國家治理視角下社會(huì)資源配置的優(yōu)化

馬慶鈺

（中共中央黨校（國家行政學(xué)院）社會(huì)和生態(tài)文明教研部，北京 100091）

一、對(duì)社會(huì)資源配置的再認(rèn)識(shí)

資源配置是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語。狹義上說是以經(jīng)濟(jì)資源組合使用的最優(yōu)方式，獲得最好的投入產(chǎn)出比，以緩解資源稀缺的緊張狀態(tài)和滿足人們的消費(fèi)需求。廣義上的資源配置則不限于經(jīng)濟(jì)資源，我們每個(gè)人的整個(gè)家庭和社會(huì)生活過程，無時(shí)無處不是在配置資源。只不過有些我們說了算，有些我們說了不算而已，或者說本該家庭和個(gè)人可以說了算的，由于制度設(shè)計(jì)的限制，我們也說了不算。最極端的就是在“文革”期間，自己連留什么發(fā)型、穿什么衣服都做不了主。從這個(gè)意義上說，資源配置空間是一個(gè)由國家社會(huì)制度決定的動(dòng)態(tài)過程，是國家公共權(quán)力和社會(huì)權(quán)力互動(dòng)和博弈的過程。一個(gè)受“統(tǒng)治”理念支配的國家權(quán)力會(huì)不遺余力地壟斷資源配置權(quán)，而一個(gè)受真正“治理理念”支配的公共權(quán)力會(huì)向社會(huì)權(quán)力讓渡資源支配空間，并在兩者之間形成良性博弈和互動(dòng)合作關(guān)系。

現(xiàn)實(shí)生活中，與每個(gè)公民利益息息相關(guān)的公共資源配置，主要是經(jīng)濟(jì)資源，政治資源、社會(huì)資源。經(jīng)濟(jì)資源配置針對(duì)的是物質(zhì)消費(fèi)產(chǎn)品的效率和質(zhì)量，政治資源配置針對(duì)的是公共政策產(chǎn)品的效率和質(zhì)量，社會(huì)資源配置針對(duì)的是社會(huì)服務(wù)產(chǎn)品的效率和質(zhì)量。

無論哪種資源，其配置方式要么是以計(jì)劃或者壟斷為主的做法，要么是以市場(chǎng)選擇為主的做法。雖然各有利弊，但由于實(shí)踐證明無論何種資源的配置效率，有比較好過沒有比較，有選擇好過沒有選擇，有競(jìng)爭(zhēng)好過沒有競(jìng)爭(zhēng)。結(jié)果是以市場(chǎng)和選擇為主的配置方式，最終成為世界各國的普遍做法，發(fā)達(dá)國家不僅在經(jīng)濟(jì)資源方面，而且也運(yùn)用到社會(huì)資源和政治資源的配置上。

由于我國對(duì)不同領(lǐng)域改革議題的選擇性和差異性，三個(gè)領(lǐng)域資源配置的變化有多有少、有快有慢。因?yàn)轶w制內(nèi)外都愿意擺脫貧窮，加快富裕，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素接受相對(duì)容易，對(duì)經(jīng)濟(jì)資源開放配置的共識(shí)度相對(duì)高且進(jìn)度快。權(quán)力則是特殊且最關(guān)鍵資源，不同個(gè)體的認(rèn)知南轅北轍，因而對(duì)政治資源開放配置的接受度最低。社會(huì)資源開放配置的共識(shí)度和難度比政治資源低、比經(jīng)濟(jì)資源要高。但是從2002年開始，隨著政府職能不斷轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐都在逐步積累中。

所謂社會(huì)資源的開放配置，就是放棄公共部門對(duì)（如養(yǎng)老服務(wù)、衛(wèi)生與健康服務(wù)、教育服務(wù)、就業(yè)服務(wù)、弱勢(shì)群體服務(wù)、公益與慈善等）社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的計(jì)劃思維和封閉性做法，采用多元和競(jìng)爭(zhēng)方式來配置包括人力、物力、資金、技術(shù)、知識(shí)、責(zé)任等社會(huì)服務(wù)資源。進(jìn)一步說，就是把“讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的理念同樣貫穿于社會(huì)服務(wù)和公益慈善領(lǐng)域中，逐步形成公共服務(wù)供給的社會(huì)選擇機(jī)制，從而降低社會(huì)資源配置成本，提高社會(huì)服務(wù)供給的效率和公平性。

各類社會(huì)組織既是重要的社會(huì)資源，同時(shí)又是其他社會(huì)資源的配置主體之一，其組織性、公益性、非營利性、自主性和專業(yè)性，成為凝聚和配置社會(huì)資源的重要平臺(tái)，在促成第三次分配、化解社會(huì)問題，滿足人的自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)需求等方面，具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

