我國(guó)重金屬污染農(nóng)田治理生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探討

王雅茹，崔小東，嚴(yán) 俊，李海翔

（1.桂林理工大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，廣西 桂林 541004；2.南寧市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，廣西 南寧 530002）

研究表明，我國(guó)農(nóng)田土壤重金屬污染發(fā)生概率約為16.67%，全國(guó)約有1/6的農(nóng)田受到重金屬污染[1]，每年被重金屬污染的糧食多達(dá)1200萬t，合計(jì)經(jīng)濟(jì)損失至少200億元[2]。最近國(guó)家頒布的全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)顯示，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，重金屬成為耕地土壤主要污染物之一[3]。農(nóng)田重金屬污染的根本原因在于人類社會(huì)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)外部效益的忽視[4]。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成了嚴(yán)重的農(nóng)田重金屬污染[5]。國(guó)內(nèi)外實(shí)踐研究證明，生態(tài)補(bǔ)償通過向土地使用者提供直接補(bǔ)償，激勵(lì)其參與生態(tài)保護(hù)，是調(diào)整生態(tài)環(huán)境外部效益的有效辦法[6]。我國(guó)20世紀(jì)80年代以來開展了一系列的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐和研究，目前我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償主要集中于退耕還林、天然林保護(hù)、礦區(qū)植被恢復(fù)等內(nèi)容[7]，在農(nóng)田重金屬污染治理方面較少出現(xiàn)。對(duì)土壤重金屬污染治理項(xiàng)目建立配套生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以有效激勵(lì)項(xiàng)目地區(qū)農(nóng)戶參與土壤修復(fù)，提高項(xiàng)目效率并促進(jìn)我國(guó)土壤重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1 土壤重金屬污染治理農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償定義

國(guó)際上與“生態(tài)補(bǔ)償”相關(guān)的定義有生態(tài)服務(wù)付費(fèi) （payment for environment service，PES）、生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償（Eco-compensation） 等定義。生態(tài)服務(wù)付費(fèi)多表述為一種“至少有一名生態(tài)服務(wù)提供者和一名生態(tài)服務(wù)購(gòu)買者，針對(duì)某項(xiàng)明確的生態(tài)服務(wù)（或能夠提供該服務(wù)價(jià)值的某種土地利用方式），通過條件性合同加以約束的一種自愿性質(zhì)的交易”[8]。生態(tài)服務(wù)付費(fèi)多出現(xiàn)于水源地保護(hù)和生物多樣性景觀地保護(hù)等方面，并且一般由生態(tài)環(huán)境消費(fèi)企業(yè)進(jìn)行投資[9-10]，理論上趨近于科斯市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)作用[11]。目前國(guó)際環(huán)境市場(chǎng)尚未成熟，我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期更難以通過市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)環(huán)境提供者和購(gòu)買者間的利益，因此在我國(guó)生態(tài)服務(wù)付費(fèi)的定義行不通[12]。而對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償目前國(guó)際上沒有明確的定義，可以理解為一種“利用財(cái)政轉(zhuǎn)移機(jī)制，將外部效益內(nèi)部化，從而調(diào)整個(gè)人利益和社會(huì)利益失衡現(xiàn)象的一種公共管理制度”[13]。在我國(guó)所謂的生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)際上是以庇古政府調(diào)控為理論基礎(chǔ)的、具有法律層約束效力的土地利用方式補(bǔ)償，并非以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作為主要作用[14]，因此與生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償?shù)慕忉尭鼮榻咏?。?guó)內(nèi)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x為：“通過對(duì)損害(或保護(hù))資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi) (或補(bǔ)償)，提高該行為的成本 (或收益)，從而激勵(lì)損害 (或保護(hù))行為的主體減少 (或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性 (或外部經(jīng)濟(jì)性)，達(dá)到保護(hù)資源的目的”[15]。在定義我國(guó)重金屬污染治理的農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，需要認(rèn)識(shí)其兩點(diǎn)特征：1）參與農(nóng)戶作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的受益者和依法從事生態(tài)環(huán)境建設(shè)的個(gè)人，不僅是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，還是生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象；2）受償者具有雙重性質(zhì)，不僅是生態(tài)破壞的受損者，還是生態(tài)修復(fù)的實(shí)施者，然而生態(tài)補(bǔ)償不等同于污染賠償，其目的在于激勵(lì)土壤修復(fù)行為，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)反映的是參與者的機(jī)會(huì)成本，或者說生態(tài)補(bǔ)償假定受償者初始效用水平為污染后的農(nóng)田生產(chǎn)力水平。

