國有林區(qū)的特征事實(shí)與“公共地”問題釋析

張 壯

（中共青海省委黨校區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心 青海 西寧 810001）

森林作為一種重要的可貯存、可再生的資源代表，為增進(jìn)人類福祉提供了豐富的生態(tài)產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)的生態(tài)服務(wù)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。國有林區(qū)作為我國未來重要的生態(tài)經(jīng)濟(jì)支撐帶，承擔(dān)著維護(hù)國家生態(tài)安全的重要職能，我們有責(zé)任科學(xué)保護(hù)、合理利用森林資源，最大限度地發(fā)揮其生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但是，在國有林區(qū)產(chǎn)權(quán)主體虛置異化，責(zé)任主體存在背理動(dòng)機(jī)的情況下，追求利潤(rùn)最大化的“增長(zhǎng)崇拜”往往會(huì)產(chǎn)生無效率和不可持續(xù)的結(jié)果。森林資源被野蠻開采、過度套現(xiàn)，各種矛盾紛爭(zhēng)等“公共地”問題就會(huì)在國有林區(qū)普遍出現(xiàn)。因此，面對(duì)國有林區(qū)普遍存在的“公共地”問題，通過深入分析國有林區(qū)的特征事實(shí)，詳細(xì)闡釋國有林區(qū)“公共地”問題的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)，對(duì)于新一輪深化國有林區(qū)改革具有重大理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、國有林區(qū)特征事實(shí)

我國國有林區(qū)森林資源產(chǎn)權(quán)歸國家所有，林業(yè)作為其主要產(chǎn)業(yè)具有生長(zhǎng)周期長(zhǎng)、資金周轉(zhuǎn)慢、利潤(rùn)率低、風(fēng)險(xiǎn)高、社會(huì)公益性強(qiáng)等特殊屬性。與其他常規(guī)國有企業(yè)和農(nóng)村集體林的所有制結(jié)構(gòu)不同，這些特殊屬性賦予了國有林區(qū)多維向量的特征。在內(nèi)外特征的相互作用下，國有林區(qū)在某一發(fā)展階段甚至?xí)a(chǎn)生自我損耗、權(quán)利紛爭(zhēng)等問題，直接影響市場(chǎng)對(duì)國有林區(qū)資源的有效配置。

（一）公共性。國有林區(qū)的森林資源屬于全民共享的公益類產(chǎn)品，從公共管理角度看，具有較強(qiáng)烈的公共屬性，國有林區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品及生態(tài)服務(wù)是為全體公民提供的，與公共產(chǎn)品的服務(wù)特征是一樣的，即每一位公民都有權(quán)享受國有林區(qū)生產(chǎn)的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)。盡管如此，由于國有林區(qū)區(qū)位規(guī)模差異，所提供的產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量質(zhì)量也不盡相同，在人口密度較高的地區(qū)，人們的需求往往不能得到滿足。盡管國有林區(qū)以生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品為主，但由于生態(tài)產(chǎn)品的特殊性，使得生產(chǎn)其他產(chǎn)品的機(jī)會(huì)被侵占，導(dǎo)致國有林區(qū)生產(chǎn)生態(tài)產(chǎn)品的機(jī)會(huì)成本很高。然而，公民享受國有林區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境不需要支付任何成本，比如公民到國有林區(qū)中游覽，其游覽過程并不會(huì)阻礙其他公民的游覽活動(dòng)，這樣公民就無償消費(fèi)了國有林區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)。由于國有林區(qū)良好的生態(tài)環(huán)境不具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，任何公民都可以免費(fèi)享受其綠色生態(tài)福利，這就突出了國有林區(qū)的公共性特征。同樣，公民使用國有林區(qū)資源也不具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，導(dǎo)致自然資源、森林資源被無限制地開發(fā)套現(xiàn)，當(dāng)國有林區(qū)的承載能力超出臨界點(diǎn)時(shí)，生態(tài)環(huán)境就會(huì)不斷惡化。

