農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的實踐與思考

高璽龍

（作者單位：內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村信用社聯(lián)合社）

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的現(xiàn)實需要，有利于推動農(nóng)村土地規(guī)?；s生產(chǎn)經(jīng)營，拓寬“三農(nóng)”融資抵押范圍，改善農(nóng)村金融服務(wù)，促進農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。為此，內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村信用社聯(lián)合社調(diào)研課題組深入部分試點地區(qū)和農(nóng)信機構(gòu)，就這一問題進行了調(diào)研。

一、基本情況

（一）政策背景及試點情況。2014年中央一號文件提出“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》，決定在全國232個縣（市、區(qū)）開展試點。內(nèi)蒙古自治區(qū)阿榮旗、扎賚特旗、開魯縣、土默特右旗、達拉特旗、臨河區(qū)6個旗（縣、區(qū)）被列為土地抵押貸款試點地區(qū)。

（二）組織開展調(diào)研情況。制定專題調(diào)研方案，成立調(diào)研組,于2019年9月份起，分別到土右旗、和林縣等地開展實地調(diào)研，并對扎賚特旗聯(lián)社等9家機構(gòu)開展非現(xiàn)場調(diào)研。期間，還對部分法人機構(gòu)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資實踐模式作了抽樣調(diào)查。

二、土地抵押貸款中存在的問題

（一）相關(guān)法律和政策保障體系還不健全。雖然全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定，但物權(quán)法對“土地承包經(jīng)營權(quán)”條款未作修改。在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)屬關(guān)系上，法律界限也不清晰。

（二）土地流轉(zhuǎn)配套服務(wù)機制尚不完善。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)平臺的功能未得到充分發(fā)揮，抵押物登記、交易流轉(zhuǎn)、處置等環(huán)節(jié)尚未完全打通，沒有形成土地流轉(zhuǎn)雙方信息有效對接機制。各地普遍缺少專業(yè)公允的土地經(jīng)營權(quán)價值評估機構(gòu)和具備專業(yè)資質(zhì)的評估人員，在耕地價值評估上主觀判斷成分較大，缺少科學的評估指標和評估標準，且未出臺相應的制度規(guī)范，缺乏統(tǒng)一的標準。

（三）農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范。農(nóng)村土地目前主要以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等方式進行流轉(zhuǎn)。在村屯熟人社會體系下，農(nóng)戶采取村集體或政府備案形式流轉(zhuǎn)的土地量較少，通過口頭或粗糙文字協(xié)議形式流轉(zhuǎn)的多，權(quán)利義務(wù)約定模糊，存在糾紛隱患。由于農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)雙方考慮預期租價（收益）上漲或下浮因素，均不愿長期流轉(zhuǎn)，一般只流轉(zhuǎn)1年或2年，致使抵押價值和期限有效性不足，長期融資功能被阻斷。

(四)抵押權(quán)實現(xiàn)及處置流轉(zhuǎn)存在困難。由于農(nóng)地抵押尚缺乏法理依據(jù)支持，雖然可采取訴訟、仲裁、協(xié)商的方式，但在處置抵押物時，如果抵押人不配合，無論采取哪種方式約束力都不強，無法取得實效。在試點期，市場化交易規(guī)則尚不成熟，目前只能以轉(zhuǎn)租形式來化解風險。但是，當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須經(jīng)發(fā)包方同意，且只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)受讓主體范圍存在局限。

（五）貸款授信額度難以滿足農(nóng)戶借款需求。農(nóng)戶耕地面積普遍較少，且土地評估價值過低，再按抵押率折算后，農(nóng)戶獲得的貸款授信額度更低，抵押物價值與貸款需求不匹配。同時，土地抵押貸款手續(xù)比農(nóng)戶信用貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款慢，農(nóng)戶通常優(yōu)先選擇小額信用貸款等方式，申請土地抵押貸款積極性不高。

