中國農(nóng)村基層治理的變遷研究

王仲祥 王 貝

（西華大學(xué)馬克思主義學(xué)院 四川 成都 610039）

農(nóng)村基層治理一直以來是專家、學(xué)者們研究“三農(nóng)”問題的熱點，更是實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要課題。諾斯教授曾將制度的變遷視為追求潛在獲利機會的自發(fā)過程。[1]對于影響農(nóng)村基層治理的因素，美國學(xué)者科恩指出，經(jīng)濟的發(fā)展狀況對人們參與政治事務(wù)發(fā)揮著根本作用，貧困和落后造成了人們喪失獨立發(fā)表意見的能力，并且未能得到足夠的重視。[2](P109-110)徐勇則將村民參與選舉的動力歸結(jié)為利益沖動，指出村民是有理性的而非無知的行動者。[3]關(guān)于制度變遷的作用，彭彭（2012）認為農(nóng)村基層治理制度的變革和調(diào)整為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展提供了根本出路，它具有必然性的特征。[4]劉守英（2018）等從國家治理的角度指出鄉(xiāng)村治理的格局正由鄉(xiāng)土中國向城鄉(xiāng)中國轉(zhuǎn)變，制度的變遷在于矯正以往的弊端。[5]就基層治理本質(zhì)而言，袁方成（2018）等認為是立足于農(nóng)業(yè)、地域和鄉(xiāng)土而構(gòu)建起來的體系。[6]上述研究成果對農(nóng)村基層治理提供了借鑒意義，但仍缺乏整體系統(tǒng)的研究。本文結(jié)合制度經(jīng)濟學(xué)方法論，從理論與學(xué)科的交叉，立足于制度供給、需求及路徑依賴下國家相關(guān)政策的邊際調(diào)整，對農(nóng)村基層治理制度的發(fā)展演變進行動因分析和研究，探求農(nóng)村基層有效治理的變遷方向。

一、中國農(nóng)村基層治理制度的變遷

制度的發(fā)展演變是由一定時期現(xiàn)實的利益需求推動的，農(nóng)村基層治理制度的不斷發(fā)展和完善，不僅是治理主體在實踐上的積極探索，更是適應(yīng)不同時期社會生產(chǎn)方式的變化作出的重大調(diào)整。農(nóng)村由于長期受小農(nóng)經(jīng)濟體制的影響，貧苦農(nóng)民唯一的經(jīng)濟生活支柱來自于土地，造成他們之間的社會關(guān)系以及生產(chǎn)活動等相互依賴性強，需要緊緊依靠有威望的宗族族長和鄉(xiāng)紳精英對農(nóng)村秩序進行維護。1949年以來，我國根據(jù)農(nóng)村實際發(fā)展形勢，對農(nóng)村基層治理的制度作出了適時的變革和調(diào)整，深刻影響著農(nóng)村的治理進程。

（一）新中國成立以來農(nóng)村基層治理制度的形成過程

新中國成立初期，國家還處于一窮二白的特殊艱難時期，經(jīng)濟上亟待恢復(fù)，農(nóng)村的治理環(huán)境也相對封閉、孤立，土地依然是農(nóng)民生產(chǎn)生活的根本。作為一種生產(chǎn)資料，土地在經(jīng)濟過程中為人們帶來收益，[7]土地的權(quán)屬關(guān)系則構(gòu)成農(nóng)村基層治理的基礎(chǔ)。[8]針對這一現(xiàn)狀，國家頒布推行《中華人民共和國土地改革法》，繼續(xù)指導(dǎo)推進土地改革運動，最終農(nóng)民獲得了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地。社會主義改造時期，國家工業(yè)化的發(fā)展需要資源的集中化，[9]農(nóng)村走上農(nóng)業(yè)合作化的道路，為當時工業(yè)化的發(fā)展在人力、財力、物力等方面做出了不可磨滅的貢獻。自“建社決議”以來，人民公社作為治理農(nóng)村的基層單位，根據(jù)社會實際情形實行的是三級分層管理模式，生產(chǎn)隊是其中最為基礎(chǔ)的管理單元。其合作、互助等思想深刻影響著農(nóng)民的生產(chǎn)生活，但由于實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，生產(chǎn)資料并非真正掌握在農(nóng)民手中，而是歸集體所有，人民公社在治理過程中對農(nóng)村過度干預(yù)，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中制定高指標、追求高速度，導(dǎo)致與現(xiàn)實的社會生產(chǎn)水平相違背，不能切實滿足各個主體的需求，冒進、浮夸現(xiàn)象較為嚴重。加之存在平均主義現(xiàn)象，農(nóng)民的勞動價值不能得到充分體現(xiàn)，他們的自主性在一定程度上受到了抑制。因此，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力不足，治理效果弱化。

