住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期的規(guī)則設(shè)計

茶麗華

（中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 北京 100081）

一、住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期規(guī)則的背景與價值

（一）背景——立法歷史有意留白

“建設(shè)用地使用權(quán)，指以在國家或集體所有的土地及其上下建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施并保有其所有權(quán)為目的而占有、使用、收益土地的用益物權(quán)（《物權(quán)法》第135 條、第136 條、第151條）?！盵1](P470)建設(shè)用地使用權(quán)的期限性與房屋所有權(quán)的永久性之間存在矛盾是續(xù)期問題產(chǎn)生的根源[2]。筆者認(rèn)為基于此觀點(diǎn)還可向前推一步：問題的根本在于國家的土地所有權(quán)與住宅建設(shè)用地使用權(quán)人所擁有的房屋的所有權(quán)的沖突。建設(shè)用地使用權(quán)是基于國家的土地之上設(shè)立的用益物權(quán)，是有一定期限的。當(dāng)該權(quán)到期，土地之上的國家土地所有權(quán)與土地之上的房屋的權(quán)利人的房屋所有權(quán)的沖突顯現(xiàn)，為使這二者利益平衡，筆者設(shè)計該權(quán)有償續(xù)期規(guī)則以期達(dá)到此目的。

我國《物權(quán)法》制定過程中曾就建設(shè)用地使用權(quán)問題進(jìn)行了激烈的爭論，最終《物權(quán)法》采用區(qū)分住宅和非住宅的立法技術(shù)，對續(xù)期問題進(jìn)行了原則性規(guī)定[2]。即在《物權(quán)法》第149 條①規(guī)定了建設(shè)用地使用權(quán)到期之后的問題，但此規(guī)定過于籠統(tǒng)，在實(shí)踐中難以有效執(zhí)行。有學(xué)者指出，我國《物權(quán)法》第149 條關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后的續(xù)期繳費(fèi)規(guī)定的缺失，與其說是一個法律條款的立法漏洞，莫不如說是一個有意的立法留白[3]，此條圍繞以下三方面引起爭議：1.自動續(xù)期是指有償還是無償？2.住宅與非住宅的續(xù)期規(guī)則是否統(tǒng)一？是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定例外情形？3.續(xù)期期限和次數(shù)的確定以及限制是什么？

對于上述問題，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界并無一致的觀點(diǎn)[4]。筆者贊成將住宅與非住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期問題區(qū)別對待，由于文章篇幅所限，在本文中設(shè)計具體的續(xù)期規(guī)則，不涉及非住宅房屋續(xù)期規(guī)則。本文對住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期規(guī)則進(jìn)行了非常詳細(xì)的設(shè)計，包括了分檔續(xù)期規(guī)則、退出規(guī)則（折抵規(guī)則+回購規(guī)則）、價格規(guī)則、減免規(guī)則、房屋處置規(guī)則（包括例外情形）和后續(xù)保障規(guī)則，目的在于設(shè)計具有可操作性的住宅建設(shè)用地使用期權(quán)的退出規(guī)則，既確保國家繼續(xù)取得由土地所有權(quán)帶來的收益，也保障房屋所有權(quán)不受侵害，充分進(jìn)行二者的利益平衡。

（二）價值——實(shí)踐困境與需求

自2016 年4 月份溫州20 年土地使用權(quán)到期續(xù)期事件后，解決該問題的緊迫性得到了凸顯，2016 年11 月中共中央及國務(wù)院在《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》（中發(fā)【2016】28號）中做出了“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動形成全社會對公民財產(chǎn)長久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期”的承諾，國土資源部也在2016 年12 月《國土資源部辦公廳關(guān)于妥善處理少數(shù)住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期問題的復(fù)函》中提出了“兩不一正?！保床恍枰岢隼m(xù)期申請、不收取費(fèi)用、正常辦理交易和登記手續(xù)）的暫緩解決方案[5]。2017 年3 月李克強(qiáng)總理在十二屆全國人大五次會議閉幕回應(yīng)70 年住宅土地使用權(quán)到期續(xù)期問題時重復(fù)了上述暫行方案，指出“可以續(xù)期，不需申請，沒有前置條件，也不影響交易。且國務(wù)院已經(jīng)責(zé)成相關(guān)部門就不動產(chǎn)保護(hù)相關(guān)法律抓緊研究提出議案”[6]。

于2019 年12 月16 日已公布的《民法典草案》第359 條②在2007 年《物權(quán)法》的基礎(chǔ)上規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)到期自動續(xù)期，“續(xù)期費(fèi)用的繳納或者減免”如何實(shí)施則規(guī)定“依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定”，按照該規(guī)定，繳費(fèi)續(xù)期已經(jīng)確定，但是滿足一定條件的情況，可以減免[3]。即便按照此規(guī)定通過《民法典》，對于該權(quán)的續(xù)期問題，仍然需要明確繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、減免標(biāo)準(zhǔn)，即具有可操作性的該權(quán)的續(xù)期規(guī)則。對此問題進(jìn)行探討，不管是現(xiàn)在還是將來在一定階段仍具有意義。

