現(xiàn)代國(guó)家形態(tài)理論及其對(duì)中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的啟示

錢周偉

（西北工業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院 陜西 西安 710129）

改革開放40 余年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但是付出的代價(jià)也略顯高昂。新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，一方面需要矯正前期發(fā)展的后遺癥，即“治病”；另一方面需要警惕繼續(xù)發(fā)展可能面臨的諸多陷阱，即“預(yù)防”。現(xiàn)代國(guó)家形態(tài)理論是基于國(guó)家理論，尤其是關(guān)于國(guó)家的工具性與自主性論述的前提下，綜合亞非拉及東歐轉(zhuǎn)軌國(guó)家與俄羅斯轉(zhuǎn)型國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)而提出的一個(gè)分析國(guó)家發(fā)展的理論框架?；诂F(xiàn)代國(guó)家形態(tài)理論的視域可以為中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供有益的啟示。

一、現(xiàn)代國(guó)家形態(tài)理論的基本內(nèi)涵

國(guó)家形態(tài)并不是指國(guó)家的類型，而是“指一個(gè)國(guó)家在特定時(shí)期所形成的治理結(jié)構(gòu)以及由此治理結(jié)構(gòu)而產(chǎn)生的行為特征和治理績(jī)效”[1](P150)。從某種程度上言之，國(guó)家形態(tài)指的是一國(guó)之內(nèi)權(quán)力、資本與社會(huì)之間的組合狀態(tài)，不同的組合型態(tài)發(fā)揮的功能樣態(tài)相異，如權(quán)力駕馭資本將會(huì)表現(xiàn)為發(fā)展型國(guó)家形態(tài)、資本高于權(quán)力則會(huì)表征為俘獲型國(guó)家形態(tài)、權(quán)力與資本相互勾結(jié)便會(huì)淪落為勾結(jié)型國(guó)家形態(tài)、權(quán)力同資本一道攫取社會(huì)財(cái)富就會(huì)演變?yōu)槁訆Z型國(guó)家形態(tài)、社會(huì)超于權(quán)力與資本則可能發(fā)展為失敗型國(guó)家形態(tài)。

（一）權(quán)力支配資本：發(fā)展型國(guó)家形態(tài)

發(fā)展型國(guó)家形態(tài)指一種特定的政府觀念、行為、政策與制度的集合，強(qiáng)調(diào)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的引領(lǐng)角色，追求具有高度專業(yè)精神的理想官僚以抗拒政治人物的自利要求，采用合理的工業(yè)政策與社會(huì)政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的平衡發(fā)展。發(fā)展型國(guó)家理論起源于20 世紀(jì)80年代日本與東亞四小龍的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐，極大挑戰(zhàn)了西方自由主義式國(guó)家理論。曾幾何時(shí)，國(guó)家建設(shè)的藍(lán)圖以自由主義國(guó)家理論為準(zhǔn)繩，信仰政府的“無為之手”，崇拜市場(chǎng)的自發(fā)秩序，弘揚(yáng)社會(huì)的民主自治。然而，實(shí)踐證明，克隆式自由主義國(guó)家無法幫助落后地區(qū)步入現(xiàn)代化的發(fā)展大道，反而墜入以貧富分化、貪污腐敗、街頭政治等為綜合表征的中等收入陷阱之中?；诖?，格克申龍認(rèn)為，要使落后國(guó)家不斷積累“落后的優(yōu)勢(shì)”以至于引發(fā)工業(yè)革命是需要條件的，其中一個(gè)重要的方面便是落后國(guó)家的政策[2]。福山也指出，欠發(fā)達(dá)國(guó)家的首要任務(wù)是完成自己民族國(guó)家的構(gòu)建，而不是過早地追求政治自由化、民主化[3]。奧爾森更是提出了理想的政府形態(tài)——強(qiáng)化市場(chǎng)型政府[4]。基于此，發(fā)展型國(guó)家是權(quán)力支配資本，資本服務(wù)于權(quán)力的需要，并且二者之間的關(guān)系受到法治或制度的調(diào)節(jié)。發(fā)展型國(guó)家理論為后發(fā)國(guó)家提供了實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的另一種可行選擇。令人遺憾的是，1997年的東亞經(jīng)濟(jì)危機(jī)暴露出發(fā)展型政府的諸多弊端，因?yàn)榘l(fā)展型政府是典型的維護(hù)市場(chǎng)型政府，所以其后果交織著政府失靈與市場(chǎng)失靈。一方面政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)扭曲市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，降低資源配置效率，并且政府自身存在擴(kuò)張趨勢(shì)，行政效率低下，尋租活動(dòng)猖獗；另一方面，市場(chǎng)壟斷、外部效應(yīng)、信息不對(duì)稱、收入分配懸殊及公共物品短缺。有鑒于此，發(fā)展型國(guó)家亟需改革與轉(zhuǎn)型，理順政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系。

（二）資本捕捉權(quán)力：俘獲型國(guó)家形態(tài)

