新時代民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度優(yōu)化路徑探析*

趙 濤

（云南行政學(xué)院 經(jīng)濟學(xué)教研部，云南 昆明，650111）

一、引言

基本公共服務(wù)是由政府主導(dǎo)、保障全體公民生存和發(fā)展基本需要、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)?；竟卜?wù)均等化則是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機會，而不是簡單平均化。推進基本公共服務(wù)均等化，是全面建成小康社會的應(yīng)有之義，對于促進社會公平正義、增進人民福祉、增強全體人民在共建共享發(fā)展中的獲得感幸福感安全感具有重要意義①國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知.國發(fā)〔2017〕9 號。。

新中國成立70 多年，特別是改革開放40 多年來，黨中央國務(wù)院對我國基本公共服務(wù)均等化日益重視。從2005年10月黨的十六屆五中全會首次提出“公共服務(wù)均等化原則”開始，經(jīng)過黨的十七大提出的“必須注重實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”、十八屆三中全會提出的“推進基本公共服務(wù)均等化”和黨的十九大提出的“基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)”的發(fā)展，到2019年10月黨的十九屆四中全會作出的“……必須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系”②本書編寫組.中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定（輔導(dǎo)讀本）[M].北京：人民出版社出版，2019：27。一系列新部署新安排，不僅深刻揭示了我國基本公共服務(wù)均等化發(fā)展的邏輯，更為其未來發(fā)展提供了指引，指明了方向。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，從黨的十六屆六中全會首次明確提出“實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”以來，就一直被提上了重要議程，在黨的十九屆四中全會中更是提出了“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”，成為我國堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一①本書編寫組.中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定（輔導(dǎo)讀本）[M].北京：人民出版社出版，2019：27。。

民族地區(qū)作為我國的一個重要組成部分，在黨中央國務(wù)院指導(dǎo)、相關(guān)部委大力支持下，始終把基本公共服務(wù)均等化，特別是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為重大政治任務(wù)、重大發(fā)展問題和重大民生工程來抓，取得了積極進展和成效，人民群眾的獲得感、幸福感和安全感都得到了明顯增強。與此同時，民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化與全國、特別是與發(fā)達地區(qū)相比仍然還有較大差距，整體化、結(jié)構(gòu)化、制度化和治理效能問題仍然很多。這些問題如不及時解決，必將成為制約民族地區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，成為決戰(zhàn)脫貧攻堅、決勝全面小康的明顯短板?；谏鲜稣J識，探討新時代民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度優(yōu)化路徑意義重大。

二、民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題的多維分析

民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題，可從整體化、結(jié)構(gòu)化、制度化和治理效能四個維度進行分析：

（一）整體化問題：不系統(tǒng)不全面不協(xié)調(diào)

整體化問題是民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的主要問題，具體表現(xiàn)在不系統(tǒng)不全面不協(xié)調(diào)三個層面。

1.不系統(tǒng)。（1）與經(jīng)濟、政治、文化和生態(tài)領(lǐng)域聯(lián)系不系統(tǒng)，即作為“五位一體”中的社會領(lǐng)域方面，與其他四個方面聯(lián)系不系統(tǒng)造成的總體差距。（2）與社會民生領(lǐng)域聯(lián)系不系統(tǒng)，如與公共物品提供、社會保障等相比存在較大差距。（3）與基本公共服務(wù)自身內(nèi)部各組成要素之間相互關(guān)聯(lián)、相互影響、相互作用十分不夠。

2.不全面。（1）供需嚴重失衡引致的總量短缺問題，主要是由于相關(guān)需求日益增加、需求壓力大，而供給卻嚴重不足造成的。（2）覆蓋面窄，主要是在城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等方面存在較多問題。（3）財政投入少，包括中央基本公共服務(wù)財政投入少和民族地區(qū)因自身財力有限而投入少。

3.不協(xié)調(diào)。（1）系統(tǒng)內(nèi)外不協(xié)調(diào)問題嚴重，不僅與“五位一體”中的其他領(lǐng)域發(fā)展不協(xié)調(diào)問題突出，而且與社會民生領(lǐng)域及基本公共服務(wù)自身內(nèi)部各領(lǐng)域、各方面、各群體間的協(xié)調(diào)也存在問題。（2）目標導(dǎo)向不協(xié)調(diào)，如與共建共享共治目標、社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化總體目標都還協(xié)調(diào)不夠。（3）法治規(guī)范不協(xié)調(diào)，即基于共建共享共治上的法律依據(jù)不夠，法治思維和法治方式尚未得到重視運用。（4）政策協(xié)同不協(xié)調(diào)，即基于共建共享共治上的各項政策取向、實施過程和取得成效配合不夠、共振效果不夠、動態(tài)協(xié)調(diào)不夠。