（三）有償續(xù)期的意義——利益平衡

對住宅建設(shè)用地使用權(quán)的討論眾說紛紜，本文堅(jiān)持有償續(xù)期，以保護(hù)國家享有土地所帶來的收益。通過折抵規(guī)則和回購規(guī)則保障房屋所有權(quán)的保護(hù)，再輔之以后續(xù)價格規(guī)則、時間規(guī)則、房屋保障規(guī)則和后續(xù)保障規(guī)則等來確保續(xù)期規(guī)則的順利運(yùn)行。

很多情形下，房地產(chǎn)中的主要價值體現(xiàn)在地產(chǎn)部分，但住宅本身也是一種財產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)的期限越長，其交換值才可能越大，反之期限越短，房屋價值會減損[7]。由國土資源部、原國家工商行政管理總局共同制定的《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》示范文本（2008 年版）要求建設(shè)用地使用權(quán)的期限自土地交付之日起計算[8](P160)?，F(xiàn)實(shí)中存在“新房不新”的情況，而處于弱勢一方的買房者對于期限而進(jìn)行議價的能力存在著限制。在現(xiàn)在大部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)不動產(chǎn)權(quán)證替代房屋所有權(quán)證和土地證，在不動產(chǎn)權(quán)證上記載的建設(shè)用地使用權(quán)的期限是從開發(fā)商取得該權(quán)利開始計算，而不是從房產(chǎn)所有人拿到不動產(chǎn)權(quán)證開始計算。在現(xiàn)實(shí)生活中，有一部分購買商品房的人，會誤認(rèn)為自己取得的建設(shè)用地使用權(quán)是70 年的使用期限。當(dāng)房屋的建設(shè)用地使用權(quán)的期限較短的時候，在一定程度上，是可以成為與地產(chǎn)商協(xié)商價格的條件，提高了購買人的議價能力。當(dāng)此房屋的建設(shè)用地使用權(quán)期限相對于同一地段的其他房屋的期限要短，那么其價格理應(yīng)更低。

國家、開發(fā)商、購房人、銀行之間的利益博弈即是土地所有權(quán)人、使用權(quán)人③、房屋所有權(quán)人與相關(guān)利益人的博弈，紛繁錯雜，下文以其期限為視角，于四者加以辨析。

在期限到期之前，主要涉及開發(fā)商與購房者之間通過合同關(guān)系的建構(gòu)。當(dāng)然，有此法律關(guān)系的前提是開發(fā)商以出讓的方式拿到使用權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中存在通過爛尾樓或者囤地等一些手段，規(guī)避法律規(guī)定的年限，在批到國有土地之后并沒有及時進(jìn)行商品房的開發(fā)；又或是由于中途出現(xiàn)一些原因，比如原先的開發(fā)商由于經(jīng)營問題而破產(chǎn)，房產(chǎn)開發(fā)出現(xiàn)空檔使“新房不新”，導(dǎo)致其面臨續(xù)期迫在眉睫的問題。以上是房屋一手的情況，且對于二手房甚至多手房，其建設(shè)用地使用權(quán)的期限在逐級遞減，在這個過程中也使以該類型房屋為基礎(chǔ)的議價能力降低。

建設(shè)用地使用權(quán)的期限是將土地批下來之后進(jìn)行計算，面臨到期問題的商品房其實(shí)可以是一個整體性的考量，同一片區(qū)，同時拿到批地的商品房，其到期的時間也是一樣，會形成利益相對整體。在此種情況之下，要按照房屋面積等因素，以單個建筑物區(qū)分所有權(quán)為個體，在建筑物內(nèi)部再做劃分，不能因?yàn)橥瑫r到期而無差別自動續(xù)期。

在房產(chǎn)開發(fā)的過程中銀行起著重要作用，當(dāng)銀行以提供貸款的方式，參與土地開發(fā)的鏈條之時，建設(shè)用地使用權(quán)的使用期限是銀行審批貸款的重要依據(jù)之一。一般情況下，其期限越長，銀行能夠?qū)徟臄?shù)額越多。等碰到續(xù)期問題之時，房產(chǎn)所具有的向銀行抵押擔(dān)保的能力減損至幾成，甚至是否失去這個能力，這些值得考量。