古典政治哲學(xué)認(rèn)為國(guó)家是美德的集中體現(xiàn)，代表著全體成員的最高意志，殊不知國(guó)家有被“俘獲”的可能。所謂的俘獲型國(guó)家指的是社會(huì)利益集團(tuán)俘獲立法者或者規(guī)制制定機(jī)構(gòu)而出臺(tái)有利于他們的制度。俘獲型國(guó)家產(chǎn)生的動(dòng)力來源有兩個(gè)方面：一是政府部門有追逐私利的沖動(dòng)，公共選擇理論家布坎南認(rèn)為，政府的政策制定者（政治家、政府官員等）同經(jīng)濟(jì)人一樣是有理性的、自私的人，他們就像在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上一樣在政治市場(chǎng)中追求著他們自己的最大利益[5]；尼斯卡蘭進(jìn)一步指出，官員的效用函數(shù)包括薪金、機(jī)構(gòu)或職員的規(guī)模、社會(huì)名望、額外所得、權(quán)力或地位，官員的私利目標(biāo)將引致其主動(dòng)“設(shè)租”“創(chuàng)租”[6](P148)。二是社會(huì)利益集團(tuán)的尋租欲望，租金是由于政策干預(yù)或政府管制，如進(jìn)口配額、出口許可、物價(jià)管制等，抑制競(jìng)爭(zhēng)，擴(kuò)大供求差額，而形成的差價(jià)收入。企業(yè)一般通過游說、疏通、走后門等途徑尋求租金特權(quán)。20 世紀(jì)80年代開始，世界范圍內(nèi)發(fā)生了大規(guī)模的制度轉(zhuǎn)型，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、從威權(quán)主義向民主政治的轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)軌的過程中，有些國(guó)家被市場(chǎng)俘虜，淪為“俘獲型國(guó)家”。俘獲型國(guó)家極大地?fù)p害社會(huì)的公平正義，因?yàn)橹贫ɑ蝾C布的政策、規(guī)制均偏向于強(qiáng)勢(shì)的社會(huì)利益集團(tuán)而不是普通大眾。一方面弱化了政府提供基本公共產(chǎn)品的能力，損害了基層民眾應(yīng)有的社會(huì)權(quán)利；另一方面扭曲了市場(chǎng)導(dǎo)向，扼殺企業(yè)家的創(chuàng)新精神，降低社會(huì)整體福利水平?，F(xiàn)代國(guó)家的合法性基礎(chǔ)之一是政府績(jī)效，歷史證明，俘獲型國(guó)家的經(jīng)濟(jì)績(jī)效堪憂，這將大大侵蝕其執(zhí)政的合理性與正當(dāng)性。

（三）權(quán)力資本聯(lián)盟：勾結(jié)型國(guó)家形態(tài)

青木昌彥認(rèn)為，勾結(jié)型國(guó)家指涉的是“政府（總統(tǒng)辦公室、司法機(jī)關(guān)、永久性官僚部門、獨(dú)裁者、統(tǒng)治集團(tuán)等等，視具體情況而定）與特定私人集團(tuán)（利益集團(tuán)）為了自身利益相互勾結(jié)的狀態(tài)，這種狀態(tài)有時(shí)可能是穩(wěn)態(tài)的，有時(shí)可能是周期性振蕩的”[7](P157)。換言之，勾結(jié)型國(guó)家就是政府與利益集團(tuán)相互結(jié)盟以謀求利潤(rùn)最大化。政府與社會(huì)利益集團(tuán)聯(lián)盟意味著其在諾斯“國(guó)家悖論”——統(tǒng)治者租金最大化抑或社會(huì)產(chǎn)出最大化——中選擇了前者；社會(huì)利益集團(tuán)與政府聯(lián)盟，當(dāng)然有強(qiáng)烈的尋租渴望，但是更為重要的是謀求進(jìn)入政治場(chǎng)域的通道。誠(chéng)如亨廷頓所言，商人勾結(jié)于官員“是握有新資源的新集團(tuán)的崛起和這些集團(tuán)為使自己在政治領(lǐng)域內(nèi)產(chǎn)生影響所做的努力的產(chǎn)物”[8](P46)。官商相互勾結(jié)的結(jié)構(gòu)性后果就是社會(huì)階層的封閉，即某些社會(huì)集體通過只局限于讓一小部分有資格的圈內(nèi)人來分享獲取資源和機(jī)遇的渠道這樣的機(jī)制，從而達(dá)到報(bào)酬的最大化。強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合并排斥他者的社會(huì)結(jié)構(gòu)具有脆弱性與斷裂性，正如韋伯所指出的，當(dāng)資源在社會(huì)等級(jí)間分布的不連續(xù)性或不平等程度很高，權(quán)力、聲望和財(cái)富在社會(huì)等級(jí)間的社會(huì)流動(dòng)率很低時(shí)，容易激起社會(huì)沖突乃至社會(huì)革命[9](P126)。值得注意的是，官商聯(lián)盟的格局并非鐵板一塊，政治經(jīng)濟(jì)學(xué)社會(huì)聯(lián)盟范式指出，社會(huì)的組成部分和國(guó)家的組成部分根據(jù)相關(guān)利益而交叉組成社會(huì)聯(lián)盟以推動(dòng)或反對(duì)一定的政策[10](P123)。利益相似，聯(lián)盟形成；利益變化，聯(lián)盟瓦解，新的聯(lián)盟形成。由此可見，勾結(jié)型國(guó)家改革的結(jié)構(gòu)性空間要么規(guī)范化政商關(guān)系，要么打破社會(huì)結(jié)構(gòu)，重組社會(huì)力量的構(gòu)成。

（四）權(quán)力蠶食社會(huì)：掠奪型國(guó)家形態(tài)