（二）外部性?；谕獠啃杂绊懤碚?，可以將林區(qū)生態(tài)破壞產(chǎn)生的影響劃分為正外部性影響和負(fù)外部性影響。國內(nèi)外學(xué)術(shù)界在研究中將國有林區(qū)的生態(tài)破壞問題定義為負(fù)外部性問題。社會(huì)組織或個(gè)體由于利益沖突而難以達(dá)成共識(shí)，在逐利思維的驅(qū)使下，不顧社會(huì)公共利益，使得亂砍濫伐、污染排放等不良行為對(duì)國有林區(qū)原有的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。在沒有配套監(jiān)管制度的情況下，這種不良行為不需要承擔(dān)任何責(zé)任。從國有林區(qū)的公共資源屬性上看，森林資源經(jīng)過多年的透支開采，林區(qū)原有的植被環(huán)境等均產(chǎn)生較大的負(fù)面變化，加上監(jiān)管力度不夠，使破壞國有林區(qū)生態(tài)環(huán)境的成本較低，破壞者很難受到法律懲罰，進(jìn)而導(dǎo)致國有林區(qū)生態(tài)破壞現(xiàn)象不僅得不到有效遏制，甚至呈現(xiàn)出擴(kuò)展蔓延的趨勢(shì)，由此產(chǎn)生了大量的負(fù)外部性問題。雖然對(duì)國有林區(qū)生態(tài)環(huán)境造成破壞的一方不需要考慮外部性問題，但如果這種行為或現(xiàn)象得不到及時(shí)有效的控制，將會(huì)導(dǎo)致負(fù)面作用不斷累積，負(fù)外部性影響效應(yīng)不斷放大，最終引發(fā)社會(huì)資源配置結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡的現(xiàn)象。

（三）契約性。目前，我國國有林區(qū)的契約形式主要有三種：一是以自然資本為主導(dǎo)的契約表達(dá)形式。在這種形式下，國有林區(qū)的人力資源與森林資源自然達(dá)成了一種共同發(fā)展的契約關(guān)系，使國有林區(qū)資源與人力資源成本有機(jī)地聯(lián)系起來，在人為力量的驅(qū)使下，森林資源在被人類利用之后，能夠通過人類的力量得到恢復(fù)。而在追逐利益欲望的驅(qū)使下，人類對(duì)資源的渴求欲望較為強(qiáng)烈，對(duì)森林資源的利用成為人類以最小成本獲得經(jīng)濟(jì)效益的有效途徑，繼而使森林資源的自然屬性與人力資本的社會(huì)屬性形成了一種商業(yè)化的契約關(guān)系，從特定視角上看，這種關(guān)系同商品供給與消費(fèi)的關(guān)系高度相似。需要注意的是商業(yè)性企業(yè)使森林資源成為不同人類個(gè)體之間達(dá)成經(jīng)濟(jì)交易活動(dòng)的重要載體，在人類利益博弈不斷重復(fù)演化的過程中，自然界力量對(duì)人類錯(cuò)誤行為的懲罰、報(bào)復(fù)逐漸成為潛規(guī)則。而且這種規(guī)則的出現(xiàn)具有不確定性，很難準(zhǔn)確預(yù)測(cè)大自然的回饋是懲罰還是驚喜。同時(shí)，人類是有限理性的，人類行為具有較強(qiáng)的隨意性，進(jìn)而賦予人類與森林資源之間契約關(guān)系的不完全性特征。二是以國有森工企業(yè)為主導(dǎo)的契約形式。國有森工企業(yè)將自己能夠掌控的森林資源視為資本的組成部分，使兩者達(dá)成一種非市場(chǎng)化的契約形式，森工企業(yè)的社會(huì)化屬性成為林業(yè)契約的主要表達(dá)載體。三是以國家和國有林區(qū)管理主體為主導(dǎo)的非市場(chǎng)契約表達(dá)形式，這種契約形式具有非市場(chǎng)化特征。森工企業(yè)作為國有林區(qū)的經(jīng)營管理者，在與地方政府進(jìn)行交易的過程中，普遍會(huì)采用非市場(chǎng)化的交易方式，使得雙方之間形成了一種非市場(chǎng)化的契約關(guān)系，而且兩者在不斷重復(fù)交易活動(dòng)的過程中，這種關(guān)系會(huì)表現(xiàn)的更加顯著。