出讓合同中雙方當(dāng)事人對其期限和價款有明確約定，其真實(shí)意思表示是支付一定的價款在約定的期限內(nèi)有該使用權(quán)，隱含的意思是期限屆滿后，使用人與土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)再次就該權(quán)期限及價款達(dá)成協(xié)議?；谝淮斡袃斒褂帽隳軌蛟诤罄m(xù)永久無償對住宅建設(shè)用地進(jìn)行利用，并非出讓合同應(yīng)用之義。開發(fā)商作為理性的商人，續(xù)期繳費(fèi)屬于其理性預(yù)期范圍內(nèi)的問題，但是，在開發(fā)商轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)的過程中，往往會淡化土地上的使用權(quán)有償性和有期限性，加之國家政策和法律規(guī)則不明確，購房者并未充分意識到其購買房屋在建設(shè)用地使用權(quán)到期后可能遭遇政策和法律風(fēng)險[2]。

二、住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的立法和研究現(xiàn)狀

（一）立法現(xiàn)狀

根據(jù)我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（下文簡稱《條例》）第12 條規(guī)定④可以看出，土地使用類型是決定土地利用類型的因素之一，不同的土地使用類型有不同的土地使用權(quán)的年限[8](P127)。

除了《物權(quán)法》第149 條①規(guī)定之外，基于對《城市房地產(chǎn)管理法》第22 條⑤和《條例》第40、41條⑥的分析可知，土地使用權(quán)期限屆滿前1 年，使用權(quán)人應(yīng)申請續(xù)期，經(jīng)批準(zhǔn)后重新簽訂土地出讓使用權(quán)合同，依照規(guī)定支付出讓金；期限屆滿未申請續(xù)期或續(xù)期未獲批準(zhǔn)的，該權(quán)消滅，國家無償收回土地使用權(quán)和無償取得地上建筑物及其他附著物的所有權(quán)[9]。另外在《條例》第47 條⑦中進(jìn)一步規(guī)定了因城市建設(shè)和城市發(fā)展規(guī)劃的需要無償收回劃撥的土地使用權(quán)，對其地上建筑物、其他附著物，市縣人民政府給予適當(dāng)補(bǔ)償。對于無償劃撥的情況沒有期限的限制，所以在討論續(xù)期問題的時候是不會涉及該利益主體，但是，此處在該土地被征用的時候，政府會對于地上建筑物、其他附著物有補(bǔ)償，相較于在該條例中第40 條規(guī)定未續(xù)期的情況下，國家無償取得該權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得，有值得商榷之處。在第40 條中通過出讓方式獲得土地使用權(quán)的土地使用權(quán)人作為利益主體與在第47 條中涉及的利益主體劃撥出地使用權(quán)人同樣無法繼續(xù)保有建設(shè)用地使用權(quán)的情況之下，出現(xiàn)了不同的情況。筆者認(rèn)為，在出讓作為人們獲得該權(quán)⑧的主要途徑，人們據(jù)此建立房屋，取得所有權(quán)的情況下，在該權(quán)到期之時，土地上的房屋等無償由國家取得，此不具有正當(dāng)性。不論在該權(quán)到期之時，其上的房屋的所有權(quán)等的價值貶損之巨，也不應(yīng)成為被無價無償取得的理由，或是忽略的理由，即便一磚一瓦，雖賤，仍為吾物，應(yīng)受保護(hù)，只要其是正當(dāng)之物。法應(yīng)是有溫度之物，如《物權(quán)法》等作為守護(hù)人們財產(chǎn)權(quán)的主要法律，更應(yīng)有如此作用。所以，在《物權(quán)法》之后的完善，或是在《民法典》在該權(quán)到期后，續(xù)期規(guī)則⑨中應(yīng)有所有權(quán)保護(hù)之內(nèi)容。

我國住宅建設(shè)用地使用權(quán)最長期限為70 年，該期限是由1990 年《條例》首次規(guī)定，1994 年頒布的《城市房地產(chǎn)管理法》第22 條規(guī)定了該權(quán)出讓屆滿一年前應(yīng)申請續(xù)期，并以此為批準(zhǔn)土地使用者申請的原則，這是我國立法上首次明確該權(quán)續(xù)期規(guī)則，但并未就該權(quán)給出實(shí)質(zhì)性的解決方案。2007 年頒布的《物權(quán)法》在區(qū)分住宅用地與非住宅用地的基礎(chǔ)上，第149 條第1 款規(guī)定了“期間屆滿后，自動續(xù)期”，在立法上明確了該權(quán)續(xù)期的基本規(guī)則，但有意回避和模糊了續(xù)期期限、次數(shù)、主體、程序、費(fèi)用等具體內(nèi)容，使得該權(quán)續(xù)期存在規(guī)則設(shè)計上的留白與缺乏實(shí)踐操作性的困境[6]。