（二）改革開放后農(nóng)村基層治理制度的發(fā)展過程

農(nóng)村經(jīng)濟改革初期，農(nóng)地制度發(fā)生了階段性變化，原有的生產(chǎn)隊被解散，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)活動建立在以家庭為基本單位的基礎(chǔ)上，農(nóng)民擁有了土地經(jīng)營權(quán)，這是農(nóng)村基層治理制度發(fā)生轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)。但在制度銜接期出現(xiàn)了治理真空，由于生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和對市場經(jīng)濟規(guī)律認識不完善，村民存在盲目從眾的心態(tài)，沒有意識到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中隱藏著潛在的風(fēng)險，導(dǎo)致頻頻出現(xiàn)遭受經(jīng)濟損失的現(xiàn)象。伴隨市場化的發(fā)展，利益分配、公平競爭、講究效率等問題逐漸引起人們的普遍關(guān)注，對農(nóng)村基層治理的方式產(chǎn)生了深遠影響。中央也開始不斷將權(quán)力下放到基層，村民自治作為農(nóng)村基層治理的一種制度，為村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)提供了經(jīng)濟和思想保障。在政府宏觀政策的導(dǎo)向下，為村民自治在內(nèi)容上構(gòu)建了基本框架，至此，“鄉(xiāng)政村治”格局逐步形成。這樣在農(nóng)村基層治理的進程中，改變了以往被動管理的局面，村民自治取得了一定的成績，擴大各主體需求的同時，農(nóng)村出現(xiàn)了利益多元化的趨勢。但制度運行上還有諸多不足之處，財力上不可避免地存在著處理各項事務(wù)開支大、負擔重等現(xiàn)實問題。村民的一些合法權(quán)利也曾一度被忽視，特別是在選舉過程中存在走過場的形式主義，沒有完善的監(jiān)督機制加以規(guī)范，部分候選人常常將政治權(quán)力與經(jīng)濟利益掛鉤，致使他們?yōu)榱酥\取私利做出不當行為。盧福營指出，村民自治在未來發(fā)展的重要任務(wù)便是實現(xiàn)自治的回歸與拓展。[10]因此，這些問題的有效解決，依然需要與時俱進積極探索和創(chuàng)新村民自治的有效實現(xiàn)形式。

（三）新時代農(nóng)村基層治理制度的完善過程

隨著新時代農(nóng)村基層環(huán)境的變化，農(nóng)民對美好生活的需要日益增長，基層治理中出現(xiàn)了新的問題和挑戰(zhàn)，治理難度也在逐漸上升。當前，國家對農(nóng)村的基層治理高度重視，農(nóng)村改革發(fā)展的力度也在不斷增強。農(nóng)村基層的有效治理是國家實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要目標。由于農(nóng)村發(fā)展長期受多種因素的制約，存在著社會生產(chǎn)力低、生產(chǎn)方式落后、生產(chǎn)成本高、經(jīng)濟發(fā)展緩慢以及承擔的風(fēng)險大等一系列突出問題，基層治理主要是協(xié)調(diào)利益分配、化解矛盾沖突。對此，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中對農(nóng)村基層治理提出了新的要求和發(fā)展方位，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目偰繕藘?yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村。提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，無疑在新的歷史發(fā)展機遇期為農(nóng)村的基層治理注入了新的強大活力，治理主體日益由單一向多元化趨勢轉(zhuǎn)變，促使治理方式更加合理和科學(xué)。在決勝全面建成小康社會的新時代，堅持貫徹中央一號文件中保障農(nóng)民基本收益、拓寬增收渠道的最新精神，農(nóng)村基層的有效治理勢在必行。

