區(qū)域協(xié)調發(fā)展視閾下中國城鄉(xiāng)關系的變遷與演進

裴 莉

（西北師范大學 甘肅 蘭州 730070）

一、區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的理論依據(jù)

傳統(tǒng)的區(qū)域劃分是以自然地理邊界為依據(jù)的，地理條件是影響區(qū)域經(jīng)濟活動的主要制約因素。隨著工業(yè)的發(fā)展，除了自然地理條件影響資源流動外，交通運輸和政治制度也構成了區(qū)域經(jīng)濟活動的約束因素。區(qū)域內部或區(qū)域之間發(fā)展的不平衡源于各區(qū)域自然、資源、環(huán)境、區(qū)位條件的差異以及有限的政府和社會資源。實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展是經(jīng)濟發(fā)展、社會進步的重要標志，不僅體現(xiàn)了和諧的人地關系，也是實現(xiàn)人類和自然可持續(xù)發(fā)展的內在要求。

（一）人地共生與可持續(xù)發(fā)展

協(xié)調發(fā)展的本質是通過統(tǒng)籌兼顧實現(xiàn)資源整合和利益平衡，其最終目的就是為了不斷優(yōu)化人地關系，實現(xiàn)人類和自然的可持續(xù)發(fā)展。人類是自然演化的產(chǎn)物，自然先于人類而存在，人類棲身于土地，土地是人類生存之源，人類對土地的依存和索取而產(chǎn)生的經(jīng)濟社會活動作用于土地后，土地的被動反饋機制又反作用于人類，二者形成了一種互動關系，可以說人地關系的實質是人類社會與自然環(huán)境的關系。人地互動關系的建立始于人類農(nóng)業(yè)活動的開端，自此人類與自然的矛盾貫穿于人類歷史的始終?？梢哉f，人地關系的矛盾實際上是人類為了自身發(fā)展從自然中謀求利益的結果。人類的生存與繁衍以及人類社會的發(fā)展都需要從自然中汲取資源，而自然的供給力和恢復力是有限的，當人類對自然的改造力超過自然的承受力時，人地矛盾就會激化，人類就會面臨生存危機。20 世紀60、70 年代，隨著能源危機的出現(xiàn)和環(huán)境惡化的加劇，人們開始意識到對大自然不加節(jié)制地索取和開發(fā)以謀求人類發(fā)展，只會給地球和人類帶來毀滅性的災難。1987 年聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會正式提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念——既滿足當代人的需求又不危害后代人滿足其需求的發(fā)展，隨即得到了全世界不同經(jīng)濟水平和文化背景國家的普遍認同。這一概念闡明了經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間的關系，強調了人類經(jīng)濟社會活動應以生態(tài)合理性為前提。因此，可持續(xù)發(fā)展既是為了人類的可持續(xù)發(fā)展，也是為了保證生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)人與自然的和諧共生、協(xié)同發(fā)展。

（二）人口流動與城市化

區(qū)域協(xié)調發(fā)展理論的構建具有多重學科交叉的屬性，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的規(guī)律性問題，如人口遷移和產(chǎn)業(yè)結構的演進是各學科流派關注和研究的焦點。一個國家或地區(qū)隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展和科技的進步必然經(jīng)歷由傳統(tǒng)鄉(xiāng)村型社會向現(xiàn)代城市型社會轉變的歷史過程，外在表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)結構升級、人口集聚、空間擴張等城市化特征。區(qū)域經(jīng)濟學認為，城市作為產(chǎn)業(yè)集聚的地理空間，具有完善的基礎設施、巨大的市場潛力和較低的運輸成本，在經(jīng)濟發(fā)展的初始階段，生產(chǎn)要素向經(jīng)濟基礎好、人口多的大城市集中，城市的集聚效應和市場的規(guī)模效應推動了區(qū)域經(jīng)濟的增長。新古典經(jīng)濟學認為，勞動力、資本和技術是決定區(qū)域經(jīng)濟增長的三大要素。由于區(qū)域之間存在著要素邊際收益的差異，在要素自由流動的前提下，勞動力要素傾向于從低工資地區(qū)流向高工資地區(qū)，而資本要素則傾向于從高工資地區(qū)流向低工資地區(qū)。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，越來越多的要素涌入大城市，要素的擁擠效應導致邊際收益下降，離散效應開始逐漸顯現(xiàn)，表現(xiàn)為要素向邊際收益更高的大城市外圍地區(qū)進行遷移。在此階段，要素從大城市向中小城市流動重新集聚，區(qū)域經(jīng)濟由大城市主導走向大中小城市協(xié)同發(fā)展。實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展首先要尊重客觀經(jīng)濟規(guī)律，促進各類要素合理流動和高效集聚，產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中，形成以城市群為主要形態(tài)的增長動力源[1]，提高要素空間配置效率，優(yōu)化區(qū)域空間功能分工，保障區(qū)域協(xié)調發(fā)展的動力系統(tǒng)。