（二）研究現(xiàn)狀

1.自動免費(fèi)續(xù)期

補(bǔ)足70 年土地出讓金差額，之后自動免費(fèi)續(xù)期是一種主要觀點(diǎn)。該類學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)自動續(xù)期，非依申請。初始約定沒到70 年的自動續(xù)期到70年，并依據(jù)定約之初的出讓金條款補(bǔ)交出讓金以及補(bǔ)足當(dāng)時年限的出讓金的利息，進(jìn)而該權(quán)的年限補(bǔ)足到70 年。自動續(xù)期的核心價值，在于該權(quán)為一次取得永久使用的用益物權(quán)[10]。

這樣的模式意味著國家對土地的所有權(quán)被一定程度架空。除了公共利益等的需要進(jìn)行征收征用之外，國家出于對人民財產(chǎn)的保護(hù)，以相當(dāng)于起始的土地出讓金就把該權(quán)益永久讓渡，在一定程度上缺乏合理性。正如有學(xué)者指出無償免費(fèi)，有將土地私有化的可能[9]。

2.試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)分析

我國土地使用權(quán)有償使用的序幕始自1987年深圳率先試點(diǎn)推行城市土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度，隨后《條例》對建設(shè)用地使用權(quán)按照土地的用途和分類規(guī)定了最高期限，且該權(quán)的具體期限可由雙方當(dāng)事人自行約定。從20 世紀(jì)90 年代開始，為順利推行土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓工作，部分地區(qū)按20年至70 年分檔，由受讓方自行選擇辦理出讓手續(xù)，并繳納相應(yīng)的土地出讓金。土地使用年限只有20 年的住戶目前已陸續(xù)面臨建設(shè)用地使用權(quán)到期的問題[3]。2009 年青島市阿里山小區(qū)部分居民的該權(quán)期限屆滿，這是我國自《條例》實(shí)施以來第一個該權(quán)到期的住宅小區(qū)。在這樣的情況下，沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，某些地方進(jìn)行了一系列的探索，深圳因其以上所提及的特殊性在內(nèi)的一系列特殊性，備受關(guān)注。不過對于深圳的探索還是有不同的評論，有學(xué)者指出深圳做法基礎(chǔ)在于起始期限就與法定期限的不一致，無法有一個普遍的借鑒作用。應(yīng)在把握該權(quán)的用益物權(quán)的屬性之下，在《物權(quán)法》的框架下，進(jìn)行具體規(guī)則的設(shè)計[9]。

3.域外經(jīng)驗(yàn)借鑒

我國物權(quán)法上的該權(quán)與大陸法系國家或地區(qū)物權(quán)法上的地上權(quán)意義相當(dāng)[11](P269)。二者都是在他人所有的土地之上建造房屋等不動產(chǎn)，一般情況即支付一定費(fèi)用以換取相應(yīng)期限的土地的利用時間段。德國、日本、我國臺灣地區(qū)為代表的大陸法系地上權(quán)制度側(cè)重保護(hù)地上建筑物權(quán)益，英美法系下的香港地區(qū)的土地批租制度側(cè)重保護(hù)租地人穩(wěn)定長期的土地使用，二者各有長短，皆有可取之處[3]。

各大陸法系國家地上權(quán)的規(guī)定有共通之處：第一，期限有期或無期、存續(xù)之短長，決于土地所有權(quán)人與使用權(quán)人之共謀。第二，存續(xù)時間用盡，能否續(xù)期及續(xù)期的期限、次數(shù)、價格。第三，權(quán)利存續(xù)期間用盡，土地之上的建筑物由土地所有之人獲得，但是要以向地上權(quán)之人支付對價為前提[4]。其中“第三”的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為在我們的續(xù)期具體規(guī)則的設(shè)計中非常值得借鑒，也是筆者進(jìn)行以下具體規(guī)則設(shè)計的一個核心思想。

三、住宅建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)則設(shè)計

筆者主張，住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期，按照自愿有償?shù)脑瓌t進(jìn)行續(xù)期。續(xù)期是逐次續(xù)期，一般每次續(xù)期70 年，但與此同時，出于實(shí)際需要和經(jīng)濟(jì)承受能力等，也設(shè)計了其他檔次，具體規(guī)則中有分檔續(xù)期的步驟。續(xù)期的價格，按照續(xù)期當(dāng)時的市場價格進(jìn)行續(xù)期，此處涉及到估價，所以需要健全相應(yīng)的估價機(jī)構(gòu)。

