大力度推進“校車安全工程”

　　〔摘要〕 近年來，校車的投入運行為解決孩子們上下學交通難的問題發(fā)揮了較大作用。然而，由于受多種因素的影響，它們的安全狀況令人擔憂。大力度推進我國“校車安全工程”，應借鑒國外經(jīng)驗，構建校車管理法律體系，落實校車相關標準，完善與校車安全有關的法律法規(guī)；明晰政府部門的校車運輸安全管理職責，加強校車運輸安全管理；根據(jù)地區(qū)差別，因地制宜、合理配置校車資源；充分發(fā)揮政府、市場和社會三種機制的作用，探索多元化的經(jīng)營模式。
　　〔關鍵詞〕 “校車安全工程”，校車管理，校車運輸，經(jīng)營模式
　　〔中圖分類號〕D922 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2012）01-0115-04
　　
　　校車的投入運行為解決學生上下學交通難的問題發(fā)揮了較大作用。然而，由于多種因素的影響，校車安全事故時有發(fā)生。2011年11月和12月發(fā)生的甘肅省正寧縣、江蘇省豐縣等校車事故暴露出違規(guī)超載、“無人治理”等現(xiàn)象引起社會各界對校車安全問題的普遍關注。2011年全國“兩會”期間，多名人大代表、政協(xié)委員提議在全國實施“校車安全工程”，到目前，遼寧、福建等地已陸續(xù)啟動“校車安全工程”。大力度推進“校車安全工程”，有必要借鑒其他國家校車經(jīng)營與管理經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況，加強校車安全管理，最終讓孩子們能坐上安全的校車。
　　一、完善與校車安全有關的法律法規(guī)
　　每當社會對校車安全問題高度關注時，各地就紛紛掀起集中整治的浪潮，采取了一些亮眼的新舉措，逢車必查。然而，一個健全的制度體系，不是“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”，也不是暫時的運動和“風暴”，而是一旦發(fā)生問題，法律可以自動運轉(zhuǎn)，從容而有序解決問題。因此，應加緊完善與校車安全有關的法律法規(guī)。
　　（一）構建校車安全管理法律體系，立法保障校車安全?！坝蟹梢馈笔呛粚崱靶＼嚢踩こ獭钡幕A和前提，政府首先應重視法制建設，為確保校車的安全運營構建校車管理法律體系，把校車安全問題真正納入法制軌道。
　　當前我國校車安全法規(guī)不健全，雖然部分省市和地區(qū)針對校車安全問題作出了一些規(guī)定，但國家還沒有對校車立法，孩子們在車內(nèi)的安全很難得到更有效的保護。從國際范圍來看，無論在立法還是在設立安全標準方面，美國都是世界領先國家之一，已經(jīng)形成了自己非常完善的體系。從聯(lián)邦政府到各州政府，對于校車的標準和管理都有非常明確及嚴格的規(guī)定。法國政府早在1973年就專門對校車的管理辦法、行駛規(guī)則和駕駛員雇用標準等進行了立法。交通法明確規(guī)定掛有校車標志的車輛享有交通優(yōu)先權。為了確保學生上下學的交通安全，韓國政府先后出臺了多項條例、規(guī)定，其中影響最大的是2006年對《道路交通法》的全面修訂。修訂后的《道路交通法》進一步補充、完善了有關學齡前兒童、學生通勤車輛的安全管理規(guī)定，對校車申請、更換、性能、標記、保險、行駛規(guī)則、司機的義務與責任，都作出了詳細規(guī)定。