二、中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與城鄉(xiāng)關系的演進邏輯及特征

回顧新中國成立70 年來，中國經(jīng)濟騰飛，人民生活水平蒸蒸日上，整個社會面貌發(fā)生了天翻地覆的變化，這一變化背后體現(xiàn)了不同發(fā)展時期我國國民經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的演進邏輯以及由此推進的城鄉(xiāng)關系的變遷。城市和鄉(xiāng)村作為代表兩個不同生產(chǎn)方式和生活方式的地域系統(tǒng)，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中有著不同的功能定位，城鄉(xiāng)關系在一定程度上反映了一個地區(qū)或國家經(jīng)濟社會的發(fā)展水平和可持續(xù)發(fā)展的程度。我黨在領導人民進行社會主義現(xiàn)代化建設的過程中，對經(jīng)濟社會發(fā)展形勢以及城鄉(xiāng)關系的認識一直在不斷深化，在不同的發(fā)展時期制定了相應階段國家發(fā)展的重點任務和目標，城鄉(xiāng)關系在總體發(fā)展思路的引導下也隨之經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段。

（一）區(qū)域聯(lián)動發(fā)展與城鄉(xiāng)互助（1949—1957）

新中國成立前，為了奪取革命政權，黨的工作重心在農(nóng)村。在革命取得重大勝利之后，毛澤東同志在1949 年3 月召開的七屆二中全會上指出，“黨的工作重心由鄉(xiāng)村轉移到了城市”，進入到“由城市到鄉(xiāng)村并由城市領導鄉(xiāng)村的時期”。未來“城鄉(xiāng)必須兼顧，必須使城市工作與鄉(xiāng)村工作，使工人和農(nóng)民，使工業(yè)和農(nóng)業(yè)，緊密地聯(lián)系起來，決不可以丟掉農(nóng)村，僅顧城市”[2](P1333)。1949 年9 月通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》明確提出了“逐步建立起新型城鄉(xiāng)互助合作的經(jīng)濟關系”，奠定了新中國成立初期城鄉(xiāng)關系互助共進的基礎。在這一時期，農(nóng)村通過土地改革，調動了農(nóng)民的積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得以恢復，也為農(nóng)村支持城市的發(fā)展供應物資提供了保障。1952 年制定的“一五”計劃規(guī)定了國家在過渡時期的中心任務是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。大規(guī)模的城市工業(yè)建設需要大量勞動力，期間大量農(nóng)村勞動力流向城市，從1952 年到1957年我國新增加城市22 個，城鎮(zhèn)人口從7163 萬增加到9949 萬人，全國凈增城鎮(zhèn)人口2786 萬，其中由農(nóng)村遷到城市的人口為1500 萬左右[3](P284)。與此同時，國家還通過支邊、支農(nóng)、知青下鄉(xiāng)等政策鼓勵城市人口流向農(nóng)村。因此，以恢復經(jīng)濟建設為根本要務的發(fā)展戰(zhàn)略的建國初期，城鄉(xiāng)關系總體上呈現(xiàn)出人口雙向流動較活躍，工業(yè)和農(nóng)業(yè)互相支持、互助共進的特征。