2 重金屬污染農(nóng)田修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架性分析

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制包括補(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體、補(bǔ)償客體、補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償途徑、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制和補(bǔ)償保護(hù)機(jī)制等內(nèi)容[16]。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架就是針對(duì)不同尺度上的問題，通過分析主要受益者范圍，并針對(duì)各個(gè)補(bǔ)償相關(guān)主體的特點(diǎn)和目前或近年可以實(shí)踐的模式，篩選和設(shè)計(jì)出具體生態(tài)補(bǔ)償技術(shù)方案的一種分析手段[17]。按照“成本分擔(dān)機(jī)制”思路[18]，農(nóng)田土壤重金屬污染治理的主要目的是為了恢復(fù)農(nóng)田生產(chǎn)力，其直接受益者為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶，外部性溢出范圍較小，項(xiàng)目效益主要集中于開展地區(qū)，地方政府作為項(xiàng)目受益者代表，理論上是生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體。然而，由于地方財(cái)政支付能力有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散且規(guī)模較小，開展追責(zé)工作困難，且受農(nóng)田土地升值空間影響，農(nóng)田土壤修復(fù)缺乏市場(chǎng)投資融資機(jī)制，地方政府并不能完全承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。而根據(jù)我國(guó)一貫以來的自上而下的環(huán)境政策和其他生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)來看，實(shí)際中，中央政府應(yīng)該通過豎向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，向地方政府針對(duì)具體土壤修復(fù)項(xiàng)目專項(xiàng)撥款，可以認(rèn)為是主要補(bǔ)償主體。

3 重金屬污染農(nóng)田修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹攸c(diǎn)問題

3.1 生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定是生態(tài)補(bǔ)償研究的關(guān)鍵問題之一，合理制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶參與意愿[19]。就目前國(guó)內(nèi)的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)研究來說，各個(gè)研究結(jié)果之間呈現(xiàn)出較大差異性。這是由于生態(tài)補(bǔ)償研究相互獨(dú)立，大多數(shù)研究只注重地區(qū)特點(diǎn)，而忽略了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的客觀聯(lián)系，尚未形成一套具有廣泛性和一致性的補(bǔ)償理論和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[20]。

生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究中常常出現(xiàn)一個(gè)誤區(qū)，就是將補(bǔ)償與賠償概念混淆[21]。我國(guó)重金屬污染農(nóng)田修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償是為了激勵(lì)土壤修復(fù)行為，與污染造成的經(jīng)濟(jì)損失對(duì)應(yīng)的賠償有所區(qū)別。因此在研究生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程中，農(nóng)戶的初始效用水平應(yīng)以污染后的農(nóng)作物生產(chǎn)水平作為衡量。在此基礎(chǔ)之上，根據(jù)利益最大化假設(shè)[22]，污染地區(qū)農(nóng)戶為使農(nóng)田生產(chǎn)力得以恢復(fù)，將會(huì)表現(xiàn)出不同程度的土壤修復(fù)愿望，并且重金屬污染程度越嚴(yán)重，參與土壤修復(fù)能夠提高的效用水平越顯著，其愿望越強(qiáng)烈，所需施加的激勵(lì)的需求越低。因此可以認(rèn)為，重金屬污染農(nóng)田修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)刂亟饘傥廴舅匠守?fù)相關(guān)。

另一方面，非使用價(jià)值也是重金屬污染農(nóng)田修復(fù)生態(tài)補(bǔ)償需要考慮的一部分內(nèi)容。James F.Casey在排除了嵌入誤差的基礎(chǔ)上論證了農(nóng)村地區(qū)居民對(duì)生態(tài)環(huán)境非使用價(jià)值具有一定需求[23]。我國(guó)農(nóng)村人群長(zhǎng)期以來從事從業(yè)勞動(dòng)，對(duì)耕種文化和農(nóng)地自然景觀產(chǎn)生了固有的習(xí)慣信仰和精神需求，因此在設(shè)計(jì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制時(shí)應(yīng)慎重考慮包含一定的農(nóng)耕田生態(tài)系統(tǒng)非使用價(jià)值補(bǔ)償。然而由于缺少對(duì)應(yīng)的量化方法，非使用價(jià)值的具體確定方法仍有待研究。