（一）第三次分配的優(yōu)勢(shì)

傳統(tǒng)分配理論只有第一次分配和第二次分配。伴隨公益慈善理念和實(shí)踐，其第三次分配的獨(dú)特功能逐步顯現(xiàn)并被廣泛承認(rèn)①參見厲以寧.股份制與現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)[M].江蘇：江蘇人民出版社，1994。馬慶鈺.非政府組織發(fā)展與管理[M].北京：國家行政學(xué)院出版社，2007。，并在縮小貧富差距維護(hù)社會(huì)公平方面發(fā)揮著日益顯著的作用。學(xué)界研究中國公益慈善界在縮小我國貧富鴻溝上的作用的成果較少。但美國最近的數(shù)據(jù)能為我們提供些許參考。美國的慈善文化歷史悠久且土壤深厚，參與公益和人人慈善是全社會(huì)的習(xí)慣取向。印第安納大學(xué)禮來家族慈善學(xué)院撰寫、由美國GIVING（施惠）基金會(huì)公布的2018年美國捐贈(zèng)報(bào)告，披露全美當(dāng)年社會(huì)慈捐總額是4277.1 億美元，相當(dāng)于29939.7 億人民幣。根據(jù)網(wǎng)易網(wǎng)站上“數(shù)讀”的圖表數(shù)據(jù)，美國在初次分配后的基尼系數(shù)是0.49，而在施加了稅收調(diào)節(jié)和慈善捐贈(zèng)的影響后，基尼系數(shù)下降為0.38 的位置，這其中非營利機(jī)構(gòu)和社會(huì)的慈善行動(dòng)所產(chǎn)生的第三次分配作用，的確值得高度重視。

（二）解決社會(huì)問題的優(yōu)勢(shì)

社會(huì)問題主要是民生問題，這些問題往往會(huì)出現(xiàn)在教育、就業(yè)、收入、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、環(huán)境保護(hù)、扶貧濟(jì)困、社會(huì)救助、弱群保護(hù)等方面。開放社會(huì)資源配置的目的是促進(jìn)民生的相對(duì)公平。中國很多的公益基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)都是面對(duì)社會(huì)發(fā)展的“低洼地帶”解決社會(huì)痛點(diǎn)的行家里手，已經(jīng)在這個(gè)領(lǐng)域做出了驕人成績(jī)并積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。他們以公益慈善的方式參與社會(huì)服務(wù)的事例可以說俯拾即是。如山東濰坊臨朐縣在面對(duì)“橋路不通村民生產(chǎn)生活陷癱瘓”困難的時(shí)候，是北京萬眾社會(huì)創(chuàng)新研究院發(fā)起了貧困山村修橋鋪路倡議，隨后得到公益慈善界中國扶貧基金會(huì)、南都基金會(huì)、濰坊鴛都公益中心，以及社會(huì)責(zé)任企業(yè)臨朐建成金屬制品廠（路橋護(hù)欄廠），再加上村、居民委員會(huì)的共同參與，通過網(wǎng)上募錢、網(wǎng)下捐款，感動(dòng)當(dāng)?shù)卣a(bǔ)貼，最后湊齊將近百萬元款物，使公益扶貧的路橋項(xiàng)目三個(gè)月完成，解決了這個(gè)貧困山村行路難的大問題。這個(gè)例子足以顯示以社會(huì)組織為代表的社會(huì)力量在社會(huì)資源動(dòng)員和配置中的力量。此類事情不勝枚舉，有目共睹，證明社會(huì)組織作為與政府公共組織和市場(chǎng)企業(yè)組織之外的第三部門，具有通過“以志愿求公益”來彌補(bǔ)政府缺陷和市場(chǎng)不足的一般功能。社會(huì)組織已經(jīng)成為一個(gè)日益強(qiáng)大的第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，它所提供的社會(huì)服務(wù)等產(chǎn)品價(jià)值構(gòu)成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量的一部分；它們能夠帶動(dòng)投資，促進(jìn)消費(fèi)。社會(huì)組織的慈善和公益精神及其廣泛的服務(wù)支出活動(dòng)，帶動(dòng)個(gè)人、家庭、企業(yè)、政府等其他經(jīng)濟(jì)主體相應(yīng)的投資和消費(fèi)，產(chǎn)生支出的乘數(shù)效應(yīng)；它們不僅培育社會(huì)資本，還可以創(chuàng)造社會(huì)資本促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（三）滿足“馬斯洛需求”的優(yōu)勢(shì)