（四）代際分配性。代際分配是指在場(chǎng)的當(dāng)代人與不在場(chǎng)的后代人之間的社會(huì)有限資源的分配。隨著時(shí)間的推移，前代人與后代人交替承載生命的延續(xù)使命與責(zé)任，進(jìn)而促成了人類社會(huì)的不斷演進(jìn)，自然界中的資源并非無限的，基于代際關(guān)系的人類，在思量下一代人發(fā)展問題的過程中，將自然資源視為寶貴的財(cái)富，希望能夠?qū)ψ匀毁Y源進(jìn)行合理開發(fā)與利用，以實(shí)現(xiàn)生命的延續(xù)與發(fā)展。人類的生命長(zhǎng)度受時(shí)間的約束，當(dāng)代人應(yīng)基于可持續(xù)發(fā)展的視角，在開發(fā)自然資源的同時(shí)，要勇于承擔(dān)保護(hù)自然資源的責(zé)任，時(shí)刻謹(jǐn)記自然資源的有限性，將保護(hù)自然資源作為自己的使命擔(dān)當(dāng)，在對(duì)當(dāng)代人類發(fā)展進(jìn)程不會(huì)造成負(fù)面影響的前提下，及時(shí)做好自然資源的儲(chǔ)備工作。國有林區(qū)的跨期貼現(xiàn)必須以森林資源與生態(tài)環(huán)境的儲(chǔ)備為前提，在不阻礙當(dāng)代人發(fā)展的前提下，對(duì)下一代人權(quán)益做出考量，對(duì)各類資源進(jìn)行公平有效和可持續(xù)的配置。這一思想與國有林區(qū)的可持續(xù)發(fā)展理念高度契合，強(qiáng)調(diào)了資源配置的代際公平性和可重復(fù)性，要求在做好森林資源科學(xué)合理利用的同時(shí)，做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，為代際資源配置留下足夠的空間。每一代人不僅享有公平分配、公平開發(fā)、公平利用森林資源的權(quán)利，同時(shí)還要承擔(dān)對(duì)森林資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。但在國有林區(qū)森林資源非常有限的情況下，人類對(duì)森林資源的開發(fā)需求不斷增加，國有林區(qū)資源不合理開發(fā)利用的問題頻繁出現(xiàn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，使得后代人對(duì)森林資源的可配置水平也在不斷下降。雖然森林資源具有可再生性，但任何程度的破壞都需要一個(gè)較長(zhǎng)周期才能逐漸得到恢復(fù)，需要在不斷開發(fā)和利用的過程中做好保護(hù)工作，才能保障森林資源再生的有效性。然而，當(dāng)代人基于對(duì)現(xiàn)實(shí)利益的考量，不斷加大對(duì)森林資源的開發(fā)和利用，進(jìn)而引發(fā)了代際之間的資源利用沖突，使森林資源和生態(tài)環(huán)境資源無法在代際間獲得公平配置。當(dāng)代人對(duì)國有林區(qū)資源的過度開發(fā)利用雖然可以帶來更多的利益，但在實(shí)質(zhì)上就是對(duì)后代資源的透支開發(fā)，使后代人喪失對(duì)森林資源的配置權(quán)利，產(chǎn)生了代際間的負(fù)外部性。

（五）市場(chǎng)不完善性。我國國有林區(qū)市場(chǎng)發(fā)展還不完善，存在市場(chǎng)封閉、管理壟斷、有效供給不足和定價(jià)機(jī)制不夠健全等問題，直接導(dǎo)致國有林區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，林區(qū)人民普遍貧困。一是國有林區(qū)定價(jià)機(jī)制不科學(xué)。目前，國有林區(qū)森林資源的補(bǔ)貼價(jià)格，漠視外部成本和收益，不愿意尊重森林資源的稀缺性和機(jī)會(huì)成本的基本概念，嚴(yán)重偏離了其真實(shí)價(jià)值，定價(jià)嚴(yán)重偏低，導(dǎo)致森林資源被過度消耗，生態(tài)環(huán)境不斷惡化。要實(shí)現(xiàn)國有林區(qū)自然資源資產(chǎn)利用的帕累托最優(yōu)狀態(tài)，必須讓市場(chǎng)在國有林區(qū)資源配置中起決定性作用，形成科學(xué)的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制。二是國有林區(qū)市場(chǎng)相對(duì)封閉。改革開放以來，我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)獲得了空前的發(fā)展，市場(chǎng)的開放性程度逐步成為評(píng)估地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)。但國有林區(qū)的管理主體從維護(hù)自身利益出發(fā)，采用了排他性的管理方式，使國有林區(qū)市場(chǎng)日益封閉僵化，各種資源要素的配置權(quán)被牢牢掌握在少數(shù)人手中，具有很明顯的內(nèi)部人控制特征。在人才招聘上，沒有嚴(yán)格按照市場(chǎng)化原則實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，為“林二代”“林三代”準(zhǔn)備的蘿卜招聘事件還經(jīng)常發(fā)生。三是國有林區(qū)壟斷特質(zhì)明顯。國有林區(qū)的森工企業(yè)既是市場(chǎng)交易活動(dòng)的參與者，又是森林資源的管理者，使得國有林區(qū)行政色彩濃厚，在政企沒有真正實(shí)現(xiàn)分離的情況下，國有林區(qū)資源配置權(quán)長(zhǎng)期集中在各級(jí)地方政府管理者手中，在市場(chǎng)交易過程中，能夠?qū)κ袌?chǎng)進(jìn)行操控，破壞市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)秩序，使得國有林區(qū)市場(chǎng)發(fā)育不完全，降低了國有林區(qū)生態(tài)產(chǎn)品的有效供給。