無法繼續(xù)續(xù)期分為兩個情況：當(dāng)權(quán)利人不愿續(xù)期或是無能力續(xù)期，由國家來收回該權(quán)，但是國家要對該權(quán)進(jìn)行回購房屋等進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償。兩種途徑：折抵規(guī)則——將房屋的價格，折換成住該權(quán)的相應(yīng)年限的使用期限，使用權(quán)人住滿一定期限之后，房子屬于國家，該權(quán)消滅；又或使用回購規(guī)則——國家支付對價，回購到期土地之上的房屋。國家集中這些房屋之后，可以作為中介進(jìn)行轉(zhuǎn)賣，資金進(jìn)入回購和保障基金⑩，對無法繼續(xù)保有房屋的人，提供住房保障，如廉租房等解決其住房問題。

（一）分檔規(guī)則

分檔續(xù)期指可一次續(xù)期10 年、40 年或者70年，續(xù)費(fèi)的基礎(chǔ)和價格衡量的標(biāo)準(zhǔn)是此時的房價，短期的收費(fèi)比例高，中期次之，長期的最少，此是為了鼓勵人們在有能力的情況之下，進(jìn)行長期續(xù)期，有利于房市穩(wěn)定，也能給人民更好的安定性，最大可能性減少交易成本。在如此分檔的情況下，提供給人們多種選擇，按照自己的經(jīng)濟(jì)情況和需求來續(xù)期。

另一種情況為假如在該處房屋沒有繼續(xù)停留的打算，到目前有不想立即搬走的，通過折抵計出的年限還不足以滿足繼續(xù)居住的年限的打算，也可以短期續(xù)期，到期之后再通過續(xù)期規(guī)則退出。筆者設(shè)計的該具體規(guī)則中，退出是題中之意。當(dāng)權(quán)利人無續(xù)期意愿，應(yīng)有一定的退出機(jī)制，剩余的房屋價值得到補(bǔ)償。按照所述規(guī)則，即是指由國家回購房屋，該權(quán)到期，房屋的剩余價值同時得到補(bǔ)償，原來的權(quán)利人，退出該法律關(guān)系。

（二）退出規(guī)則

1.折抵規(guī)則

到期之后，由于權(quán)利人無力續(xù)期或者是放棄續(xù)期，在收回該權(quán)之時，處置與房屋所有人雙方之關(guān)系。雖然我國是“房地一體”主義，但是房屋的所有人對房屋有所有權(quán)。土地使用權(quán)到期后，整體對房屋的價值進(jìn)行估價，之后再結(jié)合此時使用權(quán)的價格，就此來換算剩余的房產(chǎn)價值還可以有多少年的使用時間，即：

（房產(chǎn)總價值-住宅建設(shè)用地使用權(quán)價格）÷住宅建設(shè)用地使用權(quán)=繼續(xù)擁有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的年限

通過以上公式換算出權(quán)利人繼續(xù)持有房產(chǎn)（住宅建設(shè)用地使用權(quán)+房屋所有權(quán)）的期限，期限屆滿，房屋所有權(quán)歸國家國有，且單獨(dú)的使用權(quán)消滅。

此方法是以折抵的方式國家在收回該權(quán)的同時，也取得了房屋的所有權(quán)，在此過程中實(shí)現(xiàn)了國家作為土地所有權(quán)人與房產(chǎn)所有人（房屋的所有人+住宅建設(shè)用地使用權(quán)人）利益的平衡，達(dá)到了順利收回使用權(quán)，避免了對使用權(quán)的有限性的突破，保障了國家對土地發(fā)展權(quán)的持有，也實(shí)現(xiàn)了對房屋和土地的所有權(quán)的保護(hù)。

2.回購規(guī)則

對于到期之后不愿繼續(xù)居住此處的人群，可以通過國家收購的方式，在收回該權(quán)的同時，給房屋所有人以收購金，如下所示：

房產(chǎn)總價值-住宅建設(shè)用地使用權(quán)價格=收購金

當(dāng)拿到收購金之后，權(quán)利人也可以另選他處，進(jìn)而再選商品房購入。從此角度而言，收購金的取得可以成為居民的一種資金融通的渠道，可以緩解再次購房者的經(jīng)濟(jì)壓力。

（三）價格規(guī)則

住宅建設(shè)用地再進(jìn)行續(xù)期即是再次交續(xù)期階段的土地出讓金。確定土地出讓金交納標(biāo)準(zhǔn)，需要估價機(jī)構(gòu)對該地區(qū)的該權(quán)出讓金的價格進(jìn)行評估，然后再按照續(xù)期的房產(chǎn)的面積，具體估算出續(xù)期應(yīng)交的續(xù)期金額。估價機(jī)構(gòu)，應(yīng)該由國家設(shè)立或者由國家指定相關(guān)機(jī)關(guān)從事估價事宜。

