世界文化遺產(chǎn)保護開發(fā)中的政府職能研究
——以云南麗江大研古城為例

張應梅

（云南行政學院 社會和生態(tài)教研部，云南 昆明，650111）

世界文化遺產(chǎn)是人類珍貴的教科書，是具有歷史、藝術和科學價值的文物，包括歷史文物、歷史建筑、人類文化遺址等。文化遺產(chǎn)承載了一個國家和民族長期以來形成的自有文化屬性，向世界展示、宣傳和弘揚特色文化，更承載著一個國家、一個民族文化生命的密碼。

在全球化的浪潮中，如何科學合理地保護不可再生的文化遺產(chǎn)，已成為各國政府和全社會公民必須重視和協(xié)調的一個重要課題。“在文化遺產(chǎn)保護的進程中，各國的坎坷是相似的：保護與發(fā)展是文明與功利的較量；管理與研究總有貌合神離的尷尬；調查與評估得不到足夠的經(jīng)費和技術支持?！雹倮顦s啟.淺論非物質文化遺產(chǎn)的分類保護[J].廣西民族研究,2006（02）:193-197。2002年通過的《世界遺產(chǎn)布達佩斯宣言》中關于“努力在保護、可持續(xù)性和發(fā)展之間尋求適當而合理的平衡，通過適當?shù)墓ぷ魇故澜邕z產(chǎn)資源得到保護，為促進社會經(jīng)濟發(fā)展和提高社區(qū)社會質量做出貢獻”的論述，為我們保護管理世界遺產(chǎn)資源，朝著有利于保護自然、保護環(huán)境、保護生態(tài)平衡和有利于推進世界遺產(chǎn)資源所在地的經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等各方面建設的全面發(fā)展，指出一條可持續(xù)發(fā)展的道路。目前，我國對文化遺產(chǎn)從基礎概念到保護對策都有了一定的研究，但是很少從政府層面來探討文化遺產(chǎn)的保護和開發(fā)。

一、文獻綜述

自1985年加入《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，2007年當選為世界遺產(chǎn)委員會委員國以來，我國政府對文化遺產(chǎn)的保護程度在逐漸深入。習近平總書記強調：“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產(chǎn)”②習近平.“平語”近人—習近平談文物工作[R].新華網(wǎng)http：//www.xinhuanet.com，2016-04-12。。從鄉(xiāng)村到城市、從專家學者到普通民眾都參與到了世界文化遺產(chǎn)保護的行動中。對于在世界文化遺產(chǎn)保護中，政府應該發(fā)揮的職能作用，學者們提出了多種觀點，孫九霞（2012）認為，保護文化遺產(chǎn)就是維護地區(qū)發(fā)展的基本動力。政府作為地方發(fā)展的主導者，其態(tài)度將決定文化保護政策的落實程度，也決定了地方文化提升的層次和旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和質量。地方政府既要遵照遺產(chǎn)保護法規(guī)，又要塑造地方特色，還要推動地方發(fā)展，保護遺產(chǎn)與發(fā)展旅游需要同時兼顧。針對世界文化遺產(chǎn)的保護和利用。王京傳、李天元（2012）認為，世界遺產(chǎn)保護的目的應是更優(yōu)化的利用，利用的目的則應是更強化之保護。保護可以為利用提供更優(yōu)質的資源和更大的潛力，利用則為保護提供經(jīng)濟資源、公眾參與、輿論引導等層面的綜合性自我保護能力。劉振禮（2005）認為對世界遺產(chǎn)必須加強保護，但同時應注重利用。保護方法必須科學，必須保持其文化傳承，把握好修繕、重建與維持原貌的“度”。張國超、唐培（2016）分析我國世界文化遺產(chǎn)管理體制的特征為“條塊分割，多重管理”。條條管理片面強調保護，塊塊管理片面強調利用，由于缺乏一個全面協(xié)調保護與利用的機構來統(tǒng)籌管理，遺產(chǎn)保護與利用沖突不斷。

