以良法保障善治的機(jī)制及其路徑研究

武夫波

（西南政法大學(xué) 重慶 401120）

以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治成為新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)的重要議題。對(duì)良法、善治的追求，是人類文明誕生以來孜孜不倦的追求，表現(xiàn)為在漫長(zhǎng)歷史歲月中對(duì)良法、善治問題的探討、探索和思考，彰顯了人類文明對(duì)治理手段及治理效果的不斷優(yōu)化。當(dāng)前推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化大背景下，如何從學(xué)理上闡明以良法保障善治的機(jī)制及其路徑，值得我們進(jìn)一步研究。

一、變動(dòng)中的良法、善治內(nèi)涵

良法，與惡法相對(duì)，良法之治，從最廣泛意義上說，就是優(yōu)良法律之治。早期最有代表性的觀點(diǎn)是古希臘思想家亞里士多德對(duì)法治優(yōu)于一人之治的論斷。亞里士多德認(rèn)為，“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”[1](P202)，這一經(jīng)典論述成為西方文明早期對(duì)法治論斷的寶貴財(cái)富。亞里士多德的觀點(diǎn)之所以影響深遠(yuǎn)，甚或說在某種程度上奠定了西方后世法治觀念的根基，主要是因?yàn)閬喞锸慷嗟抡撟C了法治的重要性及其價(jià)值：第一，亞里士多德將法治和人治加以比較，明確指出，法治優(yōu)于一人之治，這在兩千多年前散發(fā)出的光芒和魅力，足以遮蔽其理論中的其它瑕疵。在同時(shí)期思想家還信奉各種類型的優(yōu)良君主制或哲學(xué)王統(tǒng)治的時(shí)代，亞里士多德敏銳地洞察到人性中的不可靠、不可控因素，以法治駕馭人性，明確提出了治理手段中最有代表性的法治論，其意義深遠(yuǎn)。第二，亞里士多德所理解的法治并非純粹工具主義的法治，而是對(duì)法治之法本身有要求、有限定的法治。亞里士多德所理解的法治國(guó)家中，法律不僅應(yīng)該被得到廣泛的遵守，這是法治的形式要求，同時(shí)對(duì)立法者提出了要求，即被遵守的法律應(yīng)該是被制定良好的法律。將法治的形式要求和法治的實(shí)質(zhì)要求統(tǒng)一在一起，是亞里士多德的法治思想的高明之處。綜觀后世對(duì)法律工具主義、惡法非法的探討不難發(fā)現(xiàn)，所謂對(duì)法治國(guó)家的追求，必須以信任良法為前提，如若不然，在法治工具主義的驅(qū)動(dòng)下，國(guó)家、社會(huì)將被“惡法”的鐵蹄驅(qū)動(dòng)，陷入無盡黑暗與混沌之中。與西方類似，中國(guó)古代也有豐富的關(guān)于優(yōu)良法律的論斷。先秦時(shí)期法家開創(chuàng)者商鞅就曾指出，“國(guó)之所以治者三：一曰法，二曰信，三曰權(quán)。法者，君臣之所共操也”[2]，商鞅把對(duì)法律的遵從視為國(guó)家能夠安定有序的三個(gè)主要原因之一。商鞅認(rèn)為：“圣王者不貴義而貴法，法必明，令必行，則已矣?！盵3]商鞅將對(duì)法制的追求視為古代圣王的特點(diǎn)，他們不以外在的仁義為治理國(guó)家的手段和依據(jù)，而堅(jiān)持以明確、可行的法律作為治理手段，如此才能保障國(guó)家命令的推行。法家后期的集大成者韓非對(duì)法制同樣寄予厚望，他認(rèn)為，“故法者，王之本也”[4]，法是實(shí)現(xiàn)王道最根本的手段和策略。可以說，中國(guó)先秦法家為推動(dòng)中國(guó)法律的公開化和確定化做出了重要貢獻(xiàn)。自秦以后的中國(guó)歷朝歷代，無一例外都格外重視法律制定和實(shí)施，可以看出官方對(duì)法制的重視和認(rèn)可。秦朝奉行“以法為教”的政策，將對(duì)法制的推崇上升到極端地步。到唐代時(shí)期，作為中國(guó)古代法典的巔峰之作《唐律疏議》將禮樂政刑置于統(tǒng)一的視野下，“德禮為政教之本，刑罰為政教之用，猶昏曉陽秋相須而成者也”[5]。北宋名臣王安石則認(rèn)為：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治?！盵6]至于清末以后，為救亡圖存，無數(shù)仁人志士奮起拼搏，其中時(shí)?？梢姾粲醴ㄖ蔚穆曇?。從整個(gè)人類文明發(fā)展史不難看出，對(duì)于法律之治，良法之治是中西方文化都共同推崇并且追求的內(nèi)容。