房產(chǎn)價值的評估是本文所設(shè)計具體規(guī)則的核心規(guī)則。地價的具有區(qū)位性、時間性的差異。在設(shè)計價格規(guī)則的過程中最恰當(dāng)?shù)姆绞绞牵夯诜謾n規(guī)則，確定出每一個檔次應(yīng)該交納的出讓金的優(yōu)惠比例。譬如長期續(xù)期的給予10%的優(yōu)惠，中期5%，短期2%，此優(yōu)惠比例，一定程度可以體現(xiàn)出政策的導(dǎo)向。

國家給予的優(yōu)惠比例，是基于保持穩(wěn)定、減少交易成本考慮。續(xù)期之前的原始的出讓金的金額，和首次該權(quán)的使用期限是無關(guān)因素。如前述阿里山小區(qū)等的權(quán)利人按照續(xù)期規(guī)則進(jìn)行續(xù)期時，若按有論者說的應(yīng)該先補(bǔ)足70 年的期限，然后進(jìn)行免費(fèi)續(xù)期，并不利于其長遠(yuǎn)的該制度發(fā)展。這一方面，侵蝕了土地所有人的土地增值潛能的收益；另一方面，增加了房屋所有人的退出成本，二者的利益都受到損害。

（四）減免規(guī)則

1.減免規(guī)則適用的正當(dāng)性

減免規(guī)則是有償續(xù)期規(guī)則中的例外，是基于對基本住房需求的保障?；谠撃康目紤]，涉及到基本住宅需求的房屋的該權(quán)的續(xù)期才涉及到減免規(guī)則的適用。從申請續(xù)期的權(quán)利人的實(shí)際情況出發(fā)，在續(xù)期過程中要適用減免規(guī)則時，則申請人應(yīng)該提交相應(yīng)的材料，來證明自己是否符合減免規(guī)則適用。

在現(xiàn)實(shí)社會中，房屋的價值越來高，房屋成為人們最重要的不動產(chǎn)之一，也許在購買之初，就已經(jīng)傾盡舉家之力，人們對其有高度依賴感和認(rèn)同感。在這樣的情況之下，出現(xiàn)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)能力上的欠缺，而有失去僅有的房產(chǎn)的危險。折抵規(guī)則和回購規(guī)則主要適用于不繼續(xù)續(xù)期的權(quán)利人，而減免規(guī)則適用于經(jīng)濟(jì)上有困難但又希望保留滿足自己及其家人的最基本住房保障的權(quán)利人。這對于房屋所有人的房屋的物權(quán)（此處為所有權(quán)）是一種損害，假如該權(quán)的續(xù)期規(guī)則未將此種情況考慮在其中，是一種極大的缺陷和不完善。

2.減免≠免費(fèi)

減免規(guī)則并非是適用之后就意味著申請住人就能免費(fèi)續(xù)期，不用繳納任何費(fèi)用。減免規(guī)則的適用，是指在以更高比例進(jìn)行優(yōu)惠，使住宅建設(shè)用地使用權(quán)人在繳納較少的費(fèi)用情況下保有該權(quán)。

申請續(xù)期的權(quán)利人對于減免之后的費(fèi)用仍然無力繳納，應(yīng)當(dāng)適用續(xù)期規(guī)則中的折抵規(guī)則或者回購規(guī)則，具體要適用哪個規(guī)則由當(dāng)事人進(jìn)行選擇。假如想要繼續(xù)居住一段時間，就可選擇折抵規(guī)則：

（房產(chǎn)總價值-住宅建設(shè)用地使用權(quán)價格）÷住宅建設(shè)用地使用權(quán)=繼續(xù)擁有住宅建設(shè)用地使用權(quán)的年限

又或使用回購規(guī)則，可拿從國家拿到的回購款租房等，落實(shí)自己的住房問題。國家也有針對保障基本居住需求的措施，來保障人們的居住需求。畢竟，自己擁有房產(chǎn)在保障基本住房的方面而言，已經(jīng)屬于標(biāo)準(zhǔn)較高的類型。無法續(xù)期的權(quán)利人可以借助國家提供的另外一些方式，保障自己的基本住房的需求。此正是筆者不主張減免續(xù)期過程中減免直接等于免費(fèi)續(xù)期的理由。

3.減免規(guī)則的具體架構(gòu)

