中央環(huán)保督察：壓力型環(huán)境治理模式的自我調(diào)適

苑春薈 燕陽

摘要：本文旨在利用內(nèi)容分析法全面展示中央環(huán)保督察這一中國環(huán)境治理場域下的最新治理實(shí)踐。中央環(huán)保督察的啟動是中央政府對壓力型環(huán)境治理實(shí)踐中失衡的央地關(guān)系、府際關(guān)系和政社關(guān)系的主動調(diào)適，并試圖消解因上述關(guān)系失衡可能引致的合法性風(fēng)險。環(huán)保督察的實(shí)施一方面實(shí)現(xiàn)了環(huán)保壓力的再傳導(dǎo)，并通過引導(dǎo)地方政府的注意力來塑造其對環(huán)境治理的長期偏好，另一方面也通過建立督查信息鏈改善了央地間的信息不對稱。但由于環(huán)保督察內(nèi)生于壓力型體制，因而其領(lǐng)導(dǎo)、組織和運(yùn)行的微觀機(jī)制還無法擺脫對運(yùn)動式治理的路徑依賴，這反映了轉(zhuǎn)型期中國環(huán)境治理實(shí)踐的特點(diǎn)：復(fù)雜繁重的環(huán)境治理任務(wù)呼喚進(jìn)一步完善以法治化為核心的常規(guī)治理，但替代性治理機(jī)制的匱乏使中央在短期內(nèi)仍需借助高規(guī)格的環(huán)保督察來倒逼地方政府完善常規(guī)治理。

關(guān)鍵詞：中央環(huán)保督察;環(huán)境治理;壓力型體制;運(yùn)動式治理;內(nèi)容分析

中圖分類號：D922.68;X321

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1007-9092（2020）01-0057-012

一、問題提出

“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”。當(dāng)前，探究中國環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)型已成為學(xué)術(shù)界的前沿課題?！皦毫π腕w制”刻畫了當(dāng)代中國國家治理的基本邏輯，也體現(xiàn)了中國環(huán)境治理實(shí)踐的主要特征。更重要的是，在當(dāng)前生態(tài)環(huán)境形勢依舊嚴(yán)峻，各方高度關(guān)注的背景下，這種壓力型環(huán)境治理模式也在適時做出調(diào)整，最具代表性的便是中央環(huán)保督察制度的建立。面對這樣史無前例的高規(guī)格環(huán)保督察，我們不禁要追問：這一治理機(jī)制緣何出現(xiàn)？它又如何運(yùn)行？我們又該怎樣認(rèn)識中央環(huán)保督察給中國環(huán)境治理帶來的影響？回答上述問題不僅是為了洞悉環(huán)保督察的來龍去脈，更重要的是透過這一頗具中國特色的治理機(jī)制來窺探中國壓力型環(huán)境治理模式變革的路徑和特征。

壓力型體制最初被定義為“一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。”這一理論描繪了改革開放后在壓力驅(qū)動背景下各級黨委政府的行為特征。壓力型體制是中國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的必然產(chǎn)物，并且這一治理模式至今仍具有很強(qiáng)的生命力，這主要是源于壓力型治理的相對有效性，也就是在壓力驅(qū)動條件下，上級政府可以通過政治化機(jī)制快速實(shí)現(xiàn)“集中力量辦大事”，減少下級政府的抵制。壓力型體制的有效性不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，還體現(xiàn)在社會管理領(lǐng)域，特別是在環(huán)境治理方面，“壓力型治理”是中國環(huán)境治理實(shí)踐的重要特征。

上世紀(jì)70年代以來，中國逐步建立起一種“指標(biāo)下壓型”的環(huán)境治理模式，這一模式主要依靠中央政府的強(qiáng)制性手段，通過自上而下的壓力傳導(dǎo)和分塊包干來完成環(huán)境指標(biāo)。這種以“計劃命令”為取向的治理模式呈現(xiàn)出典型的壓力型體制色彩。首先，環(huán)境指標(biāo)會被量化和逐級發(fā)包。例如，中央政府通過在五年規(guī)劃中建立“環(huán)境約束型指標(biāo)”，將環(huán)保任務(wù)設(shè)定為具體的數(shù)字發(fā)包給省級政府，省政府會對這些指標(biāo)進(jìn)行再分解并逐次發(fā)包至基層，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)境指標(biāo)的逐級下放和環(huán)保壓力的層層傳導(dǎo)。其次，中央政府和地方政府的職責(zé)側(cè)重點(diǎn)有所不同。作為壓力源的中央政府，其主要任務(wù)是建立、派發(fā)環(huán)境指標(biāo)并對地方政府完成情況進(jìn)行監(jiān)督考核，而作為承包方的地方政府則主要負(fù)責(zé)完成這些指標(biāo)。因此，地方政府在落實(shí)環(huán)境指標(biāo)過程中往往享有一定的自由裁量權(quán)。最后，中央主要通過政治激勵的方式來促使地方政府完成環(huán)境指標(biāo)。例如，通過提升環(huán)境指標(biāo)在干部晉升考核中所占比例，引入“一票否決”、“目標(biāo)考核”等較為嚴(yán)格的獎懲措施來改變地方政府行為，從而激勵其完成既定任務(wù)。