善治，即良好、善良之治，善治的本質(zhì)要求是國(guó)家、政府對(duì)于良善治理的追求。善治的發(fā)展史和法治一樣，同樣歷史久遠(yuǎn)。自從人類文明產(chǎn)生以后，人類就不可避免地進(jìn)入政治生活，政治生活本身即催生對(duì)善良之治的要求。質(zhì)言之，人類政治文明發(fā)展史，就是人類對(duì)善治追求的發(fā)展史，其中差異在于對(duì)善治本身的不同理解。善治首先表現(xiàn)為有序之治，這種有序之治以特定時(shí)空背景下社會(huì)所理解的“善”“善良”為根本價(jià)值追求和判斷標(biāo)準(zhǔn)，同樣是古希臘著名思想家亞里士多德在《政治學(xué)》一書中指出要追求“最高的善”。善治所追求的直觀效果就是國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)普遍認(rèn)可的良好狀態(tài)，至于什么樣的狀態(tài)是良好狀態(tài)，則因時(shí)代不同而各有差異。例如，古希臘時(shí)期，社會(huì)普遍認(rèn)為奴隸被統(tǒng)治是理所當(dāng)然的，對(duì)奴隸以對(duì)待財(cái)產(chǎn)的方式予以認(rèn)可和保護(hù)，就是合理合法的狀態(tài)。這種觀點(diǎn)在今天看來，是對(duì)人類最基本權(quán)利的挑戰(zhàn)，但是在兩千多年前的古希臘，這是大家普遍接受的觀點(diǎn)，只要奴隸獲得了如同財(cái)產(chǎn)一樣的保護(hù)，這種有序的治理狀態(tài)就是善治下的治理。善治還表現(xiàn)為善良之治。善治的內(nèi)核就在于將人類文明所追求的“善”的價(jià)值通過不同類型的治理手段加以確定，以期達(dá)到有序的善的治理效果和治理狀態(tài)。人類文明不斷發(fā)展，對(duì)善的理解也因?yàn)闀r(shí)代變化而有所改變，但是善治追求實(shí)現(xiàn)善的目標(biāo)和本質(zhì)并沒有改變。西方經(jīng)典論著中有對(duì)善良、正義的追求，在古老的東方，存在著對(duì)圣王之治、三代文明、大同社會(huì)的向往，可以說是中國(guó)古人對(duì)善治的追求和思考。自春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)起，思想家們就開始探索圣王、圣人之治，以堯舜禹湯周公為代表的圣人治理模式成為中國(guó)文化中善良治理的最高代表。在中國(guó)思想家們的眼中，圣人們親民愛物，在他們治下社會(huì)安定，民眾生活得到保障。以孔子為代表的儒家主張“己欲立而立人，己欲達(dá)而達(dá)人”，將個(gè)人的成功與治國(guó)理政融合在一起。儒家所講的德治、禮治的內(nèi)核就是春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代的善治表達(dá)。孟子說，“唯仁者宜在高位”，把“仁”作為治理的最高標(biāo)準(zhǔn)，這是儒家一以貫之的思想策略。漢代以后的中國(guó)，官方把儒家思想確定為主導(dǎo)思想，對(duì)仁義禮智信的追求，成為社會(huì)普遍的目標(biāo)和價(jià)值取向。