二、麗江古城世界文化遺產(chǎn)保護開發(fā)中政府職能發(fā)揮的現(xiàn)狀

麗江古城是中國以整座古城申報世界文化遺產(chǎn)并獲得成功的兩座古城之一。1997年12月4日，在意大利那不勒斯召開的聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)委員會第22 次會議上，麗江古城以“保持濃郁的地方民族特色，與自然美妙結合的典型，具有特殊的價值；歷經(jīng)1996年七級大地震，基本格局不變，核心建筑依存，恢復重建如初保存了歷史的真實性”列入世界遺產(chǎn)名錄，成功填補了我國歷史文化尚無世界文化遺產(chǎn)的空白。麗江古城不僅有“人與自然和諧共存”的美好“生態(tài)環(huán)境”：獨特的建筑、水系、道路、橋梁。還有獨特的“文化環(huán)境”：至今仍然居住在古城的2 萬多居民。古城良好的“生態(tài)環(huán)境”和“文化環(huán)境”是麗江古城具有生命力的主要因素，也是古城經(jīng)濟、政治、文化協(xié)調發(fā)展的基礎，更是古城和諧社會發(fā)展的核心。

麗江古城申遺成功后，麗江市政府積極履行中國政府向聯(lián)合國教科文組織所做出的鄭重承諾，堅持以科學發(fā)展觀統(tǒng)領古城的開發(fā)利用和保護管理工作，注重保護為先，協(xié)調平衡建設，可持續(xù)開發(fā)利用。2001年成立的麗江古城管理有限公司負責古城的保護、管理、維修和景區(qū)的開發(fā)利用。2005年又成立了麗江古城保護管理局，從行政審批、執(zhí)法、監(jiān)督、文化保護、遺產(chǎn)監(jiān)測、水資源保護等方面加強對麗江古城的保護和管理，累計投資約60 億元人民幣用于古城保護和管理，逐步拆除了古城內大量的不協(xié)調建筑，重新恢復了建筑和園林的歷史原貌。麗江古城的保護管理經(jīng)歷了一個認識逐步深化、法律逐步完善、管理逐步規(guī)范的過程，做到了“護古維新、科學規(guī)劃、建章立制、依法保護”。面對保護、搶救、利用、管理等一系列亟待破解的難題，麗江市政府探索出了許多遺產(chǎn)保護利用的新機制。

（一）理順政府管理權限，優(yōu)化管理機制體制

麗江古城保護管理局負責編制麗江古城商業(yè)規(guī)劃，合理布局古城商業(yè)網(wǎng)點，協(xié)調督促市、區(qū)相關職能部門做好麗江古城保護管理工作，組織實施麗江古城保護性基礎設施建設和環(huán)境整治項目，加強與國內外文化遺產(chǎn)管理部門的溝通聯(lián)絡和信息傳遞，協(xié)助有關機構調查、收集、整理、研究麗江古城的傳統(tǒng)文化，并且在轄區(qū)屬地古城區(qū)設置古城管理所，對古城開展社區(qū)服務、管理等工作。市、縣兩級共同發(fā)揮保護管理職能，針對兩級監(jiān)管體系權責不清、職能交叉、管理錯位等問題，對古城管理體制進行優(yōu)化調整。區(qū)長兼任古城保護管理局局長，分管旅游的副區(qū)長兼任古城綜合執(zhí)法局局長，壓實社會管理職責，理順了麗江古城管理局的職能職責。