（二）結(jié)構(gòu)化問題：不合理

1.供給主體與供給領(lǐng)域不合理。（1）供給主體不合理。一方面是供給主體主要以政府為主，而市場主體以及社會參與較少；另一方面則是在政府主體中，央地政府及各級地方政府作為供給主體職責(zé)不夠明確、相互間協(xié)調(diào)以及作用發(fā)揮不均現(xiàn)象仍然突出。（2）供給領(lǐng)域不合理。一是民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)無論是公益基礎(chǔ)性服務(wù)領(lǐng)域，還是基本民生性、公共事業(yè)性和公共安全性服務(wù)領(lǐng)域的供給都嚴重不足。二是基于行政區(qū)劃的限制，超出民族地區(qū)范圍以及區(qū)內(nèi)各地及其城鄉(xiāng)間的基本公共服務(wù)需求與供給很難得到較好地解決，特別是區(qū)內(nèi)流動人口的基本公共服務(wù)需求受到了較大制約。三是廣大農(nóng)民，特別是農(nóng)村貧困人口急需的基本公共產(chǎn)品供給嚴重不足。

2.地域結(jié)構(gòu)不合理。主要表現(xiàn)在民族地區(qū)基本公共服務(wù)供給具有明顯的地域特征：即經(jīng)濟社會較為發(fā)達的民族地區(qū)，其基本公共服務(wù)供給數(shù)量質(zhì)量均較高，而經(jīng)濟社會較為落后的地區(qū)則明顯偏低。地域結(jié)構(gòu)的不合理，造成了民族地區(qū)基本公共服務(wù)供給內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)的非均質(zhì)化特征。

3.城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不合理。突出表現(xiàn)在民族地區(qū)城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)供給不均等，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平遠低于城市。

（1）農(nóng)村基本公共服務(wù)缺失。由于長期以來在公共服務(wù)供給上采取城鄉(xiāng)有別的制度安排，財政支出大多集中用于改善城鎮(zhèn)居民公共服務(wù)，而給予農(nóng)村基本公共服務(wù)的財政投入嚴重不足，農(nóng)村基本公共服務(wù)投入缺口大：一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，如農(nóng)村的農(nóng)田水利工程、鄉(xiāng)村道路建設(shè)和環(huán)境治理等投入不足。二是農(nóng)村教育投入不夠，如整體投入偏低，城鄉(xiāng)間投入相比差距較大。具體表現(xiàn)在農(nóng)村人口中低學(xué)歷人口比例遠高于城市人口，農(nóng)村基礎(chǔ)教育除在發(fā)展水平、辦學(xué)條件、經(jīng)費投入、師資力量等方面與城市相比有較大差距外，還存在城鄉(xiāng)教育資源配置不夠合理、教育質(zhì)量差距明顯等問題。三是城鄉(xiāng)居民在文化、科技、體育、廣播、電視等基本公共服務(wù)供給上差距仍然較為明顯。四是城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源配置失衡。衛(wèi)生資源主要集中在市級大城市，農(nóng)村特別是偏遠農(nóng)村衛(wèi)生資源缺乏。（2）城市基本公共服務(wù)水平不高。一是民族地區(qū)城市基本公共服務(wù)水平雖已有所改善，但與我國總體水平，特別是與發(fā)達地區(qū)相比仍然還有很大差距，且該差距還有不斷拉大的趨勢。二是民族地區(qū)城市內(nèi)部基本公共服務(wù)水平還存在“隱性二元結(jié)構(gòu)”問題，即大城市基本公共服務(wù)水平遠比小城市、縣城和小城鎮(zhèn)等為多，城市貧困問題日益顯現(xiàn)。

4.社會成員之間享有的基本公共服務(wù)不均等。一方面，民族地區(qū)與全國特別是與發(fā)達地區(qū)社會成員之間基本公共服務(wù)供給相比還有很大差距。另一方面，民族地區(qū)社會成員之間享有的基本公共服務(wù)供給不均等仍然普遍存在，如進城農(nóng)民工享有的基本公共服務(wù)水平遠低于城市戶籍居民、貧困人口享有的基本公共服務(wù)水平遠低于非貧困人口，且各社會成員之間享有的基本公共服務(wù)不均等還在持續(xù)拉大。