壓力型環(huán)境治理確實(shí)具有一定優(yōu)勢，這是因為作為傳遞環(huán)保壓力載體的環(huán)境指標(biāo)具有相對客觀性和科學(xué)性，對于地方政府來說簡單易懂且方便操作，這在一定程度上提高了環(huán)境治理的效率，但這一模式的運(yùn)行也存在很多問題，特別是近年來隨著一些重大環(huán)境問題的集中出現(xiàn)，壓力型環(huán)境治理的弊端也越發(fā)凸顯。首先，在壓力型治理模式中，中央政府的環(huán)境政策經(jīng)常被弱化執(zhí)行，這是因為“減壓機(jī)制”的存在使中央的環(huán)境指標(biāo)往往很難被不折不扣地落實(shí)。一方面，盡管環(huán)境指標(biāo)由中央或上級政府設(shè)定，但在常規(guī)治理實(shí)踐中，下級官員擁有一定的討價還價空間，出于“減壓”的目的，下級政府經(jīng)常會與上級政府展開博弈，從而弱化環(huán)境指標(biāo)的控制力;另一方面，地方政府經(jīng)常會采取多種手段“應(yīng)付”上級政府的環(huán)保檢查和考核，特別是當(dāng)上級政府施加的壓力超過下級政府的承受能力時，下級政府可能會使用暗中調(diào)查、消極抵制等方式來“抵抗”，抑或是采取上下級聯(lián)手的“共謀行為”來應(yīng)對更上一級政府的行政命令。其次，在壓力型體制下，環(huán)境指標(biāo)的重要性難以凸顯。地方政府既是委托代理鏈條下中央政府的代理方，同時也是具有自利性的實(shí)體，當(dāng)面對來自中央施加的各種約束性指標(biāo)時，地方政府將有選擇性地執(zhí)行中央的政策，并且努力完成他們心目中上級政府重點(diǎn)關(guān)注的事項。與經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相比，環(huán)境指標(biāo)不僅在地方官員考核指標(biāo)體系中處于弱勢，而且由于完成環(huán)境指標(biāo)投入大、周期長、見效慢，容易導(dǎo)致地方政府普遍對經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的過度追求，忽視了環(huán)境問題的解決，并引發(fā)了地區(qū)間的過度競爭。再次，壓力型環(huán)境治理實(shí)踐中中央政府對地方政府的監(jiān)督考核相對薄弱。這一方面是由于中央的考核監(jiān)督無法做到面面俱到，另一方面則是因為一些“非正式行為”導(dǎo)致考核監(jiān)督的失效。例如，檢查驗收權(quán)力的下放和經(jīng)常出現(xiàn)的“面子工程”等。最后，壓力型環(huán)境治理的社會參與度較低。自上而下的壓力傳遞使地方政府容易忽視社會公眾的訴求，由于公眾缺乏一個有效的制度化渠道與地方政府就環(huán)境問題展開溝通，因而容易導(dǎo)致一些環(huán)境群體性事件的發(fā)生?？傮w來看，壓力型體制下中央政府難以對地方政府的環(huán)境行為進(jìn)行有效控制和監(jiān)督，而地方政府的自利性又導(dǎo)致其經(jīng)常忽視環(huán)保責(zé)任，難以與社會力量建立穩(wěn)定的合作關(guān)系，這些弊端不利于中央環(huán)境政策的落實(shí)，阻礙了地方政府環(huán)境治理績效的提升。

黨的十八大后，中央提出要用最嚴(yán)格制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，一系列針對生態(tài)文明體制的重大改革舉措付諸實(shí)施，其中最受關(guān)注的便是中央環(huán)保督察制度的建立。從2015年7月正式通過《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》到2017年底實(shí)現(xiàn)對全國31個省、市、自治區(qū)的督察全覆蓋，“規(guī)格高、力度大”是中央環(huán)保督察的鮮明特征。截至2018年底，中央環(huán)保督察已經(jīng)完成對二十個省、自治區(qū)的督察“回頭看”，督察正在走向常態(tài)化和制度化。對于這樣一個具有中國特色的重要制度安排，相關(guān)學(xué)術(shù)研究剛剛起步，缺乏對中央環(huán)保督察發(fā)生、運(yùn)行和走向的全景式呈現(xiàn)，更鮮有研究能夠?qū)h(huán)保督察納入中國國家治理體系和治理能力的視野中去審視，缺少與理論的對話。因此，對于中央環(huán)保督察的研究應(yīng)當(dāng)正本清源，應(yīng)該在對中央環(huán)保督察的啟動和運(yùn)行進(jìn)行客觀呈現(xiàn)的基礎(chǔ)上，探究其在中國壓力型環(huán)境治理模式中所扮演的角色，并評估這一治理機(jī)制的有效性邊界。本研究的核心問題包括三個：第一，中央環(huán)保督察的發(fā)生邏輯是什么？第二，中央環(huán)保督察是如何嵌入地方政府環(huán)境治理實(shí)踐的？第三，中央環(huán)保督察給中國壓力型環(huán)境治理模式帶來了哪些影響？回答上述問題一方面能夠更全面客觀地認(rèn)識環(huán)保督察在當(dāng)代中國環(huán)境治理實(shí)踐中發(fā)揮的作用，窺探轉(zhuǎn)型期中國環(huán)境治理變革的階段性特征，另一方面也有助于及時提煉和總結(jié)中國環(huán)境治理實(shí)踐的最新經(jīng)驗，豐富并發(fā)展中國情境下的環(huán)境治理理論體系。本文將利用內(nèi)容分析法，立足中央環(huán)保督察這一現(xiàn)實(shí)案例，通過對督察實(shí)施三年以來各類公開文獻(xiàn)資料的處理分析，嘗試給出上述問題的答案。