（二）制定規(guī)范保護原則，重視傳統(tǒng)民居保護

通過積極借鑒、吸納國內外文化遺產(chǎn)保護的最新理念和成果經(jīng)驗，積極解決好保護古城歷史風貌與滿足古城居民享有現(xiàn)代生活之間的矛盾，實現(xiàn)公共資源利用效益的最大化，讓古城原住民共享歷史文化遺產(chǎn)保護的成果，實現(xiàn)歷史文化遺產(chǎn)保護與提高古城原住民生活品質的雙贏。一是樹立以人為本的理念，古城原住民既是民族文化的創(chuàng)造者，也是民族文化的最好載體。只有留住古城原住民，才能保護好古城的傳統(tǒng)民族文化。二是堅持原真性修繕與保護性發(fā)展的原則，在文化遺產(chǎn)核心區(qū)嚴格實行“五不準”原則：古城建設不準破壞古城布局；不準侵占水系、道路；不準加高樓房；不準使用現(xiàn)代建筑材料裝飾房屋；不準見縫插針新建房屋。同時，為加強傳統(tǒng)民居保護，將古城民居劃分為重點保護民居、保護民居和一般民居。對古城建設項目和施工隊伍實行準入制度，嚴把民居修繕審批關、監(jiān)管關和驗收關。對具有地方民族特色民居，實行統(tǒng)一授牌保護。麗江市政府與美國全球遺產(chǎn)基金會共同出資完成了古城內具有歷史文化保護價值的299 戶傳統(tǒng)居民、236 個院落的恢復性修繕，并且獲得了“聯(lián)合國教科文組織亞太地區(qū)遺產(chǎn)保護優(yōu)秀獎”。

（三）加強政府頂層設計，實現(xiàn)業(yè)態(tài)優(yōu)化管理

為了從頂層設計上保護好麗江古城世界文化遺產(chǎn)，麗江市政府牽頭組織建筑研究所、規(guī)劃設計院共同制定了《麗江古城傳統(tǒng)民居保護修繕維護手冊》《麗江古城環(huán)境風貌保護整治手冊》，指導規(guī)劃建設主題街區(qū)、文化院落、文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、民俗體驗等項目，同時也讓麗江古城遺產(chǎn)監(jiān)測中心的專家們開展了麗江古城商業(yè)業(yè)態(tài)分布調查與現(xiàn)狀分析研究，科學推算麗江古城景區(qū)商業(yè)承載量，制定了《麗江古城5A 景區(qū)商業(yè)業(yè)態(tài)提升方案》《世界文化遺產(chǎn)麗江古城傳統(tǒng)商業(yè)文化保護專項規(guī)劃指導手冊》《麗江古城市場經(jīng)營項目準入退出管理暫行辦法》，設立了經(jīng)營準入門檻和退出機制，指導古城內的經(jīng)營者根據(jù)規(guī)劃要求規(guī)范從事經(jīng)營活動。并且還向社會正式公布了《麗江古城市場經(jīng)營項目清單》，實施《世界文化遺產(chǎn)麗江古城經(jīng)營項目準入證》標識制度，逐步實現(xiàn)業(yè)態(tài)的優(yōu)化、標準化管理，實現(xiàn)遺產(chǎn)管理模式與經(jīng)營模式相結合。

（四）逐步完善法律制度，廣泛開展法制化管理

各種法規(guī)、制度的設立使管理有法可依、有章可循。目前，與麗江古城保護相關的行政法有兩部，即《云南省麗江古城保護條例》和《云南省東巴文化保護條例》。對于一個單項世界遺產(chǎn)的管理和保護，以一個省的地方法規(guī)來體現(xiàn)，麗江古城是第一個。2016年麗江古城保護管理局著手對古城內的所有經(jīng)營戶進行“麗江古城文明誠信經(jīng)營示范戶”評選，并向社會公布，而且還對這些示范戶進行重點跟蹤檢查結果。這不僅彌補了相關法律法規(guī)中的不足與缺位，也為依法規(guī)劃開展遺產(chǎn)保護管理工作提供了依據(jù)。通過古城管理局和古城區(qū)旅游、公安、工商、稅務、質檢、衛(wèi)生、消防等部門的有效整合，組建權力集中、反應迅速、措施得力的聯(lián)合執(zhí)法隊伍，加強日常監(jiān)管。同時還不定期開展聯(lián)合執(zhí)法和專項整治行動，對無證無照經(jīng)營行為堅決予以打擊，有效維護古城市場秩序，取締古城內經(jīng)營的音像、珠寶玉器、歌舞廳、網(wǎng)吧、現(xiàn)代服裝等與古城風貌不一致的項目。