（三）制度化問題：供給不足且單一

1.政府主體地位和主導(dǎo)作用不夠優(yōu)化，相關(guān)法制建設(shè)不力。（1）政府主體地位不夠優(yōu)化。供給主體主要以政府為主。雖然政府始終居于主體地位，但其職能轉(zhuǎn)變與服務(wù)型政府建設(shè)目標和主體地位并不相稱。政府在制度、財政、人員、設(shè)備和設(shè)施上的供給不均現(xiàn)象仍然突出。（2）市場主體以及社會參與較少，作用發(fā)揮不夠明顯。能由政府和社會資本合作提供的，由政府提供的還是多數(shù)，還沒有廣泛吸引到社會資本參與。（3）政府主導(dǎo)作用發(fā)揮不夠。政府在加大基本公共服務(wù)投入、調(diào)動社會資源參與力度等方面作用還很不夠。（4）基本公共服務(wù)法制建設(shè)不力。如有關(guān)基本公共服務(wù)均等化的法律法規(guī)尚未建立健全、考核評價體系不夠完善等。

2.體制機制不夠優(yōu)化。（1）體制不夠優(yōu)化。一是基本公共服務(wù)管理體制不夠完善。如行政架構(gòu)與部門職能不夠完善、基本公共服務(wù)管理體制創(chuàng)新不力、基層行政管理體制深化改革不夠、基本公共服務(wù)標準化與信息化建設(shè)推進不力等。二是公共財政體制不夠完善。如政府提供基本公共服務(wù)財力的保障能力不強，政府間財政關(guān)系不明，中央與地方政府基本公共服務(wù)事權(quán)劃分與支出責(zé)任不清。公共財政制度、轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善?？h級基本財力保障機制及政府新增財力向貧困地區(qū)、農(nóng)村和低收入人群傾斜機制尚未建立健全。（2）機制不夠優(yōu)化。一是政府主導(dǎo)過多，使得原有的基本公共服務(wù)供給機制主要以條條分割、向上負責(zé)為主。二是市場引導(dǎo)、社會參與過少。以公共財政為主體、社會各方共同參與的多元化的基本公共服務(wù)供給機制尚未建立。三是跨區(qū)域協(xié)作機制尚未建立。四是基本公共服務(wù)供給機制創(chuàng)新不夠，如與經(jīng)濟發(fā)展和政府財力增長相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財政支出增長機制、提供策略、多元化供給機制、需求和利益表達機制、農(nóng)民工基本公共服務(wù)機制等都明顯創(chuàng)新不夠。

3.制度不夠優(yōu)化。（1）堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路的顯著優(yōu)勢沒有得到有效發(fā)揮。（2）相關(guān)制度尚待建立完善，如城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度、城鄉(xiāng)戶籍制度、農(nóng)村土地制度和覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系等都還需要進一步建立完善。（3）相關(guān)制度優(yōu)化整合不利，如基礎(chǔ)教育的公益性質(zhì)、教育公平仍然較難實現(xiàn)，收入分配制度改革推進困難，就業(yè)創(chuàng)業(yè)壓力巨大，公共就業(yè)服務(wù)體系等仍需進一步建立完善。

（四）治理效能問題：質(zhì)量不高效能低

1.治理效能不高。（1）由于民族地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度尚不夠完善，因而導(dǎo)致該地區(qū)堅持和鞏固城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度缺乏前提基礎(chǔ)。（2）雖然民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度已經(jīng)初步建立，但有些制度還需要與時俱進不斷完善和發(fā)展。（3）嚴格遵守和執(zhí)行民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度不夠，沒有把制度執(zhí)行和監(jiān)督貫穿治理的全過程和各個方面，制度優(yōu)勢沒有較好地轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?。具體體現(xiàn)在制度執(zhí)行力強化不夠和對制度執(zhí)行監(jiān)督不力兩個方面。（4）全面深化改革不力、創(chuàng)新不夠，體制機制弊端難以破除，制度體系不夠完善，沒有很好地推動民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