二、研究設(shè)計

（一）研究方法與案例

傳統(tǒng)的內(nèi)容分析強(qiáng)調(diào)通過編碼將大量碎片化、定性化的文字轉(zhuǎn)換為系統(tǒng)化、定量化的形式，使研究對象變成易于分析的數(shù)據(jù)，從而通過進(jìn)一步的統(tǒng)計分析或?qū)訉油评恚瑲w納發(fā)現(xiàn)有價值的研究結(jié)論。不過，作為一種質(zhì)性研究方法，內(nèi)容分析已不再拘泥于顯見的文本量化分析，對文本的理解和詮釋成為質(zhì)性內(nèi)容分析的重要目標(biāo)。作為一種相對無干擾的研究方法，內(nèi)容分析法有其獨(dú)特的應(yīng)用優(yōu)勢，特別適合分析一些較難接近和直接觀測的復(fù)雜社會問題，相較于問卷調(diào)查等方法，內(nèi)容分析較少受到被訪者主觀意識的干擾，因此在一定程度上提高了研究結(jié)論的可靠性。

中央環(huán)保督察作為中國特有的治理安排呈現(xiàn)出一定的復(fù)雜性，涉及督察場域內(nèi)不同層級黨委政府的行為特征。對于這樣一個新出現(xiàn)的復(fù)雜社會現(xiàn)象，介入式研究顯得相對困難，因此本研究將使用內(nèi)容分析法，以2016年1月至2018年12月間完成的中央環(huán)保督察和兩批督察“回頭看”中公開的政府文件、領(lǐng)導(dǎo)講話和新聞報道等資料為樣本，基于明確的編碼規(guī)則對文本內(nèi)容進(jìn)行編碼、優(yōu)化和聚焦，梳理環(huán)保督察的發(fā)生、運(yùn)行及其影響，最終從理論上回答研究問題。中央環(huán)保督察實(shí)施近三年來，因其執(zhí)行力度大、影響范圍廣并且效果顯著而受到社會各界的高度關(guān)注，不僅中央和各級地方政府網(wǎng)站開設(shè)專欄及時公開各類信息，各大新聞媒體也形成了大量有深度的紀(jì)實(shí)性報道，這些官方和非官方的文本資料為本研究提供了豐富的素材。

（二）資料獲取

抽樣對整個研究十分重要，抽樣質(zhì)量將在很大程度上決定研究結(jié)論的應(yīng)用范圍和解釋力。具體到抽樣方式上，質(zhì)性研究多使用“立意抽樣”而非“隨機(jī)抽樣”，也就是在大量的案例素材中，研究者需要設(shè)定范圍主動識別與研究問題相關(guān)的素材，這些素材往往符合研究目的、包含大量有效信息、具有連續(xù)性并且在內(nèi)容體例上能夠保持基本一致。因此，本研究將主要通過立意抽樣獲取分析的“內(nèi)容”。此外，由于質(zhì)性研究的抽樣多是概念引導(dǎo)的抽樣，本研究還將使用“鏈?zhǔn)匠闃臃ā眮碚业礁嘈畔⒇S富的事件。

具體來看，本文借鑒Manning在其個案研究中使用的方法，按照中央環(huán)保督察發(fā)生的“場所”、“行動者”、“事件”和“過程”四個維度來限定抽樣范圍（表1），這有助于在研究初期圍繞核心問題開展抽樣，提高抽樣質(zhì)量和效率。本文根據(jù)表1梳理的抽樣范圍，通過立意抽樣和鏈?zhǔn)匠闃哟_定了相關(guān)樣本及數(shù)據(jù)來源，并對初步獲取的數(shù)據(jù)進(jìn)行二次篩選，最終共獲取有效文本32份。

首先，中央環(huán)保督察涉及的場所包括兩類：一是中央和地方召開的相關(guān)會議，這一部分資料主要來自中央和地方政府門戶網(wǎng)站上與環(huán)保督察有關(guān)會議的官方通報;二是督察組進(jìn)駐各省后各地督察和整改落實(shí)的現(xiàn)場，這一部分資料主要來自于生態(tài)環(huán)境部和地方政府網(wǎng)站對督察組和地方政府活動的報道，并輔之以新華網(wǎng)、新浪網(wǎng)等主流媒體的專題報道。其次，對于環(huán)保督察行動者的資料主要包括中央和地方各級領(lǐng)導(dǎo)以及督察組負(fù)責(zé)人關(guān)于環(huán)保督察的講話和批示等，這些數(shù)據(jù)主要通過地方政府網(wǎng)站信息公開專欄獲得。最后，我們搜集了能夠充分展現(xiàn)中央環(huán)保督察重要事件和發(fā)展過程的資料，包括：關(guān)于環(huán)保督察的各項制度文件、部分省市落實(shí)中央環(huán)保督察反饋意見的整改方案及整改報告、各主流媒體對環(huán)保督察的紀(jì)實(shí)性報道等。