　　 國外對校車立法的經(jīng)驗說明，校車管理工作涉及交通運輸、安全生產(chǎn)監(jiān)督、教育等多個部門，每個部門各自承擔哪些監(jiān)管責任，應有明確的法律依據(jù)。因此，應在完善現(xiàn)行道路交通運輸管理法律法規(guī)的同時，制定有關校車安全管理的專門法律法規(guī)，并對侵害校車安全的行為作出嚴格的懲罰性規(guī)定?？上驳氖牵@一點已經(jīng)引起了國家的高度重視。2011年11月27日，溫家寶總理在出席第五次全國婦女兒童工作會上指出：“把校車安全問題真正納入法制的軌道，這樣才能引起人們的重視，并且從根本上解決問題?！?〔1 〕12月11日，國務院法制辦牽頭起草的《校車安全條例(征求意見稿)》全文公布，面向社會征求意見，對制定和實施符合我國國情的校車服務規(guī)劃作了原則規(guī)定，明確由國務院發(fā)展改革部門會同財政、教育行政等部門，按照保障安全、方便學生，明確范圍、突出重點，政府主導、社會參與的原則，制定與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應的校車服務總體規(guī)劃和分階段實施方案，報國務院批準后施行。〔2 〕這說明，一個關于校車設計、生產(chǎn)、改造、配備、安全、運營的法律規(guī)范體系正在逐步建立和完善。
　?。ǘ┲贫ú⒙鋵嵭＼嚢踩嚓P標準。當前，乘坐不符合標準校車的形勢比較嚴峻，非法運營車輛隱患重大，當務之急是制定校車安全和優(yōu)先通行的交通規(guī)則，賦予校車特權，出臺各種校車安全標準、技術細則及相應的管理政策，并有效地推行。
　　在國際上，很多國家對校車安全標準都有一套成熟的制度。如美國高度重視校車交通安全，不斷修訂和制定安全標準，出臺相應的管理政策。在聯(lián)邦政府頒布的60項有關汽車的標準中，有37項與校車安全標準有關，包括校車車體結(jié)構、防傾覆保護、制動裝置等。對校車如何接送、載運學生的詳細操作規(guī)程也有規(guī)定，由政府保證校車的特殊路權。韓國對校車結(jié)構要求具體，如校車顏色統(tǒng)一為黃色、校車必須加入綜合保險、座椅安全帶要符合兒童體形、車輛門窗必須是開放型、車內(nèi)不得放折疊椅等。在加拿大，校車被譽為“世界第一安全校車”，全國統(tǒng)一的規(guī)范標準從硬件上保障了孩子的安全。日本規(guī)定校車上除司機外，還得有兩名幼兒園老師幫著照顧孩子。我國雖然沒有專門的校車安全法律法規(guī)，但校車標準也并非空白，2007年發(fā)布的《機動車運行安全技術條件》、2010年發(fā)布的《專用小學生校車安全技術條件》和《校車標識》等文件，都明確規(guī)定了校車的安全標準，其中不僅對車輛內(nèi)外的安全設施配置標準及車內(nèi)布置標準作了詳盡的規(guī)定，包括校車標志的組成、式樣、車身外觀涂裝、標牌及?？空军c標志等，更明確指出雙層客車、鉸接客車等不能作為校車使用。但是目前我國仍未立法強制執(zhí)行專用校車的使用標準。因此，應借鑒其他國家經(jīng)驗將校車交通納入整個城市的公交系統(tǒng)，保證校車的特殊路權。新的標準應準許校車使用公交專用車道和公交優(yōu)先車道，并對校車交通標志作出統(tǒng)一規(guī)范，如文字標識、涂裝、緊急避難裝備、應急逃離出口、停車標志臂等。
　　 2011年兩會期間，人大代表周洪宇曾遞交過《關于實施校車安全工程的議案》，提議在全國推行“校車安全工程”。他表示，應成立專門協(xié)調(diào)機構負責“全國校車安全工程”，以國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局為牽頭單位，公安部、教育部、交通運輸部、國家質(zhì)檢總局、工業(yè)和信息化部、財政部、司法部等為配合單位。這個專門委員會可以《專用小學生校車安全技術條件》為基礎，制定適合中小學生乘坐需要的校車各項技術標準和校車生產(chǎn)準入制，制造符合標準要求的校車?！? 〕在校車事故頻發(fā)的今天，政府理應對此建議高度關注。