2.資源配置和使用效率低，供給質(zhì)量較低，標準不規(guī)范、主體回應(yīng)性差。（1）民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)資源配置投入還不能完全做到費隨事轉(zhuǎn)和費隨人轉(zhuǎn)，因而影響了資源服務(wù)于人的效率。在基本財力配置方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟、努力創(chuàng)收的壓力。上級部門對來自中央、省的基本公共服務(wù)資源的分隔制約，造成了對公共資源使用效益的影響。（2）民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給質(zhì)量較低，特別是農(nóng)村基本公共產(chǎn)品供給質(zhì)量低，如在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障等方面農(nóng)村仍然遠遠落后于城市。（3）標準不規(guī)范。如在具體實施推行過程中在標準的掌握和規(guī)范的使用上仍存在一些偏差。（4）主體回應(yīng)性差。由于民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)主體主要靠政府部門包辦，而市場機制和社會公眾參與的社會機制尚未形成，因而其基本公共服務(wù)主體在回應(yīng)性和適應(yīng)性上，特別是在真正全面滿足城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)需求上還存在較大差距。

三、新時代民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度優(yōu)化路徑

新時代民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度優(yōu)化路徑，總體說來就是在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，在政府主體地位和主導(dǎo)作用優(yōu)化基礎(chǔ)上，實現(xiàn)體制機制和制度的全面優(yōu)化和治理效能提升。

（一）加強黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)，確保政府主體地位和主導(dǎo)作用優(yōu)化

1.加強黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最基本的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量。必須堅持黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，堅決維護黨中央權(quán)威，健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)①本書編寫組.中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定（輔導(dǎo)讀本）[M].北京：人民出版社出版，2019：6。。

2.政府主體地位優(yōu)化——實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，加快服務(wù)型政府建設(shè)。（1）營造良好發(fā)展環(huán)境，加強政府自身建設(shè)。堅持普惠性、?；?、均等化、可持續(xù)方向，從解決人民群眾最關(guān)心最直接的利益問題入手，增強政府職責(zé)，提高基本公共服務(wù)共建共享能力和水平。（2）樹立服務(wù)政府和基本公共服務(wù)均等化理念，強化政府在基本公共服務(wù)提供中的主體地位和主導(dǎo)作用，科學(xué)合理劃分各級政府基本公共服務(wù)職責(zé)，確保各級政府的職責(zé)與能力相匹配，提高政府基本公共服務(wù)供給能力。（3）全面加強法治政府建設(shè)。（4）完善現(xiàn)行政績考核制度，建立健全基本公共服務(wù)均等化考核體系，強化對政府的相關(guān)行政問責(zé)。（5）深化行政審批制度改革，清理、規(guī)范和優(yōu)化行政審批項目和程序。（6）推進政府機構(gòu)改革，對涉及基本公共服務(wù)均等化的教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)等領(lǐng)域的事業(yè)單位進行分類改革，以更有效地提供基本公共服務(wù)。

3.政府主導(dǎo)作用優(yōu)化——以政府財政為主的多元投入機制日益完善并更好地發(fā)揮主導(dǎo)作用。（1）加大國家財政資金投入，優(yōu)化公共資源配置。一是國家財政資金要向民族地區(qū)民生領(lǐng)域傾斜。要集中財力加大對民族地區(qū)的民生投入，特別是加大對基本公共服務(wù)如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等的投入力度。二是國家財政的民生投入要真正向民族地區(qū)農(nóng)村傾斜。要增加中央、省區(qū)市財政支農(nóng)資金的投入總量，完善財政支農(nóng)保障機制，加快發(fā)展適合農(nóng)村特點的新型金融機構(gòu)和以服務(wù)農(nóng)村為主的地區(qū)性金融機構(gòu)。進一步完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費長效保障機制，切實加強國家對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的投入和對農(nóng)村社會保障的支持等。三是中央的民生投入要向欠發(fā)達地區(qū)、民族地區(qū)傾斜。今后中央的各項民生投入要加大對欠發(fā)達地區(qū)，特別是民族地區(qū)的傾斜力度。提高中央對民族地區(qū)諸如農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費補助、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費補助、新農(nóng)合和新農(nóng)保等的補助標準，不斷縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的基本公共服務(wù)差距。四是創(chuàng)新城市支持農(nóng)村機制。完善城鄉(xiāng)對口支援機制，逐步形成以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)新機制。（2）加大社會資金投入，調(diào)動社會資源參與力度。一是建立融資平臺，放大財政性基本公共服務(wù)投入資金。二是激發(fā)社會投資，直接吸引社會資本進入基本公共服務(wù)領(lǐng)域，擴大基本公共服務(wù)資金來源渠道。