（二）區(qū)域非均衡發(fā)展與城鄉(xiāng)分割（1958—1978）

1957 年—1960 年，全國工業(yè)總產(chǎn)值增長了1.3 倍，而農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值降低14.9%。全國糧食總產(chǎn)量從1957 年的1850 億公斤降至1600 億公斤[4](P100)。1965 年—1978 年，全國工業(yè)總產(chǎn)值增加200%，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值只增加了67.7%[4](P103)。工農(nóng)業(yè)比例嚴重失調，國民經(jīng)濟出現(xiàn)困難局面，糧食供給缺口巨大，產(chǎn)生這一現(xiàn)象的直接原因是大量農(nóng)村人口涌入城市，城市人口迅猛增長，以及1958 年—1960 年嚴重的自然災害造成的農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，而更深層次的原因則是新中國成立初期以政府為主導的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超型發(fā)展戰(zhàn)略帶來的隱匿危害。為了限制農(nóng)村人口流動，實現(xiàn)“以農(nóng)促工、以鄉(xiāng)養(yǎng)城”的發(fā)展目標，1958 年全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，標志著城鄉(xiāng)二元戶籍制度正式確立，城鄉(xiāng)之間的人口流動被人為限制，城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟社會結構逐步形成。在國家政策指令為主導的計劃經(jīng)濟體制下，生產(chǎn)要素和資源配置由國家領導和控制，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”的形式從農(nóng)業(yè)中汲取了大量經(jīng)濟剩余，以支持工業(yè)建設。改革開放前這一時期，在重工業(yè)優(yōu)先、以農(nóng)補工的發(fā)展戰(zhàn)略引導下，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，鄉(xiāng)村的發(fā)展遠滯后于城市，城鄉(xiāng)關系呈現(xiàn)出分割、分治的局面。

（三）區(qū)域協(xié)作發(fā)展與城鄉(xiāng)銜接（1978—2000）

1978 年十一屆三中全會的召開標志著我黨思想認識和發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了具有劃時代意義的歷史性轉折，會議做出了進行經(jīng)濟體制改革的偉大決策，提出了尊重客觀經(jīng)濟規(guī)律、簡政放權的發(fā)展思路，城鄉(xiāng)關系也因此進入新的歷史時期。在農(nóng)村，國家通過實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和雙層經(jīng)營體制解放了農(nóng)村的生產(chǎn)要素，調動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，釋放了農(nóng)村經(jīng)濟的活力，這一政策不僅獲得了糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的眼前效益，而且也為后來農(nóng)村剩余勞動向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉移鋪墊了條件。此后國家繼續(xù)實行了一系列深化農(nóng)村改革的舉措，如鼓勵和引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展等，進一步繁榮了農(nóng)村經(jīng)濟，在改革初期這些舉措在一定程度上縮小了城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距。1992 年十四大的召開確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，強調市場對資源配置的基礎性作用。市場在經(jīng)濟運行中發(fā)揮作用的前提是要素的自由流動，市場自發(fā)調節(jié)實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，最終實現(xiàn)區(qū)域的協(xié)調發(fā)展，這就要求打破城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟結構，改變城鄉(xiāng)分隔的局面，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場體系。在這一時期，國家經(jīng)濟體制經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟向計劃為主、市場為輔再到國家宏觀調控下社會主義市場經(jīng)濟體制的轉變，在改革開放政策的引領下，城鄉(xiāng)關系由分割開始走向結合。但是，隨著國企改革的推進，城市發(fā)展活力得以激發(fā)，以及國家財政分配對城市的傾斜，反之，國家對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)投入不足，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的不平等交換，二元戶籍制度等問題，導致城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距依然巨大，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構并未改變。

（四）區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展與城鄉(xiāng)一體（2000—2016）