（五）弘揚民族文化遺產(chǎn)傳承，保護“活態(tài)”民族文化氛圍

為了營造全社會保護“活態(tài)”民族文化的氛圍，麗江市政府加大資金投入，每年安排1000 萬元作為民族文化保護發(fā)展資金，用于挖掘、整理、傳承、展示古城傳統(tǒng)民族文化的保護工作，還實施了古城民居修繕補助、文化名人回歸古城、名人故居修復等一系列政策措施。近年來，先后打造了方國瑜故居、紅二六方面軍長征過麗江紀念館、宣科納西古樂宮、王丕震紀念館、天地院、恒裕公、納西象形文繪畫體驗館、納西傳統(tǒng)民族服飾店、文昌宮、顧彼得故居、銀文化院落、麗江古城歷史文化展示館等民族文化展示點。用特色鮮明的傳統(tǒng)文化和豐富多彩的民族文化來稀釋古城低端商業(yè)氛圍過濃的問題。

三、麗江世界文化遺產(chǎn)保護開發(fā)中政府職能發(fā)揮存在的問題及原因分析

世界文化遺產(chǎn)不是傳統(tǒng)意義上的資產(chǎn)，盡管在旅游開發(fā)過程中，給遺產(chǎn)地帶來了快速、直接的經(jīng)濟回報，但是列入《世界遺產(chǎn)名錄》的世界文化遺產(chǎn)，首先是要遵守和履行《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，也就是要把這些具有世界性價值的文化財產(chǎn)和自然資源作為人類共同的遺產(chǎn)進行保護：因此，在認識上，不能簡單粗暴地將世界文化遺產(chǎn)作為一般意義上經(jīng)濟資源，進行掠奪式的開發(fā)。然而在現(xiàn)實中，如何在開發(fā)與保護之間尋求一個合理的結合點、平衡點，依然沒有科學、合理的論斷，特別是由于國內各文化遺產(chǎn)地經(jīng)濟發(fā)展水平參差不齊，大多數(shù)世界文化遺產(chǎn)都位于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，面對市場規(guī)律的影響和直接經(jīng)濟效益的沖擊，許多地區(qū)在保護與開發(fā)之間出現(xiàn)了許多問題，特別是飽受社會各界詬病的“過度開發(fā)”“商業(yè)化”等問題尤為突出，具體來說，有以下幾個方面。

（一）保護開發(fā)認識錯位，政府工作重心偏離

隨著麗江古城、張家界等地在申遺之后成功地開發(fā)旅游，我國大部分地方政府認識上就出現(xiàn)了偏差，尤其是后期申報世界文化遺產(chǎn)的地區(qū)，首先將世界文化遺產(chǎn)當作帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的“印鈔機”“搖錢樹”，作為抓經(jīng)濟、促發(fā)展的重要政績工程，對世界文化遺產(chǎn)開發(fā)有余、保護不足，工作重心放在開發(fā)“世界遺產(chǎn)”背后的知名度與經(jīng)濟效益上，忽略了按照國際規(guī)定的要求來開展保護。地方政府“重申報，輕維護”已成慣性，“重開發(fā)，輕保護”已成普遍性。保護難，難在政府的觀念導向上。

（二）保護資金投入不足，財政收支矛盾突出

按照《保護世界自然遺產(chǎn)文化遺產(chǎn)公約》，遺產(chǎn)的保護經(jīng)費需由遺產(chǎn)所在締約國承擔。為籌措麗江古城保護資金，2000年，經(jīng)云南省人民政府批準，云南省物價局、云南省財政廳下發(fā)了《關于麗江古城維護費的問題的通知》，麗江縣人民政府可以收取古維費，征收對象為到麗江古城旅游和從事其他活動的人員，收費標準為每人每天20 元。2007年麗江撤地設市后，云南省發(fā)改委、云南省財政廳下發(fā)了《關于調整麗江古城維護費收費標準的通知》，收費標準調整為每人次80 元。2002年至2016年期間，古維費累計征收入庫31.33 億元，主要用于古城內基礎設施建設、環(huán)境整治、數(shù)字化建設、民居修繕等項目。2019年1月1日起，云南省貫徹國家景區(qū)門票降價工作要求，要求麗江古城維護費降低至每人次50 元。隨著政策趨勢的改變，古城維護費的征收逐年下降，古城保護管理資金需求與收入之間的矛盾日益突出。