良法、善治的觀念在中西文明發(fā)展史中很早就已經(jīng)出現(xiàn)，對(duì)良法、善治的追求成為人類文明普遍的目標(biāo)。盡管在不同時(shí)期、不同國(guó)度，對(duì)良法、善治的具體理解或許有所差異，但是其中的精髓卻一直在歷史發(fā)展中不斷被傳承。在當(dāng)代中國(guó)，良法之治從本質(zhì)上來看，就等同于法治。

二、良法保障善治的機(jī)制

良法何以能夠保障善治？質(zhì)言之，良法得以保障善治的發(fā)生機(jī)制是什么？這是值得我們深入思考的問題。從表面看，以良法保障善治，已經(jīng)成為不刊之論，那么研究其機(jī)制的意義何在？事實(shí)上，只有對(duì)個(gè)中機(jī)制進(jìn)行深入推究，才能從最根本意義上知曉以良法保障善治的問題核心是什么。良法之所以能夠保障善治，其根本原因在于良法、善治內(nèi)在規(guī)定性的一致，良法、善治都以“善”作為根本要求和追求。

首先，良法、善治都以“善”為根本規(guī)定性，這是良法得以保障善治的根本原因。

良法、善治之所以能夠在同一話語體系內(nèi)發(fā)揮作用，根源在于兩者根本規(guī)定性的一致，換句話說，良法、善治從根源上是同一個(gè)問題在不同維度的展開和表達(dá)。良法、善治得以成立的根本規(guī)定性都是“善”，“善”是古今中外倫理學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)共同追求的價(jià)值之一。人在社會(huì)生活中，以人際交往為紐帶，伴隨資源的分配，權(quán)力的劃分，最終達(dá)到協(xié)調(diào)的狀態(tài)。這一協(xié)調(diào)狀態(tài)就是作為治理最高目標(biāo)的“善”。良法之“善”要求所制定的法律符合人類文明“善”的價(jià)值追求，具體則表現(xiàn)為制定法律程序的良善、法律內(nèi)容的良善兩方面。法治文明經(jīng)過長(zhǎng)期的發(fā)展，最終確立了“程序正義”原則，將法律程序的良善確定為判斷法律善惡的重要標(biāo)準(zhǔn)。法律所追求的價(jià)值和效果必須經(jīng)過法律程序才能實(shí)現(xiàn)，法律程序不合理、不正義，那么通過法律實(shí)現(xiàn)“善”則根本是空談，因此程序正義問題顯得尤為重要。法治的程序正義原則，是從程序階段對(duì)實(shí)現(xiàn)善的有力保障，甚或說，法治作為工具系統(tǒng)，在實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)治理之善的時(shí)候，主要發(fā)揮程序性的保障功能。良法之善還要求法律內(nèi)容的良善。自古以來，法律和倫理密不可分，在一些基礎(chǔ)問題、交叉問題方面，我們很難對(duì)法和道德作截然區(qū)分，法律規(guī)定的內(nèi)容也是如此。法律規(guī)定的具體內(nèi)容，由國(guó)家立法機(jī)關(guān)決定，但是，立法機(jī)關(guān)在制定法律時(shí)都會(huì)考慮法律規(guī)定的內(nèi)容是否符合文明理念“合理”的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而以是否“合理”判斷法律內(nèi)容的正當(dāng)性。立法過程中各種形式的聽證會(huì)、意見稿征求、草案修訂等環(huán)節(jié)就是基于保障法律內(nèi)容的良善而制定。通過程序和實(shí)質(zhì)的合理、正義要求，法律進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其良善的追求，因此，不難看出，整個(gè)法律系統(tǒng)全程蘊(yùn)含著良善的追求和規(guī)定性，作為國(guó)家、社會(huì)治理形式的善治同樣如此。善治從本源上講，是對(duì)國(guó)家、社會(huì)治理提出的要求，而非一種治理形式。善治的產(chǎn)生、發(fā)展邏輯與法律良善根本一致：善治也是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)有機(jī)體的良好、有序、合理運(yùn)行而產(chǎn)生?？梢哉f，對(duì)良善的追求，同樣貫徹善治過程始終，成為善治內(nèi)涵的根本基因。正是由于良法、善治在根本規(guī)定性、根本內(nèi)容、根本目標(biāo)三個(gè)層面的一致性，兩者才從理論上具有發(fā)生關(guān)系的可能。雖然良法、善治問題在實(shí)踐層面、操作層面體現(xiàn)為兩個(gè)不同系統(tǒng)、不同領(lǐng)域的問題，但是在最根本的理論層面，兩者是同源而出的——共同為致力于實(shí)現(xiàn)人類文明中的“善”而發(fā)揮作用。因此，良法、善治的問題，在實(shí)踐層面是有所區(qū)別的問題，在理論層面其實(shí)是同一個(gè)問題在不同領(lǐng)域的表達(dá)。主張以良法保障善治，實(shí)際上是把“善”的問題予以追根溯源，從理論起點(diǎn)開始思考、探索問題的表現(xiàn)，是人類文明對(duì)國(guó)家治理、法治建設(shè)發(fā)展到較高水平的表現(xiàn)。