　　二、加強校車運輸安全管理
　　校車的運輸安全管理是校車安全的重要方面。過去，隨著市場體制的完善和社會力量的發(fā)展，政府有意識地把一些責任轉(zhuǎn)移給企業(yè)和社會組織，把政府應該承擔的一些公共服務市場化。在校車管理中的車輛、運營主體、運營過程和學生組織等工作，存在事實上的管理缺失，其最大的弊端是共同管理卻無人負責。因此，應明晰政府部門的校車運輸安全管理責任。
　　從其他國家經(jīng)驗來看，美國政府要求各州分別制定一套完整的學生運輸安全方案，這種安全方案在很大程度上也就是校車的營運管理方案。聯(lián)邦校車管理機構主要包括國家公路交通安全管理局、國家運輸安全委員會、聯(lián)邦車輛安全管理局和聯(lián)邦運輸管理局等，它們各司其職，分別負責管理校車的不同方面，而日常具體的校車管理則由各州政府負責實施?！? 〕例如紐約市解決學生上下學問題的基本做法是將學生交通問題納入整個城市的公交系統(tǒng)，校車的具體服務事宜由紐約市教育部下屬的學生交通部負責。在法國，中小學生的校車交通是按照行政區(qū)劃和職能部門的職責劃分進行組織和管理的，這種管理辦法與法國行政區(qū)劃分及財政預算的體制相關，掌管校車預算和日常管理的是總顧問委員會，其成員由眾議院選舉產(chǎn)生，主要負責校車運營經(jīng)費的審批和行駛路線的確定等。日本現(xiàn)有校車既有學?；虻胤秸杂械模灿邢蜻\輸企業(yè)租用的。前一種校車由學?；蛘胁⒐芾恚{駛員也由學?；蛘陀?；后一種車輛由運輸公司所有。但無論哪種校車的駕駛員都要持有專門駕照，并經(jīng)過嚴格選拔?！? 〕
　　
　　借鑒他國經(jīng)驗，筆者認為，校車安全管理涉及到諸如財政、交通、質(zhì)量監(jiān)督、標委和公安部門，它們應形成合力，共同管理，但要各負其責。也就是說，相關部門要明確責任，嚴格責任追究制度，對發(fā)生的惡性事故要依法嚴肅處理。具體來說，校車的規(guī)范與發(fā)展應當由政府主導，在安全管理法律法規(guī)框架下，嚴格按照校車安全技術標準，出臺相應的管理政策，指導和扶持有關專門的運輸企業(yè)經(jīng)營校車服務。各地教育行政部門和學校有責任監(jiān)督校車營運企業(yè)，公安機關交通管理部門負責校車駕駛員和校車運行的安全管理。
　　根據(jù)我國的實際情況，可以將校車監(jiān)管權交給公安部門，從公共安全和服務民生的高度強化監(jiān)督的權威性，增強監(jiān)管力度。校車可由國家統(tǒng)一購買，運行路線則由當?shù)毓?、教育部門和運輸公司協(xié)定。誠然，對校車的具體指導和服務工作應有專門的政府部門負責管理，但具體經(jīng)營管理可以依托于專業(yè)的行業(yè)管理部門。政府建立校車及其駕駛員準入和專門管理制度，將校車質(zhì)量和校車安全納入教育督導范圍。校車的運營主體必須是專業(yè)運輸行業(yè)從業(yè)者，其應通過一套完善的篩選、訓練和監(jiān)督程序，以確保其所具備的能力、專業(yè)知識與責任感能夠勝任校車司機這一重要工作。
　　三、合理配置校車資源