（三）古城空間規(guī)劃滯后，旅游承載運力不足

大多數(shù)世界文化遺產(chǎn)地都位于經(jīng)濟發(fā)展條件相對滯后、地理位置較為偏僻的區(qū)域，這為文化遺產(chǎn)在自然狀態(tài)下能夠較為完整的保存提供了天然的環(huán)境。但這些地區(qū)的建設通常缺乏前瞻性、科學性的空間規(guī)劃。麗江古城自1997年申遺成功之后，進行了大規(guī)模的開發(fā)，但地方政府缺乏超前意識和科學規(guī)劃，更沒有相應的空間規(guī)劃和保護規(guī)劃，致使麗江古城的保護規(guī)劃和審批工作跟不上古城建設和整治的步伐。由于規(guī)劃部門對旅游城市的功能完善缺乏深入研究，麗江現(xiàn)行的城市規(guī)劃中沒有專門為旅游發(fā)展規(guī)劃而預留的接口和空間。在城市設施配套方面也沒有考慮到日益增長的旅游者的相關需求。麗江古城是“老城”，古城范圍以外的都是新城。麗江古城作為“城中城”，在長遠發(fā)展上沒有很好地與整個城市規(guī)劃科學地銜接起來。例如，古城內巷道蜿蜒曲折，大型垃圾清運車難以進入；古城周邊沒有配套的大型停車場，許多車輛亂停亂放，游客大量進入古城時常常導致交通擁堵。

（四）古城商業(yè)開發(fā)過度，原住居民大量外遷

麗江古城成功申遺之后，麗江古城旅游開發(fā)模式已經(jīng)成為國際知名的“麗江模式”，然而在獲得了旅游的巨大成功后，對世界遺產(chǎn)的過度旅游開發(fā)，與遺產(chǎn)的保護形成了尖銳的矛盾。麗江古城從一個名不見經(jīng)傳的邊陲小鎮(zhèn)一躍成為世界知名的旅游熱點城市。在僅2.6 平方公里的大研古城內，2006年持有準營證的合法經(jīng)營商戶就有1399 戶，主要街道和巷道兩邊可以說是店鋪林立了。由于麗江古城商業(yè)模式的粗放型擴張，導致盲目地將納西族原住民大量外遷，使世界遺產(chǎn)原本的真實性變“味”了。2007年包括麗江古城在內的6 處中國世界遺產(chǎn)被“黃牌警告”。2015年、2017年原國家旅游局兩次對麗江古城5A 景區(qū)嚴重警告。在此之后，麗江政府通過改善古城人居環(huán)境、完善基礎生活措施、增加原住民在古城內的從業(yè)崗位等一系列政策措施留住了一部分原住居民，但這一問題并沒有得到合理妥善的解決，原住居民流失的問題依然存在。例如，過去的保護管理制度重點突出古城內建筑、文化、水資源的保護，而忽略了古城原住民應該如何保持原有生活方式以及如何留住古城原住民的問題。一座缺少了原住民的古城是不可能成為繼承和弘揚傳統(tǒng)民族、民俗文化的載體的。

（五）團隊引領人才缺失，文化傳承能力弱化

納西族原住民大量外遷，使得古城民族、民俗文化傳承團隊中的引領人才缺失，民族、民俗文化進行交流、整理的傳承團隊的能力減弱。傳統(tǒng)的民族、民俗文化所傳承的技藝以及傳承體系本身并不適合商業(yè)化競爭，在經(jīng)濟利益的驅使下，古老、樸實的傳統(tǒng)民族、民俗文化將喪失其原始的價值。以麗江東巴文化傳承協(xié)會為例，目前由于地方政府給予的政策和資金不足，該協(xié)會只有6 個東巴大師，30 個東巴師，40 個東巴傳承員，200 多個會員，難以承擔起整個東巴文化傳承體系的建設，直接影響了麗江古城保護的真實性。