二、國有林區(qū)“公共地”問題釋析

20 世紀(jì)60年代末，世界著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家哈丁提出了“公共地悲劇”概念，在他看來，當(dāng)自然資源不具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性時(shí)，自然資源就會(huì)被過度使用，最終產(chǎn)生“公共地悲劇”問題。我國國有林區(qū)由于產(chǎn)權(quán)歸屬和界定原因，也類似一個(gè)“公共地”，使得國有林區(qū)資源過度消耗。

（一）管理層的“公共地”問題。國有林區(qū)具有國有化屬性，是國家利益的重要組成部分。表面上看國有林區(qū)的國有產(chǎn)權(quán)非常清晰，但人人所有相當(dāng)于人人沒有，管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)實(shí)際由當(dāng)?shù)氐牧謽I(yè)局和林管局掌控，在國家監(jiān)督管理缺位的情況下，國有林區(qū)不同經(jīng)營管理層會(huì)形成相應(yīng)的利益集團(tuán)，以合作博弈和不合作博弈的方式，相互競(jìng)爭(zhēng)合作，共同來搶占國有林區(qū)的各種資源，這樣國有林區(qū)的“公共地”問題就會(huì)出現(xiàn)。一是人事方面上存在“公共地”問題。國有林區(qū)在干部使用上普遍存在消極平衡、拉幫結(jié)伙和任人唯親的問題。林業(yè)局長(zhǎng)想任用自己的人占據(jù)某些重要職位，而主管人事大權(quán)的書記也希望任用自己的人占據(jù)某些重要職位，其他擁有財(cái)物大權(quán)的管理層負(fù)責(zé)人也有自己的用人計(jì)劃，這樣國有林區(qū)的各個(gè)崗位就成了相互博弈的“公共地”，其結(jié)果就是機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹、尸位素餐、管理效率低下。二是財(cái)物管理方面也存在“公共地”問題。財(cái)物資源是國有林區(qū)最重要的資源，管理層的各部門都爭(zhēng)相搶奪這一資源，國有林區(qū)內(nèi)部分工很細(xì)，各職能機(jī)構(gòu)分工明確，各管一攤各把一方，在爭(zhēng)奪利益面前互不相讓，協(xié)調(diào)交易成本很大，結(jié)果導(dǎo)致國有林區(qū)資源被過度消耗、浪費(fèi)嚴(yán)重，資源配置效率不高，平均主義傾向嚴(yán)重，不利于集中力量辦大事，難以促進(jìn)國有林區(qū)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