（五）房屋處置規(guī)則

因無力續(xù)期或者放棄續(xù)期而由國家回購的住房，國家經(jīng)一定程序取得房屋的所有權(quán)，該權(quán)和房屋的所有權(quán)合而為一，都由國家持有，準(zhǔn)確而言是該權(quán)已經(jīng)回復(fù)于國家土地所有權(quán)中，此前為權(quán)利人的用益物權(quán)消失。房屋在安全范圍內(nèi)，還有一定的使用期限，可用于出售出租。同一片區(qū)的住宅建設(shè)使用權(quán)期限一般是一致的。少部分的該權(quán)不進(jìn)行續(xù)期的情況下，將該權(quán)上的房屋清除，將土地變?yōu)閮舻兀俪鍪鄣目赡苄詷O小。在這種情況，通過折抵和收購之后，在該權(quán)喪失時，國家已經(jīng)取得房屋的所有權(quán)，所以該權(quán)到期之后，未續(xù)期的這一部分房產(chǎn)的完全產(chǎn)權(quán)就由國家取得，可出售或是出租。因?yàn)榉课莩鍪凼且苑慨a(chǎn)市價出售，所以此次購入房產(chǎn)的人，在所支出的房價中包含該權(quán)的期限應(yīng)該是通常的期限70 年。至70 年到期之后，再按此類的該權(quán)的續(xù)期規(guī)則，進(jìn)行續(xù)期。

（六）后續(xù)保障規(guī)則

該具體規(guī)則是針對該權(quán)到期，權(quán)利人在申請使用減免規(guī)則之后仍然無力支付續(xù)期出讓金時，適用折抵規(guī)則或者回購規(guī)則，在喪失該權(quán)之時，也由國家取得房屋的所有權(quán)，在此之后的基本住房的需要應(yīng)該如何保障，這成為需要克服的問題?？梢詫⒃摍?quán)續(xù)期規(guī)則與國家的相關(guān)制度結(jié)合，比如在初始階段國家為了解決最低收入家庭的住房困難問題，具有濃厚的“社會救濟(jì)”色彩，但后期擴(kuò)張為解決我國低收入群體住房問題的主要手段的廉租房制度[12](P89)等。通過這些制度的銜接，保障該權(quán)的續(xù)期制度的順利實(shí)施。

針對此種情況：無力續(xù)核心區(qū)的大房子，可以將大房子通過前文中所設(shè)計的回購規(guī)則和折抵規(guī)則，拿到回購金，在相應(yīng)的區(qū)位條件的地方再購買自己所需要的房屋，此為一種情況。另一種情況，權(quán)利人無能力在其所需要的區(qū)位購房的情況之下（假如，將此區(qū)位的房子已經(jīng)無能力續(xù)期，也無能力在自己所需要的區(qū)位買房），那么就可以借助在該區(qū)位政府是否有相應(yīng)的保障住房的提供，按照自己的條件，再去解決自己的基本住房問題。低收入群體和買不起房的群體并不能劃等號。

無法在自己所需要的區(qū)位買房，通過政府提供的相應(yīng)的政策或是直接通過市場途徑租房，來解決自己基本住房需求。即便自己在其他地方有能力買房，但是如此途徑買房并無法適應(yīng)自己實(shí)際的生產(chǎn)生活的要求，綜上，最好的選擇是通過租房，比如政府提供的公租房（并非向低收入者提供）等手段來解決自己的住房等問題。

（七）住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期規(guī)則的例外適用

此具體規(guī)則的設(shè)計是針對以下情況：物理上到期，實(shí)際該權(quán)并未到期，但出現(xiàn)需要適用該規(guī)則中的回購規(guī)則進(jìn)行解決的實(shí)際問題。該權(quán)未到期，但房屋滅失的情況——物理上的該權(quán)到期的情況。此種情況是指建設(shè)用地使用權(quán)不隨著土地上的房屋滅失，建設(shè)用地使用權(quán)人該如何處置其建設(shè)用地使用權(quán)。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期分為法律上到期和物理上到期。法律上的到期，即為法律規(guī)定的該權(quán)的期限到期；物理上到期，指附著于其土地上的房屋需要重建，但法律上的該權(quán)并沒有到期。該權(quán)未到期之前，因房屋的滅失（此處的滅失包括自然滅失和功能滅失），需要重建的情況。在商品房住房中，此類不太可能由個人重建，除非是別墅式的少數(shù)人的獨(dú)幢樓房。在現(xiàn)在的該權(quán)對應(yīng)的房屋所有權(quán)多為建筑物區(qū)分所有權(quán)，假如要業(yè)主聯(lián)合起來重建，成本過于高昂，在這樣的情況下，在到期之前，在剩余期限內(nèi)的該權(quán)之上，重新建造同一屬性的住宅。對于該部分的權(quán)利人，可以提前向國家交還該權(quán)，在此種情況下國家給予補(bǔ)償權(quán)利人剩余的相應(yīng)期限的價值?？紤]此處的該權(quán)，已無房屋存在，較之二手房買賣，難度增大。新的權(quán)利人要想單獨(dú)基于該權(quán)建房，難度極大，因?yàn)樯婕氨姸嗟念愃浦黧w。應(yīng)綜合進(jìn)行考慮，在這樣的情況下由國家收回該權(quán)，然后，再進(jìn)行該權(quán)的出讓或是劃撥，以此操作，再進(jìn)行土地的利用，更符合效率原則。