三、資料分析

（一）初始編碼

質(zhì)性內(nèi)容分析既是基于案例的分析，也是基于類目的分析，而構(gòu)建類目系統(tǒng)的核心則在于對質(zhì)性文本的編碼，即通過代碼來提煉、詮釋甚至推理不同字詞、語句以及段落所表達(dá)的核心要義，從而將大篇幅的文本數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為代碼清單，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建類目表。由于代碼是在閱讀資料過程中逐漸出現(xiàn)的，因而代碼會隨著研究的進(jìn)行不斷修改和完善，一般情況下會在研究早期建立描述性代碼（初始編碼），之后逐漸形成詮釋性代碼和主題代碼。因此，本研究首先在課題負(fù)責(zé)人主持下由兩位本專業(yè)研究生利用Nvivo11軟件共同完成初始編碼，并在編碼開始前建立如下規(guī)則：（1）代碼的定義和命名必須簡潔、清晰和準(zhǔn)確;（2）本研究側(cè)重分析督察的運(yùn)行邏輯和機(jī)制，因此主要對一個或多個自然句進(jìn)行編碼，個別信息量較少的文塊則以自然段為編碼單位;（3）在正式編碼過程中，需要通過編碼一致性（CA）保證編碼信度，當(dāng)某份文檔的編碼一致性遠(yuǎn)低于70%時，編碼小組會進(jìn)行討論以得到有明確共識性的定義。經(jīng)過測算，各文本的編碼一致性指數(shù)最終均達(dá)到70%以上或接近70%（表2），編碼穩(wěn)定性良好。最后，在負(fù)責(zé)人主持下，通過合并同類項并刪除有爭議的代碼，編碼小組完成了對所有文本的初始編碼，共得到121條描述性代碼，部分描述性代碼及其原始文本信息見表3。

（二）構(gòu)建類目表

初始編碼實(shí)現(xiàn)了對大量原始文本信息的初步提煉，但這種描述性代碼還無法建立起與核心研究問題之間的聯(lián)系，因而還需要對描述性代碼做進(jìn)一步整理分類，將具有共性特征的代碼提煉為詮釋性代碼，并理清代碼間的邏輯關(guān)系。編碼員將121條描述性代碼做了進(jìn)一步討論，最終有110個代碼被分別歸納到21個詮釋性代碼之下，這些詮釋性代碼實(shí)現(xiàn)了對資料的進(jìn)一步“聚攏”，初步搭建起了類目表的架構(gòu)。此時，代碼與研究問題之間的關(guān)系已經(jīng)不像初始編碼階段那樣模糊，一些詮釋性代碼的組合呈現(xiàn)出共同的主旨或模式，從而形成了“模式代碼”，這些更具理論性和抽象性的模式代碼基本上回應(yīng)了本文的核心研究問題（表4）。

（三）飽和度和效度檢驗

編碼員首先對32份文本中的24份進(jìn)行了編碼，并對剩余8份文本做理論飽和度檢驗。檢驗結(jié)果表明，已建立的類目系統(tǒng)較為完善，沒有發(fā)現(xiàn)新的代碼或范疇。因此，本文所構(gòu)建的理論模型達(dá)到飽和。此外，本文利用第三人核查法邀請領(lǐng)域內(nèi)兩位專家對編碼質(zhì)量和類目表進(jìn)行了核查，專家認(rèn)為本研究的初始編碼清單和類目表符合文本內(nèi)容，可以通過效度檢驗。

四、研究發(fā)現(xiàn)與討論

（一）中央環(huán)保督察的發(fā)生邏輯

杜爾凱姆認(rèn)為認(rèn)識一個特定社會現(xiàn)象的發(fā)生需要回到該現(xiàn)象所處的內(nèi)部社會環(huán)境中，而環(huán)境構(gòu)成的核心要素則是環(huán)境中的各行動主體。對于環(huán)保督察這一觸發(fā)于中央，實(shí)施在地方的治理行為，本文通過內(nèi)容分析基本理清了它的發(fā)生邏輯，即壓力型環(huán)境治理模式下“央地關(guān)系”、“府際關(guān)系”和“政社關(guān)系”的失衡及其可能引發(fā)的合法性風(fēng)險使中央政府主動通過督察來調(diào)適上述關(guān)系，以提升環(huán)境治理績效、消解潛在風(fēng)險（圖1）。