二、農(nóng)村基層治理制度變遷的動因分析

農(nóng)村基層治理制度之所以作出調(diào)整和變遷，在很大程度上是因為既有的制度供給不能滿足相關(guān)主體的利益需求，土地、資金、人才、技術(shù)等相關(guān)因素成為阻礙農(nóng)村基層有效治理的短板，在解決農(nóng)村難題時往往需要付出更高的成本，因而治理效果未能達到預(yù)期理想的目標。

（一）農(nóng)村基層治理制度供需不均衡

人民公社制度的創(chuàng)立是農(nóng)村基層治理的一次積極探索和實踐。組織上實行政社合一，著力將廣大農(nóng)民集中起來進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，力圖擺脫貧窮落后的面貌。在實行計劃經(jīng)濟體制的社會環(huán)境下，雖然中央政府宏觀上可以憑借行政命令進行統(tǒng)籌安排，對現(xiàn)有的資源進行集中配置，使之得到充分利用，彰顯了集中力量辦大事的優(yōu)勢，但在一定程度上卻無法兼顧農(nóng)民生產(chǎn)生活的實際需求，束縛了經(jīng)濟的發(fā)展活力。并且隨著城鄉(xiāng)的發(fā)展，它們之間存在著嚴格的戶籍管理界限，農(nóng)民的活動被緊緊限制在特定的公社中，使得人口流動性差，信息技術(shù)閉塞，產(chǎn)業(yè)活動單一，增值速度緩慢，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)二元化的發(fā)展格局。農(nóng)村供給的成本在逐年增加，獲取的收益遞減，供需矛盾不斷加劇，致使未能在既有的制度下達到利潤最大化的目標，因此有必要引發(fā)制度的調(diào)整。

（二）尋求預(yù)期凈收益是農(nóng)村基層治理中各主體的動力

十一屆三中全會后，整個社會的發(fā)展環(huán)境發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，國家把工作重心放在了經(jīng)濟建設(shè)上。安徽鳳陽小崗村作為中國改革開放時期農(nóng)村基層治理走出困境的開拓先鋒，通過自主摸索、創(chuàng)新，實施土地包干到戶的生產(chǎn)責任制措施。新的經(jīng)濟關(guān)系使農(nóng)民獲得了更多的經(jīng)濟權(quán)利和發(fā)展空間，極大地調(diào)動了他們的生產(chǎn)積極性，解決了長期困擾著村民的溫飽生計問題，并取得了可觀的收益，為資本的積累奠定了雄厚的基礎(chǔ)。這一做法引起了中央政府的高度重視，通過成本和收益之間的核算，發(fā)現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動中收益遠遠大于成本，可以創(chuàng)造出更高的產(chǎn)值，獲取預(yù)期凈收益。因此，國家迅速將這一典型在廣袤的農(nóng)村采取試點方法推廣開來。鄧小平曾指出：“我們農(nóng)村改革之所以見效，就是因為給農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民的積極性?！盵11](P242)國家的政策支持給予了農(nóng)村基層治理主體強勁的動力，人民公社制度最終因難以適應(yīng)社會的發(fā)展，退出了歷史舞臺，原有的生產(chǎn)經(jīng)營模式被家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制所取代。

（三）流動人員增多，治理主體缺乏

相較于農(nóng)村人口多、土地資源少，人地矛盾突出，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動花費大、成本高的弊端，城市為農(nóng)村務(wù)工人員提供了更多的就業(yè)機會，他們可以從中獲取較高的勞動報酬。但這也引發(fā)了大量農(nóng)村剩余勞動力的外流，造成的后果不僅使農(nóng)村空心化現(xiàn)象日益嚴重，更為重要的是，許多土地被荒蕪廢棄，未能將閑置資源充分有效利用，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展受到了破壞和制約，對村民自治產(chǎn)生了強烈的沖擊。為解決這一難題，國家開始實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方針，在城市的輻射帶動下，為農(nóng)村的發(fā)展開辟了廣闊的前景。在市場經(jīng)濟體制的影響下，農(nóng)民生活的方方面面在悄然發(fā)生變化。思想上不斷得到解放，不再封閉和保守，新的價值理念也在重構(gòu)。行動上也更加主動，敢于在實踐中摸索經(jīng)驗，為不斷豐富和完善村民自治的有效形式提供了便利條件，而且建立了配套的監(jiān)督機制。在基層群眾自治制度實施后，村民主體地位得到增強，從而使農(nóng)民真正有意識地自主參與到對農(nóng)村各項事務(wù)的治理中。政治上權(quán)力也得到了制衡和監(jiān)督，信息逐漸公開透明化，對加快農(nóng)村基層的民主化進程，預(yù)防經(jīng)濟行為中的腐敗現(xiàn)象，起到了良好的自治效果。既規(guī)范了農(nóng)村的秩序，又避免了自治過程中各利益主體間的矛盾。