城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴大，“三農(nóng)”問題日益突出，嚴重影響了我國社會主義現(xiàn)代化建設進程，為了保證國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和人民共同富裕目標的實現(xiàn)，2000 年制定了西部大開發(fā)戰(zhàn)略，這標志著國家發(fā)展戰(zhàn)略開始注重統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展。2003 年黨的十六屆三中全會提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內發(fā)展和對外開放”的科學發(fā)展觀。為了深化農(nóng)村改革，推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，縮小城鄉(xiāng)差距，2005 年國家進一步提出了建設社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務；為了減輕農(nóng)民負擔，增加農(nóng)民收入，2006 年國家全面取消農(nóng)業(yè)稅；2007 年國家首次提出了建立新型城鄉(xiāng)關系和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展戰(zhàn)略，標志著我國總體上已經(jīng)進入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展階段。2012 年召開的十八大更是將“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，認為城鄉(xiāng)一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。在這一時期，我國城鎮(zhèn)化水平快速增長，城市經(jīng)濟迅猛發(fā)展，黨和國家意識到日益拉大的城鄉(xiāng)差距成為制約我國經(jīng)濟社會全面發(fā)展的主要障礙，國家在對經(jīng)濟形勢的準確判斷和對新型城鄉(xiāng)關系的認識不斷深入的前提下，提出了一系列健全市場機制、消除城鄉(xiāng)二元結構的政策，城鄉(xiāng)關系開始走向產(chǎn)業(yè)互補、工農(nóng)互惠的新發(fā)展格局。

三、新時期中國區(qū)域高質量發(fā)展與城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略展望

2017 年，黨的十九大首次提出了“高質量發(fā)展”的概念，表明我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展的新階段，并且明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。這一新發(fā)展思路是適應我國社會主要矛盾變化和決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的必然要求，也是遵循客觀經(jīng)濟規(guī)律的必然要求，科學地揭示了我國城鄉(xiāng)關系的發(fā)展趨勢，標志著我國經(jīng)濟發(fā)展進入了新常態(tài)，中國特色社會主義建設進入了新時代。

（一）區(qū)域高質量發(fā)展的內涵

高質量發(fā)展意味著經(jīng)濟社會發(fā)展由量的積累到質的提升，它不僅要求經(jīng)濟增長方式實現(xiàn)從總量擴張到結構優(yōu)化的轉變，發(fā)展動力從資本驅動向創(chuàng)新驅動的轉變，它的內涵還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)發(fā)展的均衡性、生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性、多樣文化的相容性、社會福利的公平性等方面，涵蓋了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等多個維度，因此，高質量發(fā)展是經(jīng)濟社會的全面提升，是人與環(huán)境、城市與鄉(xiāng)村等社會的方方面面走向充分、均衡、協(xié)調發(fā)展的根本途徑，是以不斷滿足人民日益增長的美好生活的需要為目標，最終實現(xiàn)全體公民平等共享社會主義現(xiàn)代化建設的物質文明和精神文明成果。