（六）政府職能權限交叉，保護法制管理不完善

地方政府對世界文化遺產(chǎn)保護的預算主要來自于旅游的收益。這樣的管理模式就會存在政出多門，條塊分割的問題。有的地方市級保護管理機構與縣級管理機構設置重疊，職能交叉。地方政府財力有限，只有提留門票的收益用于保護管理。在此種狀況之下，政府職能部門既從事開發(fā)經(jīng)營又要進行保護管理，既是“運動員”，又當“裁判員”。在實際履行職責中，不同層級的政府機構職能和行政權限無法統(tǒng)一，就不可避免地會出現(xiàn)重開發(fā)，輕保護，推諉扯皮，多頭管理的現(xiàn)象。

文化遺產(chǎn)保護法制過程中，國家和省級層面立法原則性太強，缺乏實際操作性；地方政府對法律法規(guī)了解不夠深入、執(zhí)行不力。部門立法和地方立法之間缺乏協(xié)調和配合。雖然麗江出臺了地方保護法律法規(guī)《麗江古城保護管理條例》，但由于階位較低，容易受到地方政府的行政干擾而不能充分發(fā)揮其功效。文化遺產(chǎn)管理機構只能行使行政監(jiān)督權力，無法形成有效的監(jiān)管和控制，難以對破壞行為或現(xiàn)象予以法制懲處。

四、麗江世界文化遺產(chǎn)保護開發(fā)中政府職能優(yōu)化的對策及建議

（一）增強責任意識，嚴肅追責問責

為了實現(xiàn)麗江古城的可持續(xù)發(fā)展，麗江市政府及古城保護管理機構高度重視文化遺產(chǎn)保護，認真貫徹“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的方針，增強政治責任感和緊迫意識。只有解決了地方政府領導干部的思想認識問題，才能解決世界文化遺產(chǎn)保護與開發(fā)的認識偏差問題。很多地方官員之所以“重開發(fā)、輕保護”，正是為了追求個人政績，盲目追求GDP 增速，不顧一切地尋求文化遺產(chǎn)帶來的經(jīng)濟效益。為此，把文化遺產(chǎn)保護納入干部考核是從根源上扭轉地方政府對文化遺產(chǎn)保護不力的有效舉措。只有對文化遺產(chǎn)保護不力的干部嚴肅追責問責，才能夠有效約束盲目擴張的開發(fā)行為；只有把保護文化遺產(chǎn)上升到和發(fā)展經(jīng)濟同等重要的地位，將文化遺產(chǎn)的保護與地方政府工作績效、政府領導干部的政治前途掛鉤，才能督促政府部門增強保護文化遺產(chǎn)的責任意識，以達到保護文化遺產(chǎn)的目的。

（二）加大政府資金投入，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

要實現(xiàn)文化遺產(chǎn)的可持續(xù)開發(fā)和長期性保護，政府性持續(xù)投入是基本前提，政府投入的資金主要是指政府納入財政公共預算專項，用于古城保護管理建設項目的資金。這部分資金的來源主要是古城維護費，但由于國家行政事業(yè)性收費改革及國家降低景區(qū)門票的宏觀政策，麗江古城維護費收入已經(jīng)逐年下降。對此，一是應當由中央加大財政投入，如果能夠在機制體制上建立從中央到地方一元化的文化遺產(chǎn)垂直管理機構，世界文化遺產(chǎn)保護資金能夠以中央財政支出承擔為主，則能夠大幅緩解地方財政收入不足、旅游“門票經(jīng)濟”反哺能力下降的問題。二是地方政府在旅游開發(fā)過程中，探索引入全域旅游機制，借鑒旅游先進發(fā)達地區(qū)的“一票制”或“通票制”，把文化遺產(chǎn)整合到區(qū)域內大旅游環(huán)境中，實行“通票制”服務，一次購票包干全市范圍內的景點。通過文化遺產(chǎn)資源和其他區(qū)域性旅游資源（包括自然景觀、人造景點等）的整合，增加旅游開發(fā)收入，實現(xiàn)遺產(chǎn)地政府對遺產(chǎn)保護的有效投入。三是探索征收遺產(chǎn)保護稅。由國家層面進行稅務改革，針對世界文化遺產(chǎn)范圍內從事經(jīng)營活動的各行業(yè)企業(yè)，按照收入比例征收遺產(chǎn)保護稅，專項用于遺產(chǎn)地的保護管理工作。