其次，良法為善治之前提。良法是善治的前提，這是黨的十八屆四中全會(huì)明確提出的結(jié)論。從理論上看，良法、善治的內(nèi)在屬性要求良法作為前提出現(xiàn)和存在，這是治理的規(guī)范性、公開性和確定性的要求決定的。任何形式的治理，無論是否善治，都需要公開、明確的法律規(guī)范加以確認(rèn)和保障，法律在治理過程中就發(fā)揮著規(guī)范、指引的作用。善治作為國(guó)家治理的目標(biāo)追求，必然要求對(duì)治理產(chǎn)生的良好成效加以保護(hù)，這一保護(hù)過程全程需要法治的參與。在立法階段，善治的施政方針、施政內(nèi)容需要從法律層面加以確認(rèn)。在治理推行階段，善治的推進(jìn)過程需要良好法律的保障，確保合法的治理行為能夠有序推進(jìn)，保證行政行為合理合法。在治理成效保障方面，要通過法律保障國(guó)家治理、改革形成的方方面面的成果不被非法剝奪和侵害，對(duì)既定的、合法的成果予以法律保障，對(duì)非法侵犯治理成果的行為進(jìn)行法律處罰。善治推行的全過程，都有賴于法治保障；沒有法治先行，善治的一切要求都是一紙空文。沒有法治的保障，善治在原理上和實(shí)踐中都很難和古代社會(huì)的人治加以區(qū)分，治理的程序、手段會(huì)因人為原因而發(fā)生各種偏差，因此良法是善治的前提。當(dāng)然，良法作為善治的前提，并不意味著良法比善治更加重要。實(shí)際上，如前所述，良法、善治關(guān)系的問題，從根本上講，是一個(gè)問題在不同側(cè)面的展開。當(dāng)人類文明對(duì)于治理的美好追求體現(xiàn)為治理目標(biāo)時(shí)，我們一般使用善治的概念；當(dāng)表明對(duì)善治治理形式的追求時(shí)，我們一般使用良法概念。沒有良法，必然不會(huì)催生真正意義上的善治；同理，沒有善治的追求和指引，同樣不會(huì)有形式、內(nèi)容都良善的良法產(chǎn)生。