壓力型體制下央地關(guān)系的失衡主要表現(xiàn)為中央無法有效監(jiān)督和制約地方政府的行為。1992年后，我國開始探索分權(quán)與集權(quán)并行的央地關(guān)系改革，在安全生產(chǎn)、統(tǒng)計、國土等多領(lǐng)域?qū)嵤┐怪被芾?，上收地方?quán)限，但這一改革并不徹底，特別是在環(huán)保領(lǐng)域，地方環(huán)保部門同時接受上級環(huán)境部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)和同級地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)的“條塊”屬性沒有得到根本改變，條塊關(guān)系不暢加之地方政府的道德缺陷，使中央政府環(huán)境治理的領(lǐng)導(dǎo)力被削弱，環(huán)境政策在從中央到地方再到基層下放的過程中遇到了各種變通或選擇性執(zhí)行，造成了央地關(guān)系的不協(xié)調(diào)甚至相互沖突。在橫向府際關(guān)系上，由于壓力型體制下地方政府具有獲得經(jīng)濟(jì)增長、財政稅收、腐敗并吸引資本流入而放松環(huán)境監(jiān)管的內(nèi)在動力，地方政府對于跨域環(huán)境問題往往采取零和博弈、標(biāo)尺競爭的思維，導(dǎo)致一些跨域和跨部門環(huán)境問題久拖不決、愈演愈烈。京津冀大氣污染、長江流域生態(tài)環(huán)境惡化都從側(cè)面反映出府際環(huán)境合作治理面臨的困境。在政社關(guān)系上，壓力型環(huán)境治理模式下中央的環(huán)境指標(biāo)被層層發(fā)包至基層政府，導(dǎo)致基層環(huán)保部門不堪重負(fù)，對于“宜疏不宜堵”的環(huán)境信訪或投訴，一些部門因窮于應(yīng)付而做表面治理，導(dǎo)致因環(huán)境問題而引發(fā)的社會矛盾疊加，特別是環(huán)境群體性事件的爆發(fā)更是造成政社關(guān)系的緊張。上述三對關(guān)系失衡所帶來的直接風(fēng)險就是中央政府環(huán)境治理的權(quán)威被削弱，長期來看，因中央的政策意圖得不到有效執(zhí)行而形成的各種風(fēng)險容易從地方轉(zhuǎn)移至中央，甚至演變?yōu)楹戏ㄐ燥L(fēng)險而使中央政府陷入被動。因此，環(huán)保督察的觸發(fā)是中央對壓力型環(huán)境治理模式下失衡的三大關(guān)系的主動調(diào)適，以消解潛在的合法性風(fēng)險，對中央環(huán)保督察組負(fù)責(zé)人講話的內(nèi)容分析則印證了上述結(jié)論。各督察組組長在進(jìn)駐各省的動員會上無一例外地首先強(qiáng)調(diào)了督察組的屬性和目的，即督察組代表黨中央國務(wù)院（C4），為落實(shí)總書記批示精神和中央決策（C5）而開展督察。此外，與傳統(tǒng)的區(qū)域性環(huán)保督察不同，中央環(huán)保督察的目的不僅在于發(fā)現(xiàn)和解決各地存在的環(huán)境問題（C8），還要關(guān)注地方政府環(huán)保權(quán)責(zé)不清（C85）、領(lǐng)導(dǎo)主體責(zé)任落實(shí)不到位（C6）以及官員不作為（C7）等問題，實(shí)現(xiàn)“督查”和“督政”相結(jié)合。因此，中央希望通過督察來進(jìn)一步維護(hù)中央權(quán)威、激勵地方官員并明晰地方政府在環(huán)保工作中的權(quán)力和責(zé)任，而這三個方面正是對壓力型環(huán)境治理模式下央地關(guān)系失衡的精準(zhǔn)調(diào)適。在府際關(guān)系上，環(huán)保督察將解決跨域環(huán)境問題（C107）和跨部門合作難（C35）列為重點(diǎn)任務(wù)則明確傳遞了以督察促進(jìn)府際合作和跨域環(huán)境治理的政策意圖。此外，“人民”成為督察組動員講話的高頻詞，督察組強(qiáng)調(diào)要將解決群眾反映強(qiáng)烈的環(huán)境問題作為督察重點(diǎn)（C9），要通過督察取信于民（C14）并提高群眾環(huán)保獲得感（C10），這些表態(tài)反映出中央通過督察來主動回應(yīng)公眾訴求、提升政府形象、重塑政社關(guān)系的目的。

（二）中央環(huán)保督察嵌入地方政府環(huán)境治理實(shí)踐的方式和特點(diǎn)

通過內(nèi)容分析，本文從微觀層面梳理了環(huán)保督察的運(yùn)行機(jī)制以及督察背景下地方政府環(huán)境治理的政策工具，并據(jù)此歸納出中央環(huán)保督察嵌入地方環(huán)境治理實(shí)踐的特點(diǎn)。

壓力型體制下常規(guī)治理的正式規(guī)則缺乏對地方政府政策變通行為的剛性約束，因此環(huán)保督察主要是通過強(qiáng)化對地方政府和官員行為的監(jiān)督、考核和問責(zé)來影響地方政府的環(huán)境治理實(shí)踐。例如，通過機(jī)動式巡查和明察暗訪（C70），中央能夠以較小的成本在較短時間內(nèi)發(fā)現(xiàn)匯總大量環(huán)境問題并向地方政府移交，而“邊督邊改（C88）”“跟蹤核查（C80）”“整改回訪（C79）”等機(jī)制的建立，則可以讓督察組在現(xiàn)場指導(dǎo)和監(jiān)督地方政府，防止地方政府在整改過程中出現(xiàn)執(zhí)行偏差。同時，地方政府也建立起了一套與督察要求相匹配的領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)制。在督察組進(jìn)駐后，各省成立由省委書記和省長牽頭的整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組（C34），并下設(shè)若干專項行動組（C86），實(shí)行分管領(lǐng)導(dǎo)包干督辦（C25）、“一級抓一級（C55）”和“一案一專班（C90）”等工作機(jī)制，相較于一般專項治理中經(jīng)常出現(xiàn)的地方領(lǐng)導(dǎo)小組，督察背景下整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組的層級規(guī)格更高、影響范圍更廣、囊括部門更多、職責(zé)分工更細(xì)、執(zhí)行力度更強(qiáng)。高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)小組相當(dāng)于一個臨時性公約，它為地方政府多層級、多部門的互動提供了一個共同基礎(chǔ)，最大限度整合了地方政府資源，短期內(nèi)增強(qiáng)了協(xié)同效能，形成了治理合力，有利于解決一些常規(guī)治理不能解決的問題。此外，為了保證督察的有效性，諸如通報批評（C91）、一票否決（C57）等負(fù)向激勵機(jī)制被廣泛使用，一些領(lǐng)導(dǎo)干部因整改不力而受到處分。總體來看，環(huán)保督察的各項機(jī)制均強(qiáng)化了中央對地方政府行為的剛性約束，體現(xiàn)了督察對壓力型體制常規(guī)治理失靈的矯正。