（三）優(yōu)化資源配置，拓展旅游承載空間

由于游客數(shù)量逐年增加，遺產(chǎn)地空間承載能力不足，麗江古城的保護壓力劇增。因此，政府應該通過優(yōu)化資源配置、拓展物理空間，進行合理的游客分流，以減輕遺產(chǎn)地的保護壓力。一是積極圍繞地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對其他生態(tài)農業(yè)、自然風光、文化體驗等資源有機進行整合、產(chǎn)業(yè)深度融合；優(yōu)化旅游資源、基礎設施、旅游功能、旅游要素布局，更好地疏解遺產(chǎn)地核心區(qū)的承載壓力，保護核心資源和歷史風貌，進而實現(xiàn)設施、要素、功能的合理布局和優(yōu)化配置。同時，還要注重經(jīng)濟社會發(fā)展的各類資源和公共服務的有效再配置。二是積極拓展旅游承載空間。如，為緩解麗江古城核心景區(qū)的承載壓力，在明確生態(tài)環(huán)境保護底線，嚴格限定開發(fā)范圍，確保核心景區(qū)不受到破壞的前提下，麗江市政府積極招商引資，加快了麗江老君山國家公園的開發(fā)。同時還開發(fā)建成了麗江瀘沽湖摩梭小鎮(zhèn)、石鼓旅游小鎮(zhèn)、玉峰雪山小鎮(zhèn)等。這些核心景區(qū)外的旅游小鎮(zhèn)起到了明顯的旅游承載和輻射帶動作用，改變了每到節(jié)假日就人滿為患且旅游成本高的狀況，將具有地方特色的自然、文化、民俗資源轉化為旅游承載空間。

（四）優(yōu)化商業(yè)布局，改善原住民生存環(huán)境

麗江市政府堅持對麗江古城的經(jīng)營活動進行指導和監(jiān)督，適時發(fā)布鼓勵或禁止經(jīng)營的項目目錄，對經(jīng)營傳統(tǒng)民族特色工藝品和傳承傳統(tǒng)民族、民俗的經(jīng)營項目和經(jīng)營者給予減稅政策；對違反《麗江古城保護管理條例》的經(jīng)營項目和經(jīng)營者以及房屋出租人給予相應的處罰?？茖W測算麗江古城商業(yè)承載量，明確功能區(qū)劃，優(yōu)化商業(yè)布局，設立經(jīng)營準入門檻和退出機制，推行《麗江古城市場經(jīng)營項目準入退出管理暫行辦法》，導入文化業(yè)態(tài)，打造主題街區(qū)。同時麗江市政府按照“以人為本，讓利于民”的保護發(fā)展思路，制定了相關的保護管理政策，充分體現(xiàn)出對原住民的關懷照顧，讓他們在留下來生活的同時，也能享受到現(xiàn)代生活的便利，滿足他們追求美好生活的愿望。

（五）提供專項保護資金，建立原真性保護體系

由于傳統(tǒng)民族、民俗文化的傳承體系本身并不適合商業(yè)化競爭，所以，應該由麗江市政府主導，提供專項資金用于民族特色文化的傳承保護，扶持本土文化人士、文化團隊開展推動文化傳承、文化傳播的產(chǎn)業(yè)項目。例如，應該從古城維護費中劃撥出一部分資金，每月給予東巴文化傳承人和東巴文化傳承協(xié)會，作為工作津貼和活動經(jīng)費，并且有計劃地逐年將國有公房院落用于民族文化項目開發(fā)，支持東巴文化、納西古樂、民間手工藝、傳統(tǒng)建筑工藝等非遺項目傳承單位和個人開展弘揚民族文化、展示傳承技藝的活動。