掠奪型國(guó)家是勾結(jié)型國(guó)家的深度發(fā)展?fàn)顟B(tài)，置于其下的政府官僚，“只是追求自己獨(dú)立的利益，無能解決商業(yè)爭(zhēng)端，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)缺乏有效的保護(hù)，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在大量殺雞取卵似的掠奪行為”[11]。研究“掠奪之手”模型的代表人物施萊弗與維什尼指出，政治家——無論是專制的獨(dú)裁者還是民主政治中的政客——的目標(biāo)并不是社會(huì)福利最大化，而是追求自己的私利，將資源配置給自己的支持者。掠奪有政府機(jī)構(gòu)施以的行為與私人組織假借政府之手實(shí)現(xiàn)的圖謀，就本質(zhì)而言，掠奪行為是政府在正常的社會(huì)汲取機(jī)制之外超額榨取社會(huì)剩余租金的行徑。概言之，掠奪型國(guó)家形態(tài)是權(quán)力鯨吞社會(huì)的形態(tài)。東歐轉(zhuǎn)軌國(guó)家與俄羅斯國(guó)家轉(zhuǎn)型均曾發(fā)生過大規(guī)模的國(guó)家掠奪行為。國(guó)家施行掠奪的行為首先得益于其是一個(gè)壟斷暴力的強(qiáng)制機(jī)構(gòu)，社會(huì)團(tuán)體難以與其相抗衡，更為關(guān)鍵的是國(guó)家具有自主性，斯考切波認(rèn)為，國(guó)家自主性根源于國(guó)家自身的特殊利益，即保障自己的統(tǒng)治秩序。所以，某種程度言之，國(guó)家行為的掠奪性是因?yàn)檫@是維護(hù)秩序穩(wěn)定最為便利的途徑。然而，以掠奪社會(huì)財(cái)富來維持國(guó)家生存無異于飲鴆止渴。一方面“掠奪”的社會(huì)信號(hào)指引社會(huì)成員降低勞動(dòng)產(chǎn)出，一旦社會(huì)的邊際剩余率降為零，那么國(guó)家的供養(yǎng)體系將會(huì)解體，國(guó)家將陷入崩潰狀態(tài)；另一方面，越多的掠奪只會(huì)激起越多的反抗，倘若民眾發(fā)現(xiàn)參加革命會(huì)帶來報(bào)酬的邊際遞增，那么他們寧愿會(huì)冒被戕殺的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，米格代爾已經(jīng)給出證明。

（五）社會(huì)消解權(quán)力：失敗型國(guó)家形態(tài)

失敗國(guó)家是后冷戰(zhàn)時(shí)代的轉(zhuǎn)軌國(guó)家一種類型，指涉的是“一個(gè)國(guó)家已無法控制其領(lǐng)土并為其國(guó)民提供安全保障；無法維持統(tǒng)治、推進(jìn)人權(quán)和提供有效的治理；無法提供公共商品如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、教育和保健”[12]。失敗型國(guó)家的指向性特征是權(quán)力私人化與暴力合法化。權(quán)力私有且無邊界的政體形式是蘇丹式政權(quán)——一種支配和政體統(tǒng)治的普遍類型，如韋伯所說的世襲主義的一種極端形式，在這種政制下，“私域和公域融合在一起，并非常傾向于產(chǎn)生家族式權(quán)力和朝代延續(xù)，國(guó)家事業(yè)和統(tǒng)治者的個(gè)人服務(wù)之間不存在明顯差別”，“最主要的是，統(tǒng)治者完全隨意行事，不受限制且沒有更大的、非個(gè)人的目標(biāo)”[13](P55)。國(guó)家原本是一定領(lǐng)域內(nèi)暴力的唯一壟斷者，但是在失敗型國(guó)家內(nèi)，幾乎任何組織均可施以暴力，整個(gè)社會(huì)墜入霍布斯所謂的“叢林法則”之中，社會(huì)樣態(tài)呈現(xiàn)為“西西里化”“那不勒斯化”，繆爾達(dá)爾稱如此的國(guó)家政權(quán)為“軟政權(quán)”。所以失敗型國(guó)家意味著“社會(huì)”的崛起，社會(huì)反制與消解了權(quán)力。當(dāng)然這里的“社會(huì)”更多的是機(jī)械性的而不是有機(jī)性的，就如斯賓塞所說的，是軍事社會(huì)而不是現(xiàn)代社會(huì)。淪為失敗型國(guó)家，一方面是國(guó)家能力的喪失，另一方面是國(guó)家構(gòu)建的任務(wù)尚未完成。福山認(rèn)為，失敗國(guó)家所缺乏的重要制度結(jié)構(gòu)是行政高效的政府，他說，“實(shí)際上，為了啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，強(qiáng)大的政治制度往往是必需的；恰恰是它的缺席，將失敗或脆弱的國(guó)家鎖進(jìn)了沖突、暴力和貧困的惡性循環(huán)”[14](P44)。與此相反，國(guó)家失敗也可能是政府干預(yù)過度所致，希夫認(rèn)為，國(guó)家崩潰是因?yàn)檎圃炝酥T如股市泡沫、互聯(lián)網(wǎng)泡沫、房地產(chǎn)泡沫、信貸泡沫等政府泡沫，“事實(shí)上，大政府在催生泡沫方面發(fā)揮了核心作用，也是產(chǎn)生資源錯(cuò)配的主要根源”[15](P25)。其實(shí)還不止此，國(guó)家的失敗更有其制度性根源，不同國(guó)家之所以在經(jīng)濟(jì)成就上存在差別是由于采用了不同制度，采用了影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的不同規(guī)則以及不同激勵(lì)制度，阿西莫格魯將此分為“汲取性制度”與“包容性制度”，其中汲取性制度意指“這些制度的設(shè)計(jì)，從根本上就是為了從社會(huì)一部分人那里攫取收入和財(cái)富，讓另一部分人受益”[16](P53)，這一制度很容易被其自身所產(chǎn)生的內(nèi)訌摧毀。

二、當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)

國(guó)家治理現(xiàn)代化是國(guó)家內(nèi)部一系列結(jié)構(gòu)性關(guān)系的現(xiàn)代化與平衡化。新馬克思主義結(jié)構(gòu)主義學(xué)派認(rèn)為，應(yīng)該注重對(duì)現(xiàn)象之間關(guān)系的研究而不是現(xiàn)象本身的研究，要摒棄對(duì)事物本質(zhì)和性質(zhì)的單一性探討，更加注重事物之間的關(guān)系。肖濱認(rèn)為，國(guó)家治理現(xiàn)代化需要正視三重關(guān)系：國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系；國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系；國(guó)家與公民的關(guān)系[17]。結(jié)合現(xiàn)代國(guó)家形態(tài)理論，筆者將國(guó)家治理現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)歸結(jié)為五大結(jié)構(gòu)性關(guān)系。

（一）政府與市場(chǎng)