中央環(huán)保督察的運(yùn)作具有兩個鮮明特點(diǎn)：第一，督察帶有運(yùn)動式治理的色彩但又試圖糾正運(yùn)動式治理的弊端。從歷史制度主義視角看，政府行為總會呈現(xiàn)明顯的路徑依賴特征，中央環(huán)保督察也不例外，從督察的啟動到實(shí)施都具有明顯的“運(yùn)動式”色彩。例如，督察組交辦的整改任務(wù)會被地方政府極端精細(xì)化，通過建立分類整改（C89）、問題清單和銷號機(jī)制（C27）來限期定向解決，這種以“短平快”為主要特征的治理方式與傳統(tǒng)的掃黃打非、掃黑除惡等專項行動并無二致。但與此同時，環(huán)保督察又在不斷嘗試通過機(jī)制創(chuàng)新來避免督察的“內(nèi)卷化”。例如，通過整改回訪（C79）以及在生態(tài)環(huán)境部網(wǎng)站對地方政府進(jìn)行不定期通報批評（C91）等來鞏固督察績效。環(huán)保督察這種脫胎于運(yùn)動式治理又極力糾正運(yùn)動式治理弊端的“矛盾性”不僅說明運(yùn)動式治理在中國國家治理體系中的深刻烙印和相對有效性，更體現(xiàn)出當(dāng)前替代性治理機(jī)制的匱乏。第二，環(huán)保督察與常規(guī)治理并非完全對立，督察承載了中央尋求完善常規(guī)治理、推動長效治理的目標(biāo)和愿景。與開展明察暗訪和機(jī)動式督察這類運(yùn)動式治理機(jī)制不同，中央也在有意識地利用環(huán)保督察來促使地方政府完善常規(guī)治理，包括督促地方政府建立環(huán)境監(jiān)管網(wǎng)格化機(jī)制（C26）、推動省以下環(huán)保部門垂直化改革（C97）以及完善四級環(huán)境監(jiān)管體系（C63）等。此外，地方政府在落實(shí)整改任務(wù)時所使用的政策工具也并非局限于運(yùn)動式治理常見的命令控制型工具，旨在尋求實(shí)現(xiàn)長效治理的經(jīng)濟(jì)激勵型和公眾參與型政策工具也被大量運(yùn)用，例如，推行環(huán)境PPP項目（C60）、建立財政獎勵機(jī)制（C93）、設(shè)立省級環(huán)保獎（C100）等均在多省付諸實(shí)施。綜上，中央環(huán)保督察呈現(xiàn)出這樣一幅治理圖景：一方面，中央通過督察來促使地方政府完成常規(guī)治理不能完成的目標(biāo)，并利用督察檢驗地方政府常規(guī)治理的績效;另一方面，地方政府則需要通過完善常規(guī)治理來應(yīng)對環(huán)保督察，因為依靠短期的專項整治行動已經(jīng)越來越無法滿足督察提出的整改要求。

（三）中央環(huán)保督察對壓力型環(huán)境治理模式的影響

隨著中央環(huán)保督察的常態(tài)化，這一治理機(jī)制已經(jīng)開始顯現(xiàn)出其對壓力型環(huán)境治理模式的深刻影響。首先，中央環(huán)保督察實(shí)現(xiàn)了對地方政府的“二次加壓”。壓力的逐級傳導(dǎo)是壓力型體制的核心特征，但正如督察組指出的，很多地方政府環(huán)保壓力的傳導(dǎo)卻遭遇了“層層遞減”的窘境，這說明“減壓”機(jī)制廣泛存在于地方政府常規(guī)環(huán)境治理實(shí)踐中。通過“非正式關(guān)系”“統(tǒng)計數(shù)字造假”等減壓策略，地方政府可以將上級派發(fā)的環(huán)保工作壓力進(jìn)行消解或轉(zhuǎn)移，而環(huán)保督察的啟動可以在一定程度上“擰緊”壓力派發(fā)過程中的“減壓閥”，實(shí)現(xiàn)對地方政府的二次加壓驅(qū)動。在壓力傳導(dǎo)內(nèi)容上，環(huán)保督察在向地方政府施加環(huán)?？冃毫Γ–36）的同時更突出了政治責(zé)任壓力（C11），通過雙重壓力捆綁形成震懾，防止地方政府采取減壓策略。在壓力傳導(dǎo)方式上，環(huán)保督察采取了組合式的壓力傳導(dǎo)策略，一方面從中央到地方各級領(lǐng)導(dǎo)通過批示（C13）逐級下放壓力，另一方面則通過召開督察動員會（C12）、意見反饋會（C12）、問題交賬會（C110）等形式明確壓力的“內(nèi)容”，形成整改任務(wù)清單并要求職能部門拿出行動方案，使督查壓力轉(zhuǎn)化為整改動力和治理效能。在壓力傳導(dǎo)范圍上，環(huán)保督察不僅將省市縣各級黨委政府、職能部門及其主要領(lǐng)導(dǎo)納入督察范圍（C1、C75），實(shí)現(xiàn)督察壓力在地方政府層級和條塊結(jié)構(gòu)中的滲透，還通過輿論的宣傳引導(dǎo)，將督察壓力傳導(dǎo)至相關(guān)企事業(yè)單位（C37）中，從而實(shí)現(xiàn)環(huán)保壓力的全覆蓋。