（四）治理環(huán)境優(yōu)化，制度需求增強

“利益相關(guān)特別是產(chǎn)權(quán)相關(guān)是村民自治有效實現(xiàn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)。”[12]隨著經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的推行，為人們的經(jīng)濟活動拓展了自主選擇的空間，激發(fā)了人們內(nèi)心渴望已久的發(fā)展熱情，推動了社會生產(chǎn)技術(shù)的快速提高。農(nóng)民已逐漸認識到市場在資源配置中的重要作用，為農(nóng)村基層治理提供了重要前提條件。市場規(guī)模的不斷擴大，預(yù)期凈收益和預(yù)期成本兩者之間的關(guān)系相應(yīng)發(fā)生了變化，原有的舊制度已不再適應(yīng)，需要作適度的調(diào)整。特別是稅費制改革后，基層政府相對中央政府來說，雖然是一個獨立的利益主體，但它自身具有固有的局限性，如稅源較少、增收難度頗大。因此，基層政府治理農(nóng)村發(fā)揮的空間有所縮小。而所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置的舉措則使農(nóng)民在基層治理中的流轉(zhuǎn)糾紛得到有效的遏制，產(chǎn)權(quán)收益也相應(yīng)受到了保護，農(nóng)村治理環(huán)境日益優(yōu)化，農(nóng)民對于制度的需求顯著增強。

三、路徑依賴下農(nóng)村基層有效治理的制度供給

歷史實踐充分證明，單純依靠基層政府治理農(nóng)村是行不通的，還存在很多不足之處。為此國家在相關(guān)制度、政策上作了調(diào)整，將基層政府與村民、村委會等利益主體緊密聯(lián)系起來進行多元合作，以期實現(xiàn)提供服務(wù)和有效治理的目標。

（一）注重基層政府職能的有效發(fā)揮

基層政府是制度供給的重要主體，既要接受上級的領(lǐng)導(dǎo)，又要對村民負責。但有些基層政府人員存在著對自身角色沒有清晰的認識，思想觀念較為落后，對農(nóng)村事務(wù)的管控思想依然嚴重，沒有嚴格貫徹服務(wù)理念來約束規(guī)范自己的行為。此外，基層政府職能的實現(xiàn)還有賴于財政的大力支持，但由于財力的緊張狀況，阻礙了有效履行繁榮農(nóng)村經(jīng)濟的職責，致使治理農(nóng)村收效甚微。隨著時代的發(fā)展，農(nóng)村面臨的問題更加地錯綜復(fù)雜。為了克服現(xiàn)有制度對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的制約，并應(yīng)對不同環(huán)境帶來的挑戰(zhàn)，國家對農(nóng)村基層政府提出了更高的要求。致力于制定和創(chuàng)新符合農(nóng)民現(xiàn)實利益需求的制度，來提高農(nóng)村公共服務(wù)的供給力度，以此作為治理農(nóng)村新的著力點?；鶎诱€須提升自身能力，創(chuàng)新服務(wù)方式，尤其是協(xié)調(diào)利益分配的能力。更要轉(zhuǎn)變治理理念，不能過多地干預(yù)經(jīng)濟生活，而應(yīng)遵循市場客觀規(guī)律，為農(nóng)村經(jīng)濟不斷尋求持續(xù)發(fā)展的新途徑，給村民自治留足自主發(fā)展的空間。