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的本質(zhì)是重新界定政府與市場(chǎng)的邊界，其主旋律是減少政府的干預(yù)，讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用。改革開放以來，我們之所以能夠取得經(jīng)濟(jì)的騰飛主要在于把激勵(lì)搞對(duì)與讓市場(chǎng)起作用。基于實(shí)踐，我們黨對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)逐漸走向深入：黨的十四大提出要使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用；黨的十五大繼續(xù)提出使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用；黨的十六大提出在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用；黨的十七大提出從制度上更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；黨的十八大提出更大程度更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；黨的十八屆三中全會(huì)提出使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。事實(shí)上，政府與市場(chǎng)之間存有巨大失當(dāng)，即尚未厘清政府、市場(chǎng)的功能。一方面應(yīng)當(dāng)市場(chǎng)發(fā)揮作用的政府反而干預(yù)過剩，例如政府部門雖然不再制訂龐雜的指令性計(jì)劃，但是許多市場(chǎng)活動(dòng)仍需經(jīng)過政府部門審批、發(fā)證與監(jiān)管，亂設(shè)卡亂收費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，再比如國(guó)有企業(yè)仍為強(qiáng)勢(shì)市場(chǎng)主體，并在一些非關(guān)鍵性非公共競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)占有壟斷地位，還有更甚就是政府習(xí)慣采用行政手段（如從政治上要求銀行增加信貸投放或規(guī)模控制）來進(jìn)行宏觀調(diào)控。另一方面，應(yīng)當(dāng)政府提供服務(wù)的其反而少有作為，誠(chéng)如鄭永年所道，“今天的中國(guó)特別像19 世紀(jì)的歐洲和美國(guó)，面臨食品不安全、藥物不安全、環(huán)境不安全、社會(huì)不安全等方方面面的問題，在資本的作用得到充分發(fā)展的同時(shí)，沒有有效的社會(huì)保護(hù)機(jī)制”[18](P158)。尤為注意的是收入分配的懸殊，社會(huì)兩極分化，這極容易使我國(guó)落入“中等收入陷阱”。政府干預(yù)市場(chǎng)卻沒有克服市場(chǎng)的弊端，反而引發(fā)政府失靈與市場(chǎng)失靈——發(fā)展型國(guó)家均面臨的困境，所以我們需要全面深化改革徹底理順政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，讓政府、市場(chǎng)能夠共同服務(wù)于國(guó)民福利水平的增長(zhǎng)。

（二）制度與正義

制度是國(guó)家治理的重要結(jié)構(gòu)安排，它是“一個(gè)社會(huì)的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設(shè)計(jì)的、型塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束”[19](P3)。本文所指的制度更多強(qiáng)調(diào)的是“正式約束”，即人們有意識(shí)創(chuàng)造的一系列政策法則，包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約，以及由這一系列的規(guī)則構(gòu)成一種的等級(jí)結(jié)構(gòu)[20](P40)。制度是社會(huì)分配價(jià)值、資源與機(jī)會(huì)的結(jié)構(gòu)路徑，正義是其本質(zhì)要求，正如羅爾斯所說，“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣”，“某些法律制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除”[21](P3)。改革開放初期，我們黨制定的絕大部分制度是彰顯正義的，農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制讓農(nóng)民的生活得到改善，城鎮(zhèn)實(shí)行靈活的就業(yè)制度讓社會(huì)中的邊緣地帶出現(xiàn)了興旺的氣象與發(fā)展的生機(jī)，放權(quán)讓利式改革讓基層政府與企業(yè)獲得了更多的自主權(quán)和可支配資源，激活了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力與活力。由此可見，改革端始，我們的制度改進(jìn)是帕累托式的改進(jìn)，全國(guó)人民均能從此獲益。但是，20 世紀(jì)90年代中后期以來，制度與正義偏向失常，制度彰顯正義的功效不如往常，存在被利益集團(tuán)俘獲的苗頭。一方面，利益集團(tuán)影響政府規(guī)制的出臺(tái)，如《中國(guó)新聞周刊》2004年10月發(fā)表的“誰(shuí)操控了京城出租車”的文章，就反映出北京少數(shù)大型出租車公司快速發(fā)展乃得益于政府交通管理部門相關(guān)政策的出臺(tái)，這就明顯具有政府俘獲的特征[22]；另一方面，利益集團(tuán)影響政府法治的實(shí)施，如對(duì)于保護(hù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)而言，國(guó)家已經(jīng)修改了《憲法》，賦予私有財(cái)產(chǎn)合法地位，并制定了《物權(quán)法》，予以保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，但是在實(shí)際層面，由于壟斷國(guó)企的存在很多民營(yíng)企業(yè)不能夠獲得法律或政策文本所規(guī)定的權(quán)益。此外還有全民控?zé)煘槭裁磮?zhí)行不下去，是因?yàn)闊煵菁瘓F(tuán)上繳的利潤(rùn)稅收占地方政府財(cái)政收入大頭，其對(duì)政府監(jiān)管執(zhí)行影響較大；公立醫(yī)院改革為什么難以推行下去，就是因?yàn)槠鋭?chuàng)造的巨額收入涉及大量既得利益，而相關(guān)改革卻要減少群眾醫(yī)療支出，兩者相抵牾。制度被相關(guān)利益集團(tuán)俘獲是值得十分警惕的現(xiàn)象，這有損黨和政府為民謀利的宗旨與形象，極大威脅黨執(zhí)政的合法性與正當(dāng)性，需要予以破除。