其次，環(huán)保督察在一定程度上消解了壓力型環(huán)境治理實(shí)踐中的信息不對稱問題。常規(guī)治理條件下，環(huán)境政策和指標(biāo)的派發(fā)要經(jīng)過較長的行政鏈條，由此帶來的信息不對稱、信息復(fù)雜化以及減壓效應(yīng)迫使中央亟需尋求一種低成本的方式來收集、甄別地方環(huán)境治理的真實(shí)信息，從而規(guī)避因較長行政鏈條而導(dǎo)致的政策傳遞失真和信息反饋障礙，而環(huán)保督察則可以滿足這一訴求。一方面，除了通過材料調(diào)取查閱（C81）、干部談話（C38）等傳統(tǒng)信息獲取方式，環(huán)保督察主要通過接收群眾舉報（C47）、開展下沉督察（C46）、向干部發(fā)放問卷（C59）以及隨機(jī)走訪（C77）等方式收集信息，信息來源的豐富和信息渠道的拓寬使中央能以較小的成本發(fā)現(xiàn)地方政府的一些策略主義和“表演”行為。例如，督察發(fā)現(xiàn)了很多地方政府存在的違規(guī)行為（C31）、應(yīng)付督察整改（C40）以及“一刀切”（C41）等問題，而這些信息在常規(guī)治理實(shí)踐中常因信息不對稱而被隱藏或截留。另一方面，環(huán)保督察也在一定程度上打通了縱向官僚體系的信息通道。首先，督察組會將督察意見反饋給地方并上報中央，中央領(lǐng)導(dǎo)會審閱督察意見并做出批示指示，而地方政府要根據(jù)督察組意見和中央要求制定整改方案并完成整改任務(wù)，地方政府的所有行動方案及整改情況報告均需上報中央和督察組并向社會公開。通過上述信息傳遞機(jī)制，環(huán)保督察形成了“中央一督察組一地方政府一社會”四位一體的督察信息鏈（圖2），便于中央政府依據(jù)相對真實(shí)客觀的信息來指導(dǎo)地方政府的環(huán)境治理行為。

最后，環(huán)保督察可以通過引導(dǎo)官員的注意力配置來影響其決策偏好。注意力資源的稀缺性決定了政府經(jīng)常要針對不同治理議題做“加減法”，在這一過程中，對某一議題注意力的增減將直接影響與之相匹配的行政資源的多寡。盡管近年來地方政府對環(huán)境問題的注意力有所提升，但這種配置強(qiáng)度還遠(yuǎn)不能滿足環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需求。由于政府決策具有較強(qiáng)的政治性，中央環(huán)保督察的啟動本身就是在向地方政府發(fā)出明確的注意力配置信號，而督察組通過在督察實(shí)踐中反復(fù)強(qiáng)調(diào)“環(huán)保督察是重大政治任務(wù)（C2）”并宣講黨的生態(tài)文明思想（C16）則進(jìn)一步強(qiáng)化了這一信號，也就是說環(huán)保督察相當(dāng)于中央和地方政府間簽訂了激勵合同，中央通過樹立政治權(quán)威、意識形態(tài)宣教以及建立相應(yīng)獎懲措施等方式使地方政府將注意力聚焦至環(huán)境議題并配置政策資源。值得注意的是，在環(huán)保督察場域內(nèi)，地方政府的委托方是中央督察組，但督察組直接代表黨中央國務(wù)院，具有實(shí)質(zhì)性權(quán)威，由于地方政府的注意力配置很大程度上受委托方的權(quán)威地位影響，因此相比較于傳統(tǒng)的區(qū)域性環(huán)保督察，中央環(huán)保督察對地方政府注意力的影響效果明顯得到強(qiáng)化：一方面，地方政府對中央環(huán)保督察的關(guān)注度更高，以至于省市縣一把手高頻次表態(tài)（C3）并親力親為部署整改工作，這是區(qū)域性督察或其他專項行動所不能比擬的;另一方面，中央環(huán)保督察對地方政府注意力的影響趨于長期化，不少省份即便在督察結(jié)束后仍然沒有撤銷整改領(lǐng)導(dǎo)小組并繼續(xù)接受群眾舉報（C65），甚至將督察整改列入政府年度工作計劃（C48），這都表明環(huán)保督察的根本目的是通過強(qiáng)化地方政府對督察整改的關(guān)注度來使其形成對環(huán)境治理的長期政策偏好。