4.加強基本公共服務(wù)法治建設(shè)，提升依法治理水平。根據(jù)實際需要，制定出臺有關(guān)基本公共服務(wù)均等化的法律法規(guī)。從法律制度上確?；竟卜?wù)供給主體、資金來源和管理體制的規(guī)范性。完善考核評價體系，對工作推進不力的部門和工作人員追究責(zé)任，確保共享發(fā)展真正落到實處。

（二）體制機制優(yōu)化

1.體制優(yōu)化——破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革基本公共服務(wù)管理體制。（1）建立健全基本公共服務(wù)管理體制。一是調(diào)整現(xiàn)行行政架構(gòu)與部門職能，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的部門管理體制。二是根據(jù)基本公共服務(wù)均等化要求，通過機構(gòu)重組、職能調(diào)整及管理職責(zé)向鄉(xiāng)村延伸等方式，打破原有的基本公共服務(wù)管理城鄉(xiāng)分割格局，創(chuàng)新基本公共服務(wù)管理體制。三是改革基層行政管理體制，建立直接面向城鄉(xiāng)居民的集中開放式政務(wù)服務(wù)中心。四是推進基本公共服務(wù)標準化、信息化建設(shè)，為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化與均等化創(chuàng)造條件。（2）完善公共財政體制。一是完善公共財政管理體制。強化政府提供基本公共服務(wù)的財力保障能力，完善政府間財政關(guān)系，特別是要合理劃分中央與地方基本公共服務(wù)事權(quán)，明確界定各級政府的管理權(quán)限和支出責(zé)任。二是建立健全以提供優(yōu)質(zhì)基本公共服務(wù)為取向的公共財政制度。完善預(yù)算編制和執(zhí)行管理制度，提高預(yù)算的完整性和透明度。加強稅收征管，積極培植財源稅源。三是完善轉(zhuǎn)移支付制度。探索促進基本公共服務(wù)均等化的財政轉(zhuǎn)移支付模式，增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付項目，嚴格轉(zhuǎn)移支付標準和程序，同時探索發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)，特別是對民族地區(qū)的財政幫扶方式。財政投入向基層政府傾斜，向基本公共服務(wù)傾斜。四是加快建立縣級基本財力保障機制，建立健全政府新增財力向農(nóng)村和低收入人群，特別是貧困人口傾斜機制。

2.機制優(yōu)化——創(chuàng)新基本公共服務(wù)提供方式，建立政府主導(dǎo)、市場引導(dǎo)、社會參與的多元供給機制。（1）政府主導(dǎo)。政府作為提供社會基本公共服務(wù)的核心主體，承擔(dān)著主要供給職責(zé)和制度供給。在民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給中，要確立政府的主體地位和主導(dǎo)作用，革新原有的供給機制，實現(xiàn)從條條分割的傳統(tǒng)格局向塊塊集中的現(xiàn)代服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。（2）市場引導(dǎo)、社會參與。在民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給中，要在強調(diào)政府主導(dǎo)作用的同時，重視市場主體和社會力量的多元參與。市場主體和社會力量作為基本公共服務(wù)供給的新模式，一方面可以增加基本公共服務(wù)提供的范圍和數(shù)量，有效減輕政府在基本公共服務(wù)供給中產(chǎn)生的供需矛盾；另一方面也有助于消除政府對基本公共服務(wù)的壟斷，促進競爭，有效提高服務(wù)效率和質(zhì)量，最大限度地滿足社會公眾需求?？傊?，要在完善民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)多元供給主體分工基礎(chǔ)上，構(gòu)建以公共財政為主體、社會各方共同參與的基本公共服務(wù)多元供給機制。（3）積極探索跨區(qū)域協(xié)作機制。由于居住地緣邊界和人員流動加快等原因，民族地區(qū)既有一部分居民需要臨時或長久居住異地，也有一部分居民更愿意到相鄰的區(qū)域城鎮(zhèn)獲取基本公共服務(wù)，因此，異地協(xié)作、跨界合作就需要積極開展，而農(nóng)民工基本公共服務(wù)供給就屬于這種情況。就該種情況而言，既涉及區(qū)域協(xié)調(diào)，又需要城鄉(xiāng)對接，因而由中央政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)統(tǒng)籌十分重要。但在現(xiàn)實情況中，則主要是通過與周邊地區(qū)建立協(xié)作機制予以解決的。對于超出民族地區(qū)邊緣地帶產(chǎn)生的基本公共服務(wù)需求，如異地醫(yī)療服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)等，要積極探索對口協(xié)作或分類處理的解決方式。（4）實現(xiàn)基本公共服務(wù)供給機制創(chuàng)新。一是建立民族地區(qū)與經(jīng)濟發(fā)展和政府財力增長相適應(yīng)的基本公共服務(wù)財政支出增長機制。二是完善基本公共服務(wù)的提供策略，確保貧困人口和低收入人群能從基本公共服務(wù)項目中平等、充分地獲益。三是建立基本公共服務(wù)多元供給機制，廣泛開展社會扶貧。四是建立完善基本公共服務(wù)需求和利益表達機制。五是在全國范圍統(tǒng)一政策，解決農(nóng)民工基本公共服務(wù)問題。