（三）官員與商人

官員與商人是社會(huì)階層結(jié)構(gòu)中的強(qiáng)勢(shì)力量，兩者之間的關(guān)系影響社會(huì)的穩(wěn)定，正因如此，古代中國(guó)確立了士農(nóng)工商的階層意識(shí)，把官與商有效分離開來。改革開放以來，我國(guó)的官商關(guān)系有三種樣態(tài)：一是由官轉(zhuǎn)商，1992年南巡講話之后很多公職人員下海經(jīng)商；二是由商轉(zhuǎn)官，私營(yíng)企業(yè)家可以進(jìn)入人大、政協(xié)或者入黨；三是官商相互勾結(jié)，官商合一，學(xué)者稱之為“裙帶資本主義”。官商勾結(jié)是意味著二者之間失去應(yīng)有的界限而相互利用、相互勾兌。具體言之，官商勾結(jié)的類型主要有：首先是尋租性的官商勾結(jié)，如經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型初期的價(jià)格雙軌制，包括商品價(jià)格雙軌制、資本價(jià)格雙軌制、匯率價(jià)格雙軌制、土地租金雙軌制等；當(dāng)下最為凸顯的是政策雙軌制，政府對(duì)某些企業(yè)的優(yōu)惠政策，相當(dāng)于為其設(shè)置壟斷門檻，如稅收減免、土地免出讓金等。其次是稅收流失性的官商勾結(jié)，主要是違反公平競(jìng)爭(zhēng)并引起稅收流失的賄賂、收買、勾結(jié)稅務(wù)官員的腐敗形式。最后一種是公共投資與公共支出性的官商勾結(jié)，包括經(jīng)濟(jì)投資、政府采購(gòu)、政府公共支出、事業(yè)單位購(gòu)買服務(wù)中的腐敗等，此類官商勾結(jié)既是一種經(jīng)濟(jì)腐敗，更是一種政治腐敗，對(duì)執(zhí)政黨與政府的政治生態(tài)損害極大。官商勾結(jié)的外部性極其惡劣，一方面破壞政治穩(wěn)定，導(dǎo)致政權(quán)軟化與基層政權(quán)的蛻變；另一方面會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、引發(fā)資本外逃與阻礙吸引外資；更為重要的是會(huì)影響社會(huì)資源的分配，制造暴富階層，擴(kuò)大社會(huì)貧富差距，引致社會(huì)仇富心態(tài)，而陷入廉價(jià)革命的惡性泥潭。

（四）國(guó)家與社會(huì)

國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系是政治學(xué)領(lǐng)域中一個(gè)古老而復(fù)雜的話題。進(jìn)入當(dāng)代，在現(xiàn)代化、民主化、全球化等浪潮的推動(dòng)下，傳統(tǒng)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系發(fā)生了重大變遷。改革開放以來，我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化，即從總體性社會(huì)向分化性社會(huì)的轉(zhuǎn)變，從行政性社會(huì)整合向契約性社會(huì)整合轉(zhuǎn)變。但是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系轉(zhuǎn)軌過程中存在失調(diào)：一方面將本應(yīng)政府承擔(dān)的職責(zé)推向市場(chǎng)，即將社會(huì)領(lǐng)域等同于市場(chǎng)領(lǐng)域。20 世紀(jì)90年代中后期，醫(yī)療部門市場(chǎng)化改革，醫(yī)院成為社會(huì)暴富的領(lǐng)域，看病難問題高企不下；1997年亞洲金融危機(jī)期間，為了化解危機(jī)，提振經(jīng)濟(jì)，政府加快教育產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程，上學(xué)貴的問題由此產(chǎn)生；2008年金融危機(jī)后，經(jīng)濟(jì)政策又導(dǎo)入了房地產(chǎn)——一個(gè)社會(huì)屬性很強(qiáng)的領(lǐng)域，之后高房?jī)r(jià)一直是社會(huì)的熱點(diǎn)問題。另一方面就是以管制、管理替代治理。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)強(qiáng)調(diào)家長(zhǎng)式管理的社會(huì)，注重由上而下施加的秩序。新中國(guó)成立后，我們建立起全能主義的社會(huì)管理體制，即社會(huì)的政治中心、意識(shí)形態(tài)中心、經(jīng)濟(jì)中心重合為一，國(guó)家與社會(huì)合為一體，社會(huì)融于國(guó)家之中，國(guó)家吸納整個(gè)社會(huì)；改革開放后，國(guó)家與社會(huì)之間的關(guān)系雖然松動(dòng)，但是整個(gè)關(guān)系形態(tài)具有“后全能主義”體制的特點(diǎn)，即相對(duì)于全能主義而言，其控制社會(huì)的“范圍與幅度已經(jīng)大為減少，社會(huì)成員的自由度相對(duì)增加，政治控制的范圍局限于與國(guó)家安全與政治穩(wěn)定有關(guān)的領(lǐng)域”[23](P104)。傳統(tǒng)、全能、后全能相互交織的社會(huì)管理業(yè)態(tài)，導(dǎo)致政府與社會(huì)之間的吊詭關(guān)系狀態(tài)——弱政府、弱社會(huì)，即“政府什么都要管，好像是強(qiáng)政府，但因?yàn)楹芏喾矫婀懿缓茫习傩沼直г拐?，這就演變成弱政府；社會(huì)沒有空間，沒有能力自我管理，這就是弱社會(huì)”[24](P296)。弱政府、弱社會(huì)可能帶來的惡果就是社會(huì)暴力化，“社會(huì)的暴力化往往和經(jīng)濟(jì)的不發(fā)展，社會(huì)缺失保護(hù)，法制和法治不健全，社會(huì)群體之間、社會(huì)和政府之間低信任度，政府無能等諸多現(xiàn)象聯(lián)系在一起”[25](P97)。如今，中國(guó)雖然是世界上少有的幾個(gè)具有高強(qiáng)治理能力的國(guó)家，但也必須預(yù)防出現(xiàn)社會(huì)暴力化的趨勢(shì)。一旦社會(huì)暴力化，國(guó)家則墜入失敗國(guó)家的淵藪。