最后，善治是良法之治追求的目標(biāo)。法治作為現(xiàn)代治理最根本、最重要的治理工具和治理手段，在國(guó)家治理中發(fā)揮著舉足輕重的作用。法治本身并不是目的，而是為實(shí)現(xiàn)善治的手段，法治以實(shí)現(xiàn)善治為最終目標(biāo)。法治原則是人類文明在近代以來確立的偉大原則，可以說，法治將治理模式推升到全新階段。法治作為規(guī)則之治、秩序之治，其終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公平正義，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的善良有序，也就是善治。如前所述，善是人類文明最高理想，對(duì)善的追求貫徹人類政治、倫理、道德方方面面。良法之治所追求的善治，從形式上看與歷史上存在過的善治一樣，都是對(duì)良善之治的追求，表現(xiàn)為通過某種規(guī)范、程序，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的良善有序。良法之治所追求的善治，從實(shí)質(zhì)上看，又有其特殊之處，最本質(zhì)的區(qū)別在于，當(dāng)前我們所探討的作為良法之治目標(biāo)的善治，其本身就蘊(yùn)含了良法之治的內(nèi)核和價(jià)值追求。總括來說，善治從形式上看是良法之治的目標(biāo)，從實(shí)質(zhì)上看，善治所內(nèi)涵的價(jià)值同時(shí)也是良法之治所追求的價(jià)值，兩者從根本價(jià)值追求方面是一致的。

良法之所以能夠保障善治，就是因?yàn)閺母瓷现v，良法和善治是人類文明探索治理活動(dòng)在不同層面、不同維度的展開，良法、善治在根本規(guī)定性上的一致，決定了良法在規(guī)則、秩序方面是實(shí)現(xiàn)、保障善治的前提，而善治則是良法之治追求的理想效果。

三、良法保障善治的路徑

從根本上說，良法保障善治主要通過以法律規(guī)范治理程序，以法治引導(dǎo)治理的過程，具體來看，表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

首先，良法通過良好的立法活動(dòng)確保善治的價(jià)值目標(biāo)。善治作為治理的核心概念和價(jià)值追求，承載人類文明的要求。在當(dāng)前的法治社會(huì)中，善治對(duì)政治良善的追求，需要以法律的形式加以確認(rèn)和保障。綜觀人類文明發(fā)展史不難發(fā)現(xiàn)，文明所追求的價(jià)值，必須借助法律這種明確的外在規(guī)范加以確立和約束，如此才能保證目標(biāo)的可行。法治社會(huì)通過良法確立善治的價(jià)值目標(biāo)的具體路徑是將善治的追求內(nèi)化在法治進(jìn)程的方方面面。從立法思想而言，法律制定者在立法過程中，就應(yīng)該把對(duì)政治良善的要求明確融入到立法內(nèi)容中來，一般會(huì)通過原則性、概述性規(guī)定將對(duì)良善、正義等價(jià)值追求加以確定。從具體立法活動(dòng)來說，雖然不同位階、不同部門的法律規(guī)范的內(nèi)容、側(cè)重點(diǎn)不同，但亦會(huì)將善治的價(jià)值貫徹到不同法律部門中來。例如，以憲法、行政法為代表的公法，應(yīng)該將善治的價(jià)值追求、目標(biāo)要求融入其中，從法律層面確保善治目標(biāo)的設(shè)立；以民法、商法為代表的私法，則應(yīng)將國(guó)家介入、管理的時(shí)機(jī)、方式、方法加以確定，切實(shí)保護(hù)不同法律主體的合法權(quán)利。

其次，良法通過良好的司法活動(dòng)確保善治的推行。良法、善治雖然共同作為抽象的理論概念存在，但法治過程則具有更強(qiáng)的可操作性。制定良好的法律還需要依賴具體執(zhí)行，在司法過程中，通過具體的司法、執(zhí)法程序確保善治的推行，是以良法保障善治最直接、最有效的手段。具體來看，國(guó)家治理的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)該嚴(yán)格遵循法律規(guī)定，作為公權(quán)力，既要保障不同法律主體利益的實(shí)現(xiàn)，又要依法履行職權(quán)，對(duì)公權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格限定；既能切實(shí)履行權(quán)力，又不能擅權(quán)。不同權(quán)力主體實(shí)施治理的內(nèi)容及其程序都應(yīng)符合法治要求。