五、結(jié)論和政策啟示

針對中央環(huán)保督察這一出現(xiàn)頻次越來越高卻尚未被深入研究的治理行為，本文沒有先入為主地將中央環(huán)保督察視為運(yùn)動式治理后再通過規(guī)范性研究探討其利弊，而是嘗試對中央環(huán)保督察的發(fā)生邏輯、運(yùn)行機(jī)制及其對地方環(huán)境治理實(shí)踐的影響進(jìn)行探索性研究。內(nèi)容分析表明中央環(huán)保督察是中央政府對改革開放以來壓力型環(huán)境治理模式下失衡的央地關(guān)系、府際關(guān)系和政社關(guān)系的主動調(diào)適，體現(xiàn)了中國國家治理模式的靈活和韌性。盡管中央環(huán)保督察還難以擺脫運(yùn)動式治理對政治權(quán)威的路徑依賴，但其規(guī)避運(yùn)動式治理弊端的意圖卻十分明顯，這體現(xiàn)了轉(zhuǎn)型期中國環(huán)境治理實(shí)踐的特點(diǎn)，即由于替代性治理機(jī)制的匱乏，中央仍需利用高位動員、逐級加壓、上下聯(lián)動的中央環(huán)保督察來倒逼地方政府環(huán)境治理長效機(jī)制的建立，這樣高規(guī)格的環(huán)保督察不僅引導(dǎo)了地方政府對環(huán)境治理的注意力配置，實(shí)現(xiàn)了環(huán)保壓力的再傳導(dǎo)，同時也在一定程度上消解了央地間的信息不對稱。

雖然中央環(huán)保督察對常規(guī)環(huán)境治理起到了重要的補(bǔ)充和調(diào)適作用，但這一治理機(jī)制本質(zhì)上內(nèi)生于壓力型體制。因此，中央環(huán)保督察并非萬能，更不可能一勞永逸，其必然存在有效性邊界。一方面，隨著中央環(huán)保督察和省一級環(huán)保督察的制度化和泛在化，反而容易造成地方政府特別是基層部門環(huán)境治理工作的“碎片化”。當(dāng)督察的頻次和強(qiáng)度超過地方政府動員能力和治理資源的承載限度時，地方政府將不得不再次采取指標(biāo)下壓模式下的應(yīng)對策略，如選擇式執(zhí)行和敷衍應(yīng)付等，從而弱化督查機(jī)制的激勵效用，若中央再去解決上述問題則需要花費(fèi)更大的成本，而這恰恰違背了建立督查制度的初衷。另一方面，依靠環(huán)保督察倒逼地方政府建立環(huán)境治理長效機(jī)制的愿景能否實(shí)現(xiàn)，還需要留待時間的檢驗，因為環(huán)保督察對運(yùn)動式治理的路徑依賴很容易使其陷入內(nèi)卷化困境，而通過無休止的督察“回頭看”來解決環(huán)境問題的回彈可能會帶來巨大的治理成本。因此，中國環(huán)境治理模式的轉(zhuǎn)型不可能只寄希望于高位運(yùn)行的督察機(jī)制，隨著督察的常態(tài)化，這一治理機(jī)制的有效性邊界將愈發(fā)明顯，這啟示我們在治理實(shí)踐中不僅要認(rèn)真思考環(huán)保督察到底可以解決哪些環(huán)境問題，從而把握好開展環(huán)保督察的時機(jī)、頻次和方式，同時還應(yīng)在督查機(jī)制有效性邊界之外進(jìn)一步健全以法治化為核心的常規(guī)治理，通過有效的激勵機(jī)制從根本上推動環(huán)境治理長效機(jī)制的建立。

本文呼應(yīng)和豐富了有關(guān)中國環(huán)境治理模式研究的基本結(jié)論，也為探究其他具有中國特色的治理機(jī)制提供了新的視角和方法借鑒。中國環(huán)境治理已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，這不僅表現(xiàn)在近年來中國的生態(tài)文明思想和頂層設(shè)計日趨完善，更重要的是環(huán)境治理的體制機(jī)制開始出現(xiàn)重大調(diào)整，一系列新的治理機(jī)制不斷出現(xiàn)并被制度化。近年來，針對河長制、環(huán)保約談等治理實(shí)踐的研究對于構(gòu)建具有中國特色的環(huán)境治理學(xué)術(shù)話語體系起到了重要作用。本文通過將環(huán)保督察置于中國國家治理體系和治理邏輯的視域下進(jìn)行考察則進(jìn)一步明確了當(dāng)代中國環(huán)境治理轉(zhuǎn)型的基本路徑，即中國的環(huán)境治理模式正在由傳統(tǒng)的壓力型治理朝著“協(xié)同合作、激勵相容”的方向轉(zhuǎn)變，在這一過程中，黨對生態(tài)環(huán)境治理的全面領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型的最大制度優(yōu)勢和推動力，而環(huán)保督察、河長制、環(huán)保約談等機(jī)制的完善則為成功轉(zhuǎn)型提供了必要的治理工具和政策組合。因此，今后關(guān)于中國環(huán)境治理模式的實(shí)證研究不僅要進(jìn)一步探究各種治理實(shí)踐的發(fā)生邏輯、運(yùn)行機(jī)制和治理績效，更重要的是實(shí)現(xiàn)對不同案例、概念以及理論模型的整合與比較研究，從而不斷豐富和完善中國語境下的環(huán)境治理理論譜系。

（責(zé)任編輯：徐東濤）