（五）中央與地方

中國(guó)是單一制的中央集權(quán)國(guó)家，按照中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)、地方政府分級(jí)管理的原則，設(shè)置了金字塔式的逐級(jí)向下的地方各級(jí)政府。中央與地方的關(guān)系的失衡主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)與政治兩方面。改革開放以來央地經(jīng)濟(jì)關(guān)系呈現(xiàn)為財(cái)權(quán)集中與事權(quán)分散的框架。計(jì)劃?rùn)?quán)力的下放、財(cái)政體制的變革、金融體制的專業(yè)化、外貿(mào)經(jīng)營(yíng)權(quán)的下放等打破了長(zhǎng)期存在的國(guó)家統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)負(fù)盈虧的“大鍋飯”經(jīng)濟(jì)體制，釋放出經(jīng)濟(jì)主體的活力，激發(fā)出中央與地方兩個(gè)積極性。分稅制改革后，財(cái)權(quán)上繳、事權(quán)下放，國(guó)家能力得到增強(qiáng)，“但是弱化地區(qū)間因發(fā)展速度帶來的財(cái)力不均、公共服務(wù)水平不均的問題卻不但沒有能夠解決，反而在一定程度上更加嚴(yán)重了”[26](P62)。中央與地方的政治關(guān)系表現(xiàn)為高度集權(quán)與高度自主，一方面雖然有經(jīng)濟(jì)上和政治上權(quán)力的下放，但是中國(guó)仍然是一個(gè)單一制國(guó)家，政治上的集權(quán)結(jié)構(gòu)得以維持。在20 世紀(jì)80年代末和90年代初，由于蘇聯(lián)東歐的解體與劇變及國(guó)內(nèi)政治風(fēng)波的影響，執(zhí)政黨重新強(qiáng)化干部管理體制，重申黨管干部的原則，加強(qiáng)了中央對(duì)地方官員的管理。此外，為了促進(jìn)發(fā)展轉(zhuǎn)型，中央政府在其它領(lǐng)域也進(jìn)行了重新集權(quán)，對(duì)包括質(zhì)量檢查、審計(jì)、環(huán)保、土地管理、安全生產(chǎn)等實(shí)行垂直管理。另一方面，地方政府具有高度的自主權(quán)力，中國(guó)政府間關(guān)系屬于組織內(nèi)的發(fā)包關(guān)系，即從中央開始，把幾乎所有行政事務(wù)逐級(jí)發(fā)包給下級(jí)政府，直到最基層政府，而且行政發(fā)包是按照屬地原則進(jìn)行，每一個(gè)屬地在管理上是一個(gè)相對(duì)獨(dú)立和自洽的單位[27](P21)。行政發(fā)包與屬地管理相結(jié)合可以明確界定地方官員的主體責(zé)任，但是也為官員的營(yíng)私舞弊與貪贓枉法帶來了空間，尤其是在中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的境遇下，地方政府行惡政的可能性急劇上升，新加坡南洋理工大學(xué)的陳康指出，“分稅制改革后，地方政府的掠奪行為大幅上升，原因在于次一級(jí)政府無法分享稅基的擴(kuò)大，但承擔(dān)的責(zé)任卻越來越多”[28]。如是觀之，央地關(guān)系的失衡極易引誘地方建立起榨取性制度卻非包容性制度，而榨取性制度是國(guó)家失敗的制度性根源。

三、基于國(guó)家形態(tài)理論的中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化選擇路徑

國(guó)家治理現(xiàn)代化包括國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，前者指的是國(guó)家制度體系能夠滿足與適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的需要與特點(diǎn)；后者指的是公共權(quán)力體系的有效性與權(quán)力運(yùn)行方式的現(xiàn)代化?；趪?guó)家形態(tài)理論，國(guó)家治理現(xiàn)代化就是在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，調(diào)適政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系，糾正失范的國(guó)家形態(tài)。

（一）創(chuàng)新發(fā)展理念，矯正發(fā)展型國(guó)家形態(tài)

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，“發(fā)展理念是否對(duì)頭，從根本上決定著發(fā)展成效乃至成敗”[29](P20)。矯正發(fā)展型國(guó)家形態(tài)，平衡政府與市場(chǎng)的關(guān)系需要發(fā)展理念的創(chuàng)新。首先要做到解放思想，“解放思想是前提，是解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會(huì)活力的總開關(guān)”[30](P16)。發(fā)展型國(guó)家形態(tài)之所以難以轉(zhuǎn)型是因?yàn)橐栏接诖诵纬纱罅康募鹊美婕瘓F(tuán)，利益集團(tuán)謀求的是更多的社會(huì)租金而不是創(chuàng)造更多的社會(huì)福利，它們成為了思想解放的最大障礙，正如習(xí)近平所指出的，“在深化改革問題上，一些思想觀念障礙往往不是來自體制外而是來自體制內(nèi)”[29](P139)。所以，解放思想需要與全面深化改革同向而行，沒有思想的解放就無法凝聚改革的共識(shí)，沒有深化改革就無法夯實(shí)解放思想的物質(zhì)基礎(chǔ)，惟有二者統(tǒng)一方能形成破解發(fā)展型國(guó)家形態(tài)的合力。其次要樹立全面的發(fā)展理念，對(duì)此習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“首先要把應(yīng)該樹立什么樣的發(fā)展理念搞清楚，發(fā)展理念是戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、引領(lǐng)性的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)”[28](P21)。要淡化GDP 主義，不要各類異化的GDP，要更加注重解決發(fā)展的動(dòng)力、不平衡、人與自然的和諧、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)及社會(huì)公平正義的問題。換言之，要樹立起創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放與共享的新發(fā)展理念，這是關(guān)系我國(guó)發(fā)展全局的一場(chǎng)深刻變革。最后要正確認(rèn)識(shí)新時(shí)代政府與市場(chǎng)的關(guān)系，黨的十八屆三中全會(huì)提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用”。一方面要發(fā)揮好“看不見的手”的作用，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位的問題；另一方面也要發(fā)揮好“看得見的手”的作用，健全宏觀調(diào)控體系、全面正確履行政府職能、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，“既積極主動(dòng)放掉該放的權(quán)，又認(rèn)真負(fù)責(zé)管好該管的事，從‘越位點(diǎn)’退出，把‘缺位點(diǎn)’補(bǔ)上”[29](P55)。