　　我國各地情況差異較大，校車分布地域不均衡。人口居住分散的偏遠農(nóng)村與人口稠密、公共交通發(fā)達和治安良好的大都市，校車需求存在較大差別。城市學校的校車保有量多，農(nóng)村學校的校車供不應求。農(nóng)村學生對校車需求較大的原因，是因為撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)帶來學區(qū)及學校布局調(diào)整，學區(qū)服務覆蓋面加大，導致部分學生路途偏遠必須乘車，尤其是農(nóng)村中小學和幼兒園；同時，為爭奪生源，部分城鄉(xiāng)民辦幼兒園主動出車接送學生。在此情況下，農(nóng)村大量存在著把報廢車、拼裝車、微型面包車、兩輪摩托車、三輪農(nóng)用車、拖拉機等作為校車的情況，學生們乘坐這些交通工具上下學，給交通安全埋下了重大隱患。一般情況下“黑校車”、“超載校車”多集中于中西部、農(nóng)村地區(qū)、城市外來人口聚集區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部?！? 〕這種情況給校車資源配置提出了一個不可回避的問題，即如何確保其合理性。
　　當然，其他國家同樣也面臨著顯著的城鄉(xiāng)差異及地區(qū)差別問題。那么，它們?nèi)绾谓鉀Q這個問題呢？日本根據(jù)城鄉(xiāng)差別因地制宜，接送中小學生的校車，只在人口稀少的鄉(xiāng)下或山區(qū)才有。在北海道等冬天氣候寒冷及騎車和行走困難的地區(qū)，公立學校每到冬季會為學生提供校車。私立學校的學生由于位于大都市，公共交通發(fā)達，治安也比較好，因此一般是學生自己搭乘電車或公交車上下學。在法國人口密集和公共交通發(fā)達的大都市，并不存在校車需求，只有人口稀少、居住分散的農(nóng)村和遠郊區(qū)才有校車需求。從管理和經(jīng)費來源，公立學校的校車是公共交通體系和社會福利的一部分，接受政府管理和補貼；私立學校的校車則是純粹的市場經(jīng)營行為，由學校自行負責。但無論公立還是私立，只要掛有校車標志的車輛，在行駛中都享受優(yōu)先權。〔4 〕在俄羅斯，農(nóng)村地廣人稀，作為建立資源共享型學校和基地學校的配套措施，政府實施了“農(nóng)村校車計劃”，以保證居住在偏遠地區(qū)的學生有條件到具有現(xiàn)代教學設施和師資隊伍的學校接受教育。
　　因此，我國地方政府資源配置應根據(jù)地區(qū)差別因地制宜，不能一刀切。當前，我國地區(qū)發(fā)展的不平衡特征非常明顯，地區(qū)之間不僅經(jīng)濟發(fā)展水平有差距，自然條件、人口密度、學校布局，包括財力方面的差距也非常大。各地區(qū)應根據(jù)自身實際，在有限的條件下先行先試，不斷探索出不同的校車管理和運營模式?！缎＼嚢踩珬l例（草案征求意見稿）》中也明確提出，縣級以上地方人民政府應當根據(jù)本行政區(qū)域居住的學生的數(shù)量和分布狀況等因素，依法制定、調(diào)整學校設置規(guī)劃，保障學生就近入學或者在寄宿制學校入學，縮短上學距離，減少交通風險。根據(jù)這一要求，在城市中，應采取措施發(fā)展公共交通，合理規(guī)劃、設置公共交通線路和站點，為需要乘車上下學的學生提供方便。在學生居住地分散、難以保障就近入學或者在寄宿制學校入學的農(nóng)村地區(qū)，國家可通過財政資助、稅收優(yōu)惠、鼓勵社會捐贈等多種方式，支持使用校車接送學生的服務方式。
　　四、探索多元化的經(jīng)營模式
　　資金投入不足是當前推進“校車安全工程”面臨的一個主要問題，沒有充足的資金就難以保障校車的質(zhì)量和運行的安全。因此，校車資金到底應該由誰來承擔一直是一個備受關注的話題。筆者認為，解決這一問題的最佳途徑是充分發(fā)揮政府、市場和社會三種機制的作用，探索多元化的經(jīng)營模式。