最后，良法通過良好的法律保障機(jī)制維護(hù)善治的治理成果。社會(huì)作為一個(gè)有機(jī)體，其自身內(nèi)涵矛盾、沖突的因素，一個(gè)健康、有活力的社會(huì)有機(jī)體內(nèi)部，矛盾的產(chǎn)生、消化都有一套完善的系統(tǒng)。以良法保障善治的意義并不是說迷信良好法律就能徹底消弭社會(huì)有機(jī)體中矛盾、問題的存在，而是指在法治大背景下，作為有機(jī)體的社會(huì)中矛盾的發(fā)生在合理、可控的范圍內(nèi)，并且矛盾發(fā)生之后，有完善的機(jī)制加以解決，即便矛盾在某些固定程序中無法解決，仍然有法律作為最終的保障予以規(guī)制。在治理過程中，推進(jìn)改革必然涉及多方面的利益，良善治理的結(jié)果最終必須仰賴法治的保護(hù)。法治作為善治的最終防線，主要通過兩條渠道發(fā)揮作用：第一，通過法治程序，對(duì)良善之治的實(shí)際成果加以確認(rèn)和維護(hù)。善治作為國(guó)家治理的要求，涵蓋治理的方方面面，這諸多方面匯集而成的成果需要法律的確認(rèn)。經(jīng)過合法程序確認(rèn)之后，推進(jìn)治理現(xiàn)代化過程中的各項(xiàng)成果就不容非法侵犯、改變和剝奪，這是維護(hù)國(guó)家治理和法治穩(wěn)定性的內(nèi)在要求。治國(guó)理政是一項(xiàng)長(zhǎng)期、系統(tǒng)的工程，在這個(gè)龐大工程的施工要素中，政策、方針、成效的穩(wěn)定尤為重要。第二，通過法治程序，對(duì)非法侵犯良善治理成果的行為進(jìn)行約束。良善治理的成果需要保障，與之同時(shí)，對(duì)非法侵犯治理成果的行為進(jìn)行約束和制裁，是保障治理成果最堅(jiān)實(shí)、最可靠的手段之一。法律保障與其它保障最根本的區(qū)別在于，法律與生俱來的強(qiáng)制性和制裁性，在國(guó)家權(quán)力為后盾的前提下，以法律程序打擊非法侵犯治理成果的行為，成為法治社會(huì)中保障善治的終極手段和最后一道屏障。

四、結(jié)束語

以良法保障善治體現(xiàn)在法治程序的各個(gè)不同階段，從立法、執(zhí)法到法律保護(hù)，無一遺漏，可以說，法治原則貫徹在善治保障的全過程。法治與善治的緊密結(jié)合，從理論上看，是源于良法之治與良善之治在本質(zhì)上的相通——都以追求人類文明中的善、實(shí)現(xiàn)善良正義作為共同目標(biāo)；法治作為手段和程序，保障良善之治的實(shí)現(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)法治的終極目標(biāo)。“良法和善治必須有機(jī)結(jié)合，才能體現(xiàn)法治的基本內(nèi)涵。良法之治也是善治要追求的目標(biāo)”[7](P120)，從現(xiàn)實(shí)層面看，推進(jìn)良法之治在中國(guó)當(dāng)前國(guó)情下與法治同義，全面推進(jìn)依法治國(guó)是法治中國(guó)的話語表達(dá)，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，作為四個(gè)全面重要組成部分，全面推進(jìn)依法治國(guó)是黨的重要決策。全面推進(jìn)依法治國(guó)作為四個(gè)全面重要戰(zhàn)略中有關(guān)法治的內(nèi)容，肩負(fù)支持和保障國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的使命，承擔(dān)以法治保障善治的要求。可以說，以良法保障善治，既是法治、善治理論的實(shí)踐，又是全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略實(shí)施的必然要求和結(jié)果。