（二）堅(jiān)持人民立場(chǎng)，抵制俘獲型國(guó)家形態(tài)

制度失去正義說到底就是國(guó)家被強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)所俘獲，資本主義國(guó)家是資產(chǎn)階級(jí)管理的委員會(huì)，但是社會(huì)主義國(guó)家代表的是全體人民的整體利益而非某一階層、某一集團(tuán)乃至某些人的私利。誠(chéng)然，在社會(huì)主義初級(jí)階段，我們不能排除某些政府部門或地方政府被資本集團(tuán)俘獲的可能，更何況若干年來對(duì)地方的考核甚是強(qiáng)調(diào)GDP，所以，越是明確發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)的時(shí)候就越要警惕政府被俘獲的趨勢(shì)。抵制俘獲型國(guó)家形態(tài)就意味著要牢牢堅(jiān)持人民立場(chǎng)。第一，深刻踐行黨的群眾路線。群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線，“是指中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)歷史本質(zhì)的認(rèn)識(shí)及由此派生出來的對(duì)黨的作用的認(rèn)識(shí)和對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容、方法的原則規(guī)定的總稱”[31](P29)。踐行黨的群眾路線就是要杜絕形式主義、官僚主義、享樂主義及奢靡之風(fēng)；就是要在工作中廣泛聽取群眾意見，把從群眾中收集到的各類意見經(jīng)過研究加以系統(tǒng)化后又向群眾宣傳并化為群眾自己的主張，由此可以預(yù)防制度或政策的非正義性。第二，貫徹民主集中制。民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，“民主集中制是黨和國(guó)家的根本制度”，堅(jiān)持和完善這一制度是“關(guān)系我們黨和國(guó)家命運(yùn)的事情”。民主集中制不僅是我們黨的根本組織制度、中國(guó)政治制度運(yùn)作的基本原則，更是一種具體的決策機(jī)制。政府部門在進(jìn)行重大決策時(shí)，一般要按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的原則進(jìn)行，政府部門被利益集團(tuán)侵蝕就說明其沒有貫徹決策的民主集中制而是奉行的個(gè)人家長(zhǎng)制。第三就是發(fā)揮社會(huì)主義協(xié)商民主的政治優(yōu)勢(shì)。協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是我們黨執(zhí)政和決策的重要形式。實(shí)施社會(huì)主義協(xié)商民主能夠有效克服“黨派和利益集團(tuán)為自己的利益相互競(jìng)爭(zhēng)甚至相互傾軋的弊端”，“不同政治力量為了維護(hù)和爭(zhēng)取自己的利益固執(zhí)己見、排斥異己的弊端”，“決策中情況不明、自以為是的弊端”及“人民群眾在國(guó)家政治生活和社會(huì)治理中無法表達(dá)、難以參與的弊端”[32](P69)。

（三）純潔政商關(guān)系，遠(yuǎn)離勾結(jié)型國(guó)家形態(tài)

官商勾結(jié)對(duì)政權(quán)的合法性危害極大，但是商人階層對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又十分重要，所以需要構(gòu)建良性的政商關(guān)系。為此，一是需要全面深化改革，破除相關(guān)行業(yè)的壟斷與規(guī)制，讓市場(chǎng)真正起決定性作用。尋租理論認(rèn)為，官商勾結(jié)的動(dòng)因來自于租金，事實(shí)上，租金的形成歸根結(jié)底是政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，如借助行政與法律等手段，創(chuàng)造不平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境并維持由一部分人享有的租金。所以，遏制官商勾結(jié)亟需實(shí)行市場(chǎng)化，加快政府職能的轉(zhuǎn)型，唯有如此才能不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤。二是要建立起有效的權(quán)力制約機(jī)制，“自古以來的經(jīng)驗(yàn)表明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限絕不罷休”，所以，“為了防止濫用權(quán)力，必須通過事物的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以權(quán)力制止權(quán)力”[33](P185)。習(xí)近平也指出，“腐敗的本質(zhì)是權(quán)力出軌、越軌，許多腐敗問題都與權(quán)力配置不科學(xué)、使用不規(guī)范、監(jiān)督不到位有關(guān)”[34](P189)。建立權(quán)力的制約機(jī)制意指決策、執(zhí)行、監(jiān)督的相互制約而非西式的三權(quán)分立、分權(quán)制衡。三是要建立新型政商關(guān)系，所謂新型的政商關(guān)系就是“親”“清”二字?！坝H”字要求領(lǐng)導(dǎo)干部親切與民營(yíng)企業(yè)家交往，真心實(shí)意支持民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；與此相對(duì)，民營(yíng)企業(yè)家要積極主動(dòng)與黨委政府交流、溝通。“清”字要求領(lǐng)導(dǎo)干部與民營(yíng)企業(yè)家的關(guān)系要清白、純潔而非蠅營(yíng)狗茍；與此同時(shí)，民營(yíng)企業(yè)家要潔身自好、遵紀(jì)守法經(jīng)營(yíng)企業(yè)?！坝H”“清”二字的要求蘊(yùn)含深刻的制度意涵，即“把政商關(guān)系轉(zhuǎn)化為兩個(gè)實(shí)體系統(tǒng)之間的關(guān)系，而非停留在官員個(gè)人和企業(yè)家個(gè)人之間的關(guān)系”[24](P215)，換言之，就是建立起政商的制度性關(guān)系而非人格性關(guān)系。

（四）施行社會(huì)保護(hù)，警惕掠奪型國(guó)家形態(tài)

