěn)定性。
　　此外，區(qū)域公共問題由于其復雜性和多變性，增加了治理的難度。無論是政府組織還是市場力量，抑或社會力量，在治理上都存在各自的局限性，任何一個單一的主體都無法實現(xiàn)區(qū)域公共問題的有效治理，而治理理論為區(qū)域合作組織建設(shè)中參與主體的多元化提供了理論基礎(chǔ)。該理論認為，治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。區(qū)域公共問題具有明顯的外部效應(yīng)特征，涉及到了該區(qū)域內(nèi)相關(guān)主體的利益?？梢?，區(qū)域合作組織的構(gòu)建必然要綜合考慮各種要素，充分發(fā)揮政府組織、非政府組織和公民個人等多元主體的優(yōu)勢，實行聯(lián)合治理。為此，要構(gòu)建該區(qū)域內(nèi)各級政府之間、政府組織與非政府組織之間、政府組織同公民個人之間多元參與的網(wǎng)絡(luò)治理格局，充分利用和發(fā)揮各自在經(jīng)濟、技術(shù)、智力上的優(yōu)勢，相互協(xié)調(diào)、齊心協(xié)力、共同治理區(qū)域公共問題。
　　
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　　責任編輯 周 榮