（二）作業(yè)層的“公共地”問題。一方面，由于國有林區(qū)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠清晰，各層級(jí)主體的權(quán)利與責(zé)任存在不對(duì)稱情況，在開展生產(chǎn)作業(yè)過程中，會(huì)導(dǎo)致大量的設(shè)備、資源和材料被過度消耗浪費(fèi)，使國有林區(qū)投入有形的要素成本和無形的經(jīng)營管理成本增加，而有效的作業(yè)時(shí)間在縮減，管理效能不斷下降。具體來說，在國有林區(qū)普遍存在方丈多和尚少、林業(yè)職工工資普遍偏低的現(xiàn)象，真正在作業(yè)層面的林業(yè)職工并不是很多，而他們基于個(gè)人的邊際收益是否大于邊際成本的理性自利方式，來決定自己的工作時(shí)間和質(zhì)量，在干多干少一個(gè)樣、干好干壞一個(gè)樣、干與不干一個(gè)樣的監(jiān)督管理模式下，偷懶和浪費(fèi)成為作業(yè)林業(yè)職工的最優(yōu)選擇。在這種情況下，理性自利并沒有為最多人帶來最大的好處，相反卻把公共利益踢到腦后，使得國有林區(qū)的作業(yè)層面淪為“公共地”，生產(chǎn)資源和勞動(dòng)時(shí)間被大量浪費(fèi)，造成我國國有林區(qū)長(zhǎng)期存在成本高、效率低等難以解決的問題。另一方面，國有林區(qū)的作業(yè)層面還存在內(nèi)部人控制的問題，使得國有林區(qū)被劃分為大小不同的私有資產(chǎn)，通過利用權(quán)力要好處、拿回扣、公款消費(fèi)等方式，以謀求物質(zhì)利益和非物質(zhì)利益來滿足個(gè)人私欲。這種損公肥私的行為改變了成本承載的主體，使得本應(yīng)該由自己承擔(dān)的成本轉(zhuǎn)嫁到所在單位，進(jìn)而導(dǎo)致國有林區(qū)的資源資產(chǎn)流失，導(dǎo)致“公共地悲劇”的發(fā)生。

（三）外部因素的“公共地”問題。國有林區(qū)的外部因素眾多，上級(jí)主管機(jī)構(gòu)是其主要外部因素來源，此外還包括地方政府、企事業(yè)單位、各類商人和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民等。這些外部因素把國有林區(qū)視為一個(gè)可以隨意撈取好處的公共牧場(chǎng)，通過各種渠道對(duì)國有林區(qū)進(jìn)行圍獵，特別是國有林區(qū)體制外的各類商人，這類人善于活動(dòng)斡旋、投機(jī)鉆營，常常能獲取各種非正常、超常規(guī)的利益，從而使國有林區(qū)資源資產(chǎn)遭受損失。仔細(xì)探究國有林區(qū)資源資產(chǎn)成為外部因素“公共地”的原因，則會(huì)發(fā)現(xiàn)國有林區(qū)產(chǎn)權(quán)主體長(zhǎng)期缺位、經(jīng)營與責(zé)任主體不清、責(zé)任權(quán)利不統(tǒng)一、條塊利益多元分割是主要原因。國家林草局與地方政府“管資源”和“管發(fā)展”權(quán)責(zé)不一致，國家林草局要保資源，地方政府要保經(jīng)濟(jì)、保穩(wěn)定、保民生，當(dāng)資源保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生矛盾時(shí)，犧牲國有林區(qū)資源資產(chǎn)利益就成了無奈選擇。結(jié)果在這些外部因素的綜合作用下，更容易把國有林區(qū)而不是集體林區(qū)作為“公共地”來隨意分割利益，導(dǎo)致毀林開荒、監(jiān)守自盜、過度套現(xiàn)、違法狩獵、偷采礦藏等問題在國有林區(qū)時(shí)常出現(xiàn)。

三、一般性結(jié)論

本文對(duì)國有林區(qū)的特征事實(shí)進(jìn)行了深入分析，進(jìn)而得出國有林區(qū)具有明顯的“公共地”特征，即每一個(gè)國民作為所有者都可以伸手向國有林區(qū)索取資源利益，在國有林區(qū)這片“公共地”上演了一幕幕國有資源資產(chǎn)被嚴(yán)重侵蝕的“悲劇”。通過認(rèn)真探究國有林區(qū)“公共地”問題背后的原因，發(fā)現(xiàn)國有林區(qū)的產(chǎn)權(quán)主體和責(zé)任主體虛位是發(fā)生“公共地”問題的根本原因。因此，解決國有林區(qū)“公共地”問題，必須從完善國有林區(qū)治理結(jié)構(gòu)入手，深化國有林區(qū)改革，集眾人之私成國有林區(qū)之公，推進(jìn)國有林區(qū)向“公共福祉”方向轉(zhuǎn)化。本文對(duì)此還沒有進(jìn)行深入研究，這是本文釋析的不足之處，也是下一步所要重點(diǎn)研究的問題。