高質量發(fā)展體現(xiàn)了“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的先進發(fā)展理念。第一，創(chuàng)新是現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的主要驅動力。目前我國經(jīng)濟仍處于粗放型、外延式的增長方式，要想實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)向內涵式發(fā)展道路的轉變，核心驅動力在于創(chuàng)新能力。創(chuàng)新催生新技術、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)，才能適應和滿足需求市場的變化。第二，均衡、勻質的發(fā)展是高質量發(fā)展的內在特征。目前我國經(jīng)濟的發(fā)展存在著城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡、區(qū)域發(fā)展的不均衡、市場體系的不充分等問題。只有以協(xié)調為發(fā)展理念，致力于縮小城鄉(xiāng)差距、東西部差距，培育完善的市場體系才能釋放整個經(jīng)濟社會的活力，實現(xiàn)高質量發(fā)展。第三，綠色發(fā)展是高質量發(fā)展的必然趨勢。以高投入、高消耗、高污染為特征的資本驅動型的經(jīng)濟增長方式不僅影響產(chǎn)出效益和產(chǎn)業(yè)升級，從遠期效益來看，嚴重制約了經(jīng)濟社會的可持續(xù)性發(fā)展。創(chuàng)造和諧的生態(tài)環(huán)境和資源環(huán)境、實現(xiàn)人與環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，開啟綠色發(fā)展模式既是必需的也是必然的。第四，開放的環(huán)境是高質量發(fā)展的必由之路。經(jīng)濟的發(fā)展需要要素的自由流動，經(jīng)濟全球化是社會生產(chǎn)力發(fā)展的必然結果。生產(chǎn)要素的全球流動使世界各國日益結成利益共同體和命運共同體，只有順應歷史潮流，才能通過高質量發(fā)展實現(xiàn)中國與世界的合作共贏。第五，共享發(fā)展成果是高質量發(fā)展的根本目的。發(fā)展經(jīng)濟的初衷是為了滿足人的實際生活的需要，高質量發(fā)展最終體現(xiàn)在人民高質量的生活保證。社會主義的發(fā)展成就由全體社會主義勞動者共同創(chuàng)造，理應由全體公民平等共享，實現(xiàn)醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、就業(yè)、居住等公共服務產(chǎn)品在全社會范圍內的均等化是實現(xiàn)共同富裕目標的內在要求。

（二）城鄉(xiāng)融合前景展望

在進入中國特色社會主義新時代背景下，在我國社會主要矛盾已轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”前提下，在我國農(nóng)村發(fā)展不充分、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實困境下，建立新型城鄉(xiāng)關系和制定城鄉(xiāng)關系發(fā)展目標是時代賦予我們的使命，具有重大的現(xiàn)實意義。

黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為我國構建新型城鄉(xiāng)關系描繪了戰(zhàn)略圖景，強調以實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合為發(fā)展目標。城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化是一脈相承的理論體系，標志著黨和國家對我國城鄉(xiāng)關系發(fā)展的認識進入了一個新的高度，并對城鄉(xiāng)關系發(fā)展前景提出了更高的標準。城鄉(xiāng)融合發(fā)展就是使各具鮮明特色的兩大地域系統(tǒng)——城市和鄉(xiāng)村，在空間上共存共融、在地位上平等互惠、在要素上雙向互動、在產(chǎn)業(yè)上工農(nóng)互促、在發(fā)展上互補共進、在生態(tài)上和諧共生，即實現(xiàn)整個經(jīng)濟社會的全面協(xié)調發(fā)展。第一，實現(xiàn)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟振興，確立鄉(xiāng)村與城市的平等地位。城鄉(xiāng)地位的平等首先體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展水平的同步性。長期以來，以城市為中心的發(fā)展戰(zhàn)略使農(nóng)村一直處于附屬地位和落后狀態(tài)，目前必須通過創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技、創(chuàng)建農(nóng)村新型產(chǎn)業(yè)鏈、培養(yǎng)現(xiàn)代化農(nóng)民來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。第二，滿足城鄉(xiāng)要素自由流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互促發(fā)展。人口、資本等要素的合理流動是經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的有力保障，也是社會和諧、進步的重要標志，城鄉(xiāng)間要素雙向互動是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求。通過進一步深化土地制度改革、取消二元戶籍管理制度限制等政策，建立健全城鄉(xiāng)要素雙向流動機制，使城市和鄉(xiāng)村之間形成一種資源共享、分工合理的協(xié)同發(fā)展模式。第三，城鄉(xiāng)共建共治，實現(xiàn)城鄉(xiāng)文明共存。城市不僅是產(chǎn)業(yè)的載體，也代表著一種生活方式和文明形態(tài)，城市的發(fā)展是為了更好地滿足人的發(fā)展需求，在進行城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局和完善公共服務的同時，也需要注重鄉(xiāng)村的建設和和治理，將鄉(xiāng)村打造為“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的宜居之地，并且通過城鄉(xiāng)文化交流、城鄉(xiāng)生態(tài)綜合治理，形成城鄉(xiāng)居民互動、共建、共享的新局面。