（六）支持土地流轉(zhuǎn)風險補償機制尚未建立。部分地區(qū)土地抵押貸款風險分擔和補償機制缺失，相應的財政預算、費用補貼、政府貼息、風險分擔和獎勵機制等配套制度建設(shè)緩慢。農(nóng)業(yè)抗御自然災害的能力較差，具有高風險特征，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)尚未全覆蓋，且缺乏農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)風險準備金、救災補助、貸款貼息等政策扶持，如遇到較大的自然災害或市場因素影響，將對開展土地抵押貸款的農(nóng)信機構(gòu)帶來不可預知的風險，債權(quán)難以受到保護。

三、推廣土地抵押貸款的對策建議

(一)進一步解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的法律風險。建議修訂完善《擔保法》《物權(quán)法》《土地管理法》等有關(guān)法律規(guī)定和政策，對農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押的合法性進行明確。完善土地承包經(jīng)營權(quán)登記和承包經(jīng)營權(quán)證書制度，明確土地管理部門職責，規(guī)范權(quán)證發(fā)放和抵押登記環(huán)節(jié)，真正將土地承包經(jīng)營權(quán)登記和證書制度落實到農(nóng)戶、落實到地塊，為金融機構(gòu)實施金融制度和服務(wù)產(chǎn)品創(chuàng)新、開辦推廣抵押貸款業(yè)務(wù)奠定產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

（二）建立完善農(nóng)村土地市場評估配套機制。建議完善農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，成立功能齊全的交易中心和土地經(jīng)營權(quán)仲裁機制，設(shè)立縣、鄉(xiāng)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，明確相關(guān)職責。提供土地流轉(zhuǎn)供求登記和信息發(fā)布、接受供求雙方質(zhì)詢、協(xié)調(diào)供求雙方相關(guān)事宜，落實契約關(guān)系，辦理合同簽證手續(xù)，提供土地流轉(zhuǎn)跟蹤、調(diào)解糾紛、協(xié)調(diào)供求關(guān)系配套服務(wù)，提高土地流轉(zhuǎn)市場化程度，保證土地流轉(zhuǎn)效率和抵押物處置能力。放寬土地流轉(zhuǎn)受讓主體政策，一定條件下準許非集體內(nèi)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與土地流轉(zhuǎn)，解決受讓主體范圍狹窄困境。

（三）推動風險補償機制建設(shè)。建議財政部門建立專門的土地抵押貸款損失保障或風險補償機制，在貸款發(fā)生違約、金融機構(gòu)實現(xiàn)抵押權(quán)較困難時，實施抵押物收購或進行貸款風險補償，彌補金融機構(gòu)可能出現(xiàn)的處置虧損和不良貸款。建議保險部門在現(xiàn)行法律法規(guī)的框架內(nèi)開設(shè)土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款保險品種，以降低金融機構(gòu)發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風險；充分發(fā)揮農(nóng)村擔保機構(gòu)的擔保功能作用，強化風險分擔。

（四）加快建立考核激勵機制。建議將農(nóng)村土地確權(quán)、頒證、評估、流轉(zhuǎn)等前置機制建設(shè)納入社會責任考核范圍，落實主體責任；加強基礎(chǔ)性管理工作，營造滿足土地抵押貸款的良好政策環(huán)境。建議銀保監(jiān)部門對金融機構(gòu)土地抵押貸款業(yè)務(wù)實行差異化考核和監(jiān)管政策，放寬不良貸款指標容忍度；配合試點確定土地抵押貸款的風險權(quán)重、資本計提、貸款分類等方面的計算規(guī)則，出臺相關(guān)激勵政策，鼓勵金融機構(gòu)放貸。

（五）提高土地抵押貸款獲得性。建議中國人民銀行等有關(guān)部門鼓勵金融機構(gòu)針對農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)特點建立特色化信貸機制，進一步簡化金融服務(wù)手續(xù)，推行簡約易懂的貸款合同文本，嚴禁附加不合理條件和額外收費，對土地抵押貸款辦理采取免擔保費、免評估費、免抵押登記費的“三免”服務(wù)，進一步提升業(yè)務(wù)辦理效率。擴大產(chǎn)品覆蓋面，積極探索流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的抵押貸款工作，更好地滿足新型經(jīng)營主體的貸款需求，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，主動融入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。