（三）制度優(yōu)化——加快相關(guān)制度建立及優(yōu)化整合

1.明確民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度框架。以促進民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為主線，以各領(lǐng)域重點任務(wù)、保障措施為依托，建立完善政府保障該地區(qū)人民群眾基本生存發(fā)展需求的制度性安排。①國務(wù)院.關(guān)于印發(fā)“十三五”推進基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃的通知.國發(fā)〔2017〕9 號。

2.加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度。（1）加大城鄉(xiāng)戶籍制度改革力度。深化城鄉(xiāng)戶籍管理制度改革，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口社會保障及基本公共服務(wù)均等化，促進勞動力規(guī)范、有序、合理、高效流動配置和無障礙遷移。（2）加快農(nóng)村土地制度改革。堅持長期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，依法保障農(nóng)民對土地承包的各項權(quán)利。鼓勵和支持農(nóng)民按照“依法、自愿、有償”原則，采取出租、入股、質(zhì)押、置換等各種方式，流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，為農(nóng)民離土離鄉(xiāng)創(chuàng)造條件。落實國家對土地征用的補償政策，確保農(nóng)民土地被征用后的社會保障、就業(yè)等后續(xù)問題。積極探索新型農(nóng)村宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)管理制度。

3.加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充，加快完善社會保障體系。探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，全面推進城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)。

4.進一步推進相關(guān)制度優(yōu)化整合。（1）堅持基礎(chǔ)教育的公益性質(zhì)，努力實現(xiàn)教育公平。加大財政對教育投入，規(guī)范教育收費，扶持民族地區(qū)、貧困地區(qū)教育，健全學(xué)生資助制度，保障經(jīng)濟困難家庭、進城務(wù)工人員子女平等接受義務(wù)教育。（2）推進收入分配制度改革。通過“保低、擴中、控高、打非”縮小收入差距，為基本公共服務(wù)均等化創(chuàng)造良好環(huán)境。（3）實施積極就業(yè)政策，健全公共就業(yè)服務(wù)體系。在支持自主擇業(yè)、自謀職業(yè)，完善市場就業(yè)機制的同時，加強政府促進就業(yè)的責(zé)任和政策引導(dǎo)。健全民族地區(qū)職業(yè)教育培訓(xùn)制度，加強農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)。建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場，形成城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)的制度。完善面向貧困人口的就業(yè)援助制度。規(guī)范協(xié)調(diào)勞動關(guān)系，完善落實國家對農(nóng)民工的政策。

（四）把提高治理效能落到實處

要抓好三件事，一是堅持和鞏固，二是完善和發(fā)展，三是遵守和執(zhí)行①中共中央宣傳部等.習(xí)近平談治國理政（第三卷）[M].北京：外文出版社，2020：125。。

一是堅持和鞏固統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，特別是堅持和鞏固民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度是提高治理效能的基礎(chǔ)。二是與時俱進完善和發(fā)展民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度體系，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系是提高治理效能的保障。三是嚴格遵守和執(zhí)行民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度，把制度執(zhí)行和監(jiān)督貫穿治理的全過程和各個方面，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理，努力使制度優(yōu)勢較好地轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇?。首先是強化制度?zhí)行力，找準制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的切入點和著力點，以全新的思維、務(wù)實的舉措、良好的狀態(tài)推動工作。其次是加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督，建立起全覆蓋的制度執(zhí)行監(jiān)督機制。

此外，還要全面深化改革和加大創(chuàng)新力度，破除體制機制弊端，完善制度體系，推動民族地區(qū)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。