四、結(jié)語

住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期問題起因于立法中的歷史有意留白，隨著時間的推移，逐漸出現(xiàn)該權(quán)到期的實(shí)踐困境，在解決該權(quán)續(xù)期問題過程中需要考慮國家土地所有權(quán)與權(quán)利人的房屋所有權(quán)的利益平衡。其中涉及到國家、開發(fā)商、購房人、銀行之間存在著利益博弈。通過對現(xiàn)在立法現(xiàn)狀、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)研究和域外經(jīng)驗(yàn)的研究，結(jié)合實(shí)際，本文設(shè)計該權(quán)有償續(xù)期規(guī)則，經(jīng)過分檔規(guī)則、退出規(guī)則（折抵規(guī)則+回購規(guī)則）、價格規(guī)則、減免規(guī)則、房屋處置規(guī)則、后續(xù)保障規(guī)則和例外使用規(guī)則構(gòu)成較完善的有償續(xù)期的規(guī)則，其中對于退出規(guī)則（折抵規(guī)則+回購規(guī)則）和減免規(guī)則進(jìn)行著重的論述，目的在于盡可能增加所設(shè)計規(guī)則的可操作性，質(zhì)該設(shè)計有其實(shí)踐性。

基于體例和容量的考慮，上述很多內(nèi)容是不能全部包含于《民法典》中，但筆者希冀對于該權(quán)有償續(xù)期規(guī)則的設(shè)計，在對《民法典》制定中的關(guān)于該權(quán)續(xù)期的內(nèi)容有些許建議的作用，更期待在制定《民法典》之后，在針對該權(quán)續(xù)期具體規(guī)則的設(shè)計有更多借鑒作用。

住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期規(guī)則之所以能牽動眾人的神經(jīng)，因其涉及到了民生根本，基本居住的權(quán)利。尤其現(xiàn)今房價畸高的情況之下，以中產(chǎn)階級為例，當(dāng)以自己全部的積蓄買了一套房產(chǎn)，假如沒有健全續(xù)期規(guī)則，被告知其房屋有可能不翼而飛，房產(chǎn)易主；或是為了繼續(xù)保有該房產(chǎn)，需要支付過于龐大的費(fèi)用，無疑會對人們的生活造成嚴(yán)重負(fù)擔(dān)。是否能續(xù)期，不管是對于國家利益，又或是已買房的人或是未買房的人，牽涉各方利益，應(yīng)慎重予以設(shè)計，進(jìn)而規(guī)定具體可行的續(xù)期規(guī)則，并嚴(yán)格加以施行。

注釋：

①《物權(quán)法》第149 條：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！?/p>

②《民法典草案》第359 條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。續(xù)期費(fèi)用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！?/p>

③即住宅建設(shè)用地使用權(quán)人。

④土地使用權(quán)最高年限按下列用途確定：（1）居住用地70年；（2）工業(yè)用地50 年；（3）教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地年限為50 年；（4）商業(yè)、旅游、娛樂用地40 年；（5）倉儲用地50 年；（6）綜合或者其他用地50 年。

⑤《城市房地產(chǎn)管理法》第22 條：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)不遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未或批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回?！?/p>

⑥《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第40 條規(guī)定：“土地使用權(quán)期限期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用權(quán)者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記?！钡?1 條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記?！?/p>

⑦《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第47 條規(guī)定：“無償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者，因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)無償收回其劃撥土地使用權(quán)，并可依照本條例的規(guī)定予以出讓。對劃撥土地使用權(quán)，市、縣人民政府根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展需要和城市規(guī)劃的要求，可以無償收回，并可依照本條例的規(guī)定予以出讓。無償收回劃撥土地使用權(quán)時，對其地上建筑物、其他附著物，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)補(bǔ)償?！?/p>

⑧即土地使用權(quán)，也即在《物權(quán)法》中的建設(shè)用地使用權(quán)，同一種權(quán)，只是在立法技術(shù)的需求有改動，此段中皆同。

⑨在本文中筆者主張續(xù)期規(guī)則，很重要內(nèi)涵之一就退出規(guī)則，即便不再續(xù)期，也不至于在土地上之物，如房屋的所有權(quán)自然消滅。所以在后文中的具體續(xù)期規(guī)則設(shè)計中，在退出規(guī)則（折抵規(guī)則+回購規(guī)則）和減免規(guī)則中做了具體設(shè)計。⑩即將這些賣出回購房產(chǎn)的資金，積蓄再?？顚Ｓ?，用于回購房產(chǎn)；或是用于保障因無力續(xù)期而基本居住需求出現(xiàn)困難的人群的基本住房的資金。