自20 世紀(jì)90年代以來，中國(guó)社會(huì)開始發(fā)生一些耐人尋味的變化，正如孫立平所講，“90年代以來的中國(guó)社會(huì)成為一個(gè)與20 世紀(jì)80年代非常不同的社會(huì)”[35](P78)。之所以如此，是因?yàn)?0年代以來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮促使社會(huì)結(jié)構(gòu)呈定型之勢(shì)，包括社會(huì)階層的邊界愈發(fā)明晰、階層內(nèi)部滋生出的認(rèn)同感以及階層之間的聯(lián)合。定型的社會(huì)結(jié)構(gòu)使得社會(huì)資源配置由改革之初的發(fā)散走向重新聚集。曾幾何時(shí)，掠奪型國(guó)家如俄羅斯與東歐轉(zhuǎn)軌國(guó)家，其資源、價(jià)值的分配就表征為高度的聚集形態(tài)。資源的聚集意味著社會(huì)貧富差距的拉大、社會(huì)邊緣地帶的凋敝、基層社會(huì)的虛化與社會(huì)矛盾的頻發(fā)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的巨大代價(jià)需要國(guó)家承擔(dān)起一定的社會(huì)責(zé)任，否則市場(chǎng)與社會(huì)的“雙向運(yùn)動(dòng)”將陷社會(huì)于暴力化之中。波蘭尼聲稱，“市場(chǎng)社會(huì)包含了兩種對(duì)立的力量，即自由放任的動(dòng)向以擴(kuò)張市場(chǎng)，以及反向而生的保護(hù)主義以防止經(jīng)濟(jì)脫嵌，將經(jīng)濟(jì)從社會(huì)中脫嵌的努力必然會(huì)遭遇抗拒”，“社會(huì)會(huì)保護(hù)自己以對(duì)抗自律性市場(chǎng)所具有的危害——這就是當(dāng)代歷史的特色”[36](P26/132)。我們一方面需要實(shí)施社會(huì)政策以保障和改善民生。重視民生是我們黨執(zhí)政“政道思維”的體現(xiàn)，恰如習(xí)近平所指出的，“以民為本、以人為本是黨的執(zhí)政理念，不斷改善民生是發(fā)展的根本目的”，“在整個(gè)發(fā)展過程中，都要注重民生、保障民生、改善民生，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及廣大人民群眾，使人民群眾在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”[37](P6、12)。所以，要在堅(jiān)持基本的經(jīng)濟(jì)制度與分配制度的前提下，充分發(fā)揮財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等宏觀調(diào)控手段，調(diào)整收入分配格局、完善財(cái)富再分配機(jī)制，維護(hù)社會(huì)公平正義。另一方面就是要培育社會(huì)資本，增強(qiáng)社會(huì)自我管理的能力。實(shí)際上，國(guó)家能夠掠奪說到底是因?yàn)樯鐣?huì)過于弱小。托克維爾指出，不受制約的國(guó)家權(quán)力和不斷擴(kuò)張的國(guó)家干預(yù)，將對(duì)人類的自由和權(quán)力構(gòu)成持久的威脅，所以，應(yīng)該使國(guó)家和社會(huì)在一定程度上分離，通過活躍而有力的社會(huì)來制衡國(guó)家權(quán)力。哈貝馬斯也強(qiáng)調(diào)，公眾在公共領(lǐng)域之中憑藉自己對(duì)公共權(quán)威及其政策的批判而形成某種公共意見，通過公共意見，社會(huì)可以在政治組織以外達(dá)成某種統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家活動(dòng)范圍的限制。當(dāng)前中國(guó)亟需一個(gè)具有自我組織能力的社會(huì)，因?yàn)椤皼]有社會(huì)，政權(quán)就沒有基礎(chǔ)。如果社會(huì)是脆弱的，政府必然是脆弱的”[38](P39)。

（五）理順央地關(guān)系，防范失敗型國(guó)家形態(tài)

央地關(guān)系的畸形是失敗型國(guó)家的前兆，防范失敗型國(guó)家需要理順央地關(guān)系。中央地方關(guān)系，其核心內(nèi)容就是財(cái)權(quán)和事權(quán)在不同政府級(jí)別間的分配關(guān)系。理順央地關(guān)系，首先要厘清二者之間的財(cái)稅關(guān)系。加強(qiáng)中央事權(quán)與支出責(zé)任，明確央地共同事權(quán)項(xiàng)目，對(duì)于跨區(qū)域的公共服務(wù)，中央需要通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方支出壓力。梳清央地財(cái)稅關(guān)系，“加快形成有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、有利于建立公平統(tǒng)一市場(chǎng)、有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財(cái)政制度，形成中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，更好發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”[29](P60)。其次是放權(quán)于地方政府時(shí)讓權(quán)于社會(huì)。改革開放以來，政府間分權(quán)增強(qiáng)了地方政府的實(shí)力，由于地方政府享有一定的自主權(quán)，它們會(huì)發(fā)展出與中央不一致的利益結(jié)構(gòu)。地方政府具有明顯的發(fā)展型政府特征，但也彰顯出一絲掠奪型政府的意味。地方政府與民爭(zhēng)利或與黑惡勢(shì)力沆瀣一氣屢見不鮮，如基層層出不窮的拆遷沖突與部分政法官員黑社會(huì)化的現(xiàn)象。克服地方政府的失范需要讓權(quán)于社會(huì)，強(qiáng)化社會(huì)力量，擴(kuò)大公眾參與，保障公民的參與權(quán)與表達(dá)權(quán)，讓其監(jiān)督地方政府。最后就是推進(jìn)央地關(guān)系的制度化與法治化建設(shè)。當(dāng)前我國(guó)的央地關(guān)系相比于成文規(guī)定的聯(lián)邦制國(guó)家而言，具有相當(dāng)大的靈活度，這種靈活度使得中央和地方可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同時(shí)期，富有彈性地調(diào)整雙方之間的關(guān)系，但是隨著國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，央地關(guān)系非制度化的負(fù)面效應(yīng)愈發(fā)顯現(xiàn)。中央地方之間的關(guān)系尚未走出“一收就死、一放就亂”的泥潭，兩者之間關(guān)系靈活性的紅利也將釋放殆盡，必須進(jìn)一步推進(jìn)央地關(guān)系的合理化、法治化。