（六）健全體制機制建設，完善法律法規(guī)體系

首先，為更好地發(fā)揮政府職能，在體制機制建設方面，可借鑒國外經(jīng)驗，結合我國國情，實行一元化垂直管理與職能分離相結合的模式。如，美國的國家公園管理局、意大利的文化遺產(chǎn)部，加拿大的國家遺產(chǎn)部都是直接管理本國的世界文化和自然遺產(chǎn)，自上而下進行垂直管理，在保護與開發(fā)權限職能上分離。即一元化垂直管理機構主要承擔遺產(chǎn)地的保護職能，是非盈利的政府機構，其運轉靠財政撥款。地方政府對遺產(chǎn)地履行開發(fā)職能，主要解決遺產(chǎn)地經(jīng)濟社會發(fā)展的問題。在行政管理權限上，以保護職能優(yōu)先，也就是以國家遺產(chǎn)保護機構優(yōu)先，地方政府對遺產(chǎn)地的開發(fā)必須由國家遺產(chǎn)保護機構批準后，方可實施。一方面能夠充分調動地方政府開發(fā)的積極性，另一方面能夠實現(xiàn)保護工作的權威性、一致性，保護管理權限高度集中，杜絕無序開發(fā)，隨意建設的現(xiàn)象。由國家層面垂直管理，就能夠為遺產(chǎn)地保護提供堅實的資金保障，避免出現(xiàn)如麗江古城一樣，由于國家政策的變化，導致古城維護費大量減少以及地方財力不足而出現(xiàn)遺產(chǎn)保護資金不夠運轉的問題。

其次，要完善文化遺產(chǎn)保護的綜合法律法規(guī)體系，即從國家層面出臺針對世界遺產(chǎn)保護和管理的規(guī)定明確的綜合法，而不能僅僅以《世界文化遺產(chǎn)保護管理條例》這樣的規(guī)章性文件來規(guī)范，同時地方政府要針對不同地區(qū)的實際情況，從省級層面出臺針對各地區(qū)具體遺產(chǎn)地情況的專門法，使遺產(chǎn)保護和利用有章可行、有法可依。再加上具體遺產(chǎn)地市縣兩級地方的保護管理條例進行輔助，形成三級法制保護體系，才能為世界文化遺產(chǎn)的保護提供堅實的法制保障。要持續(xù)做好世界文化遺產(chǎn)的保護工作，就需要各級政府建立長效監(jiān)管考核機制，通過將文化遺產(chǎn)保護工作納入到整個經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)劃，納入到財政的預算，納入到政府工作的重要的議事日程，并建立科學有效的監(jiān)管體系，將保護工作納入到對各級政府政績的考核，才能夠確保文化遺產(chǎn)管理的行政資源配置、項目安排和績效考核等制度的順利實施

綜上所述，立足于我國的國情實際，我國世界文化遺產(chǎn)的保護工作依然任重道遠，保護文化遺產(chǎn)是一個動態(tài)的過程，必須長期抓、常態(tài)抓。當前旅游開發(fā)是實現(xiàn)世界文化遺產(chǎn)價值的有效途徑，也能夠為遺產(chǎn)地帶來顯著的經(jīng)濟效益，促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展，更能夠為遺產(chǎn)地的保護提供有效的資金支持。但在旅游開發(fā)利用的過程中，必須以遺產(chǎn)完整性、真實性的保護作為開發(fā)的首要前提。我國在文化遺產(chǎn)的開發(fā)與保護中，依然存在認識、體制、制度、法制、投入上的諸多問題，面對這些亟待破解的保護難題，我們應當確立以政府主導為基本原則，提高世界文化遺產(chǎn)保護管理的權威性和有效性，引導和發(fā)動社會各界廣泛參與遺產(chǎn)地的保護，正確處理好遺產(chǎn)保護和經(jīng)濟開發(fā)之間的關系，立足保護，加強論證，科學規(guī)劃，適度開發(fā)。通過完善的法律體系、健全的管理體制機制、因地制宜的政策措施、持續(xù)不斷的資金投入、創(chuàng)新發(fā)展的保護理念和嚴格的監(jiān)管考核措施，不斷進一步提高各級政府對保護世界文化遺產(chǎn)重要性、迫切性的認識，規(guī)范政府行為，有效發(fā)揮政府職能，營造世界文化遺產(chǎn)保護的良好社會氛圍，推進我國的世界文化遺產(chǎn)保護工作轉入法制化、規(guī)范化、長效化、標準化的良性循環(huán)。