3.2 項(xiàng)目效果評(píng)估和驗(yàn)收工作

項(xiàng)目評(píng)估和驗(yàn)收工作的要求可以從兩個(gè)角度來說明。首先，從生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч峡?，“事前評(píng)估”工作有利于生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的空間目標(biāo)確定，提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效率和環(huán)境效益[24-25]。其次，從土壤修復(fù)項(xiàng)目效果來看，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施與污染治理效果的相關(guān)性需要得到衡量和保證。制定補(bǔ)償約束性條款時(shí)，以修復(fù)行為作為驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)則驗(yàn)收工作簡(jiǎn)單易行，但需要長(zhǎng)期監(jiān)督，增加了監(jiān)督費(fèi)用，而以修復(fù)效果作為驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)能提高經(jīng)濟(jì)效率和環(huán)境效果，并減少信息不對(duì)稱問題的發(fā)生，但在一定程度上將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至參與農(nóng)戶上，而且對(duì)應(yīng)的可視化檢測(cè)工具仍有待開發(fā)[26]。

3.3 效率與公平的關(guān)系

在污染事故中，相關(guān)責(zé)任主體不僅要承擔(dān)污染治理的義務(wù)，還應(yīng)該承擔(dān)污染治理過程中相關(guān)利益受損者的利益損失[27]。在我國(guó)許多農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然是農(nóng)村人口的主要經(jīng)濟(jì)來源，農(nóng)戶對(duì)耕地有很強(qiáng)的依賴作用，受農(nóng)田重金屬污染事故影響的農(nóng)戶的利益損失需要得到充分重視。Jane Carter Ingram等經(jīng)論證后提出，在發(fā)展中國(guó)家，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也表現(xiàn)出了扶助貧困的潛在作用[28]。而我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償不僅是激勵(lì)生態(tài)保護(hù)和污染治理行為的經(jīng)濟(jì)手段，更是被賦予了社會(huì)和諧與公正責(zé)任的發(fā)展策略[29]。如果在設(shè)計(jì)生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，沒有照顧到這類弱勢(shì)群體的生存和發(fā)展權(quán)利，獲得的補(bǔ)償仍不能消除環(huán)境污染對(duì)其造成的影響，就會(huì)有失公正，不僅會(huì)導(dǎo)致一些社會(huì)不和諧因素，還會(huì)阻礙污染治理的進(jìn)程。而如果一味注重公平，忽視了生態(tài)補(bǔ)償?shù)男?，將使得參與者陷入長(zhǎng)期的污染治理工作中，一方面嚴(yán)重限制了生產(chǎn)力，并使這些參與者對(duì)治理補(bǔ)償產(chǎn)生強(qiáng)烈的依賴作用，另一方面也極大增加了土壤污染治理的耗時(shí)和耗資。因此，在設(shè)計(jì)生態(tài)補(bǔ)償時(shí)要考慮到利益相關(guān)方的福利效應(yīng)，尤其是弱勢(shì)群體的意愿應(yīng)得到充分反映，其生存和發(fā)展權(quán)利應(yīng)得到尊重，在此基礎(chǔ)上再注重效率的提高。

4 結(jié)語

目前，我國(guó)仍然缺少關(guān)于土壤重金屬污染治理的農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究，在本文論述基礎(chǔ)之上，今后的研究方向主要包括：農(nóng)田重金屬污染地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)受損價(jià)值評(píng)估，針對(duì)具體土壤重金屬污染治理項(xiàng)目的配套農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究，農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)厝丝谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)特征關(guān)系的研究，農(nóng)戶參與意愿與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系的研究，生態(tài)補(bǔ)償效果評(píng)估等。除此之外，農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論更新和定義發(fā)展、國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償政策及土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國(guó)內(nèi)外農(nóng)田生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐等方面的研究也需要引起學(xué)界的重視。