（二）切實以農(nóng)民的實際需求為導(dǎo)向

農(nóng)民是農(nóng)村基層治理的主力軍，只有營造良好的發(fā)展環(huán)境，滿足了農(nóng)民的基本需求，才能為農(nóng)村經(jīng)濟保駕護航。在現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的環(huán)境下，農(nóng)村面臨新的機遇期和發(fā)展期，國家高度重視農(nóng)村基層的有效治理。如中央“一號文件”的連年持續(xù)頒布，把“三農(nóng)”問題上升到了基層治理問題，并根據(jù)農(nóng)民的實際需求制定了相應(yīng)的惠農(nóng)政策，進一步加強了對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的供給力度。尤其是全面取消農(nóng)業(yè)稅、加大糧食補貼等重大舉措實施以來，在很大程度上減輕了農(nóng)民的生活負擔，調(diào)動了他們在農(nóng)村生產(chǎn)生活的積極性和參與性，民主權(quán)利意識得到了增強。并且由于科學(xué)技術(shù)的不斷進步，為農(nóng)村基層治理創(chuàng)造了新的便利條件，憑借互聯(lián)網(wǎng)平臺加快了信息的傳播，人們之間的聯(lián)系也更為緊密。在市場經(jīng)濟體制中，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的機械化水平顯著提高，銷售環(huán)節(jié)中逐步規(guī)范了農(nóng)村相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的價格制度，懂得了最大程度地規(guī)避經(jīng)濟風(fēng)險，以減少成本取得經(jīng)濟收益。農(nóng)民收入有明顯提升，生活質(zhì)量日益改善，農(nóng)村經(jīng)濟向規(guī)?；厔莅l(fā)展。

（三）壯大農(nóng)村基層干部隊伍

村委會作為農(nóng)民的自治組織，在村務(wù)治理上發(fā)揮著重要的橋梁作用。其中村干部是由村民選舉產(chǎn)生的，其職能的有效履行，深切關(guān)系到村民的自身利益。但他們的治理能力和自主性還有所欠缺，致使村民的利益訴求未能稱心如意。為克服這一不足，不同地區(qū)根據(jù)實際情況，做了針對性的改善措施，如普及科學(xué)文化知識，廣泛征求村民的意愿需求等。此外，在農(nóng)村基層長期存在著“不愿呆、留不住”等人才短缺的種種問題，極大地限制了農(nóng)村的發(fā)展。因此，為了解決這一歷史難題，國家制定實施的大學(xué)生村官政策向農(nóng)村輸送了一批批高素質(zhì)人才，提高了他們的勞動報酬和福利待遇，既解決了大學(xué)生就業(yè)難的困境，也為他們的生活免除了后顧之憂，從而在農(nóng)村基層的廣闊平臺中，能夠堅定信心地施展所學(xué)，有所作為。農(nóng)村基層干部隊伍不斷壯大的同時，對更好適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，加強農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，給予了充分的專業(yè)化指導(dǎo)。既維護了農(nóng)村的穩(wěn)定，又有助于農(nóng)村不斷進行自我調(diào)整，響應(yīng)國家以創(chuàng)新驅(qū)動方式來實現(xiàn)經(jīng)濟的跨越增長，給村民帶來實惠。

結(jié)語

中國農(nóng)村基層治理制度的變遷，從制度經(jīng)濟學(xué)方法論的視域下是制度需求和制度供給兩者相互影響的結(jié)果。它構(gòu)建在廣大農(nóng)民的自身利益需求之上，其治理主體也相應(yīng)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，逐步形成由單一的基層政府治理向多元主體共同治理、良性互動的格局。經(jīng)濟體制的變革以及市場化的發(fā)展，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，他們開始追尋更多的經(jīng)濟利益訴求。而市場和生產(chǎn)、銷售等過程的銜接，打開了農(nóng)民與外部世界聯(lián)系的大門，擺脫了僅僅依靠土地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的局限，拓寬了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的途徑。對此，國家對農(nóng)村基層治理的相關(guān)制度、政策不斷進行邊際調(diào)整。在新時代實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的契機下，農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境不斷優(yōu)化，治理方式更加規(guī)范化，治理方法日益科學(xué)化，治理效益趨向最大化，力圖使農(nóng)村基層政府、農(nóng)民、村委會等各主體之間利益共生，達到制度供給和制度需求的均衡狀態(tài)，最終實現(xiàn)農(nóng)村基層的有效治理。