　　（一）政府通過財政手段，推進“校車安全工程”。“校車安全工程”所需資金首先應由中央和地方財政分擔，各級政府可利用稅收杠桿、財政補貼等政策工具支持專用校車的推廣和普及。例如，在廣東省，2011年3月順德市樂從鎮(zhèn)開通52輛TC公交，其中有6輛“長鼻子”的美式校車，完全按照美式校車標準來制造。這六輛校車總共花了240萬元，每臺40萬元，全部由樂從鎮(zhèn)政府買單?！? 〕 又如，浙江省德清縣專門成立了校車工作領導小組，2009年，德清縣政府斥資2000萬元，向中標企業(yè)定制了79輛校車，并專門成立了負責學生接送管理的公司?！? 〕 山東省高密市政府把更新接送學生車輛列為“市長工程”，采取鼓勵個人、村居、社區(qū)購買專用新車，企業(yè)捐助等方式更新車輛，每購買一輛30座以上的新型專用接送學生車輛，財政補貼30%。長春市對學生接送車運行和管理給予必要扶持，如給車輛保險一定的優(yōu)惠政策，減免車輛購置附加稅、車船使用稅等相關稅費以及加強配套設施建設等?！? 〕 這些成功實踐為推進“校車安全工程”提供了很好的范例，應在全國予以推廣。
　?。ǘ┰谡鲗录訌姸嘣訖C制建設，增強全社會參與的活力，探索引入社會資本、拓寬校車發(fā)展的路徑。當前，國內(nèi)校車多種經(jīng)營模式并存，主要有學校自營、政府購車學校經(jīng)營、無政府補貼的營利性組織經(jīng)營、有政府補貼的營利性組織經(jīng)營四種，其中學校自營和無政府補貼的營利性組織經(jīng)營占的比例相對較大，但是各地情況很不均衡。由于校車盈利水平低，完全市場化的運作對該市場的發(fā)展促進作用非常有限，如何讓學校買得起、學生坐得起專用校車，就成為我國校車發(fā)展亟待解決的問題。因此，各地可依據(jù)財力狀況探索不同的補貼模式，也可以借鑒美國的商業(yè)經(jīng)營模式。以紐約為例，由教育委員會規(guī)定路線，招標拍賣經(jīng)營權，與私人校車公司簽訂合同，學校和學區(qū)只負責監(jiān)督安全和制定校車運行規(guī)則；聯(lián)邦政府支付57%（私立學校小于這個數(shù)值）的營運經(jīng)費，其他由各地納稅人支付?！? 〕近日，武漢市黃陂區(qū)開始了政企聯(lián)手探索放心校車新模式。2011年12月19日，武漢市黃陂區(qū)橫店街與區(qū)教育局、兩家客運公司簽署校車運營合作協(xié)議，三方共同出資132萬元購買6臺“大鼻子”校車接送轄區(qū)小學生，由客運公司負責校車日常運行。街道、區(qū)教育局各出資40%，街道的兩家客車運營公司出資20%，校車的所有權歸政府。校車的運營由兩家客運公司負責。街道在調(diào)研學生乘車需求后，制定了6條校車線路、停車點和站牌?？瓦\公司為每輛校車配備1名擁有從業(yè)資格的司機、1名隨車照顧孩子的人員。街道和相關職能部門監(jiān)管校車運營，校車不得挪作他用，并在統(tǒng)一地點停放。校車的運營將采取市場化+政府補貼方式，學生每次乘車的車費為一元，街道辦事處每年補貼企業(yè)32.5萬元?！? 〕這種政企聯(lián)手模式解決了制約“校車安全工程”推進的資金、運營難題，是農(nóng)村地區(qū)推行安全校車的可行辦法。
　　他國的經(jīng)驗及我國部分地區(qū)的實踐說明，構建以政府為主導的多元化校車運營模式可成為推進“校車安全工程”的破題之策。具體來說，政府以指導和提供補貼等優(yōu)惠政策等方式扶持有關專門的運輸企業(yè)經(jīng)營校車服務，形成專業(yè)、安全、完善的校車運營管理制度；通過優(yōu)惠政策吸引民營資本進入，以彌補政府財力的不足，在共同遵守法規(guī)的情況下，形成專業(yè)化的運營主體隊伍，并形成良性競爭機制；通過招標或者承包的方式，將校車經(jīng)營社會化，利用社會資本為教育服務，這種社會化不是純粹的商業(yè)化，經(jīng)營者必須保證校車的安全性、公益性。
　　
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　　責任編輯 周 榮