有經(jīng)濟(jì)學(xué)界的學(xué)者從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)和實(shí)驗(yàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，分析出公益慈善的動(dòng)機(jī)來自于利他偏好、聲譽(yù)偏好②經(jīng)濟(jì)學(xué)家揭秘個(gè)人慈善捐贈(zèng)：理性還是感性？利他還是利己？[EB/OL].澎湃新聞，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_8794914，2020-08-20。。在這些常識(shí)之外，本人認(rèn)為公益慈善界朋友的樂此不疲更與“馬斯洛需求”關(guān)系密切。馬斯洛從心理體驗(yàn)的角度把人的需求由低到高劃分為“生理需求—安全需求—社交需求—尊重需求—自我實(shí)現(xiàn)需求”五個(gè)層次，其中“自我實(shí)現(xiàn)”的最高層次，就是能夠有條件配置更多的資源以獲得滿足感，中國官員群體自下而上滿足感的逐級(jí)增加，就是和資源配置權(quán)由少到多直接相關(guān)，印證了“馬斯洛需求”定理的正確性。在現(xiàn)實(shí)生活中，幾乎每個(gè)人都無不根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件去盤算自己的需求、追求自己的目標(biāo)。但是因?yàn)榄h(huán)境條件限制，并非每個(gè)人都可以達(dá)到“自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)”的境界。幸運(yùn)的是，各類非營利組織是政府權(quán)力資源和企業(yè)市場(chǎng)資源之外的另一種重要的資源配置機(jī)制，如果制度環(huán)境氛圍相對(duì)友好的話，這個(gè)機(jī)制可以成為熱衷于公益慈善事業(yè)的朋友們配置社會(huì)資源、解決社會(huì)問題，實(shí)現(xiàn)普通人的社會(huì)價(jià)值的重要條件，這也就是基金會(huì)等各類非營利組織對(duì)各位的吸引力或者動(dòng)力所在。

二、國家治理對(duì)社會(huì)資源配置的促進(jìn)

國家治理的本質(zhì)是國家公權(quán)力和社會(huì)私權(quán)利不斷相互適應(yīng)，由不良互動(dòng)逐步走向良性互動(dòng)的過程。社會(huì)治理是國家治理的一部分。改革開放以來，執(zhí)政黨和政府以改革和創(chuàng)新精神，在這個(gè)領(lǐng)域不斷探索，尤其在黨的十六大以后，理念和政策規(guī)制的方向更加清晰，對(duì)社會(huì)資源的開放配置具有明顯推動(dòng)作用。

（一）理念的進(jìn)步

體制內(nèi)外尤其是中央高層，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變、多元社會(huì)治理格局、社會(huì)公平正義、現(xiàn)代社會(huì)組織體制、國家治理體系與能力現(xiàn)代化、激發(fā)社會(huì)組織活力、社會(huì)治理重心下移、打造社會(huì)治理共同體等相關(guān)重要問題的認(rèn)識(shí)不斷深化。

——2002年黨的十六大和2003年全國第十屆人大根據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不平衡，首次強(qiáng)調(diào)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)督、社會(huì)管理和公共服務(wù)。政府從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)管理和公共服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。

——2006年黨的十六屆六次會(huì)議專門研究構(gòu)建和諧社會(huì)問題，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求”。提出創(chuàng)新社會(huì)管理體制，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。首次表露出社會(huì)參與的認(rèn)識(shí)。

——2007年黨的十七大和2008年十一屆全國人大，專門闡述“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”，著力保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會(huì)管理，促進(jìn)社會(huì)公平正義。

——2012年黨的十八大和2013年十二屆全國人大，首次提出“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制機(jī)制等建設(shè)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用等。

——2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第一次提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，明確要求“激發(fā)社會(huì)組織活力，正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。

——2017年黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。

——2019年黨的十九屆四中全會(huì)提出“社會(huì)治理是國家治理的重要方面。必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。

（二）政策規(guī)制創(chuàng)新

在進(jìn)步性理念的引導(dǎo)下，國家不斷制定和實(shí)施相應(yīng)的政策法律，對(duì)于社會(huì)組織發(fā)展和參與社會(huì)資源配置起到了助推作用。包括2012年中央財(cái)政首次安排2 億元購買社會(huì)組織服務(wù)，《關(guān)于規(guī)范基金會(huì)行為的若干規(guī)定（試行）》（2012）出臺(tái)，環(huán)保法規(guī)定環(huán)保類社會(huì)組織公益訴訟主體資格（2012）第七次機(jī)構(gòu)改革首提四類社會(huì)組織簡(jiǎn)化登記（2013），《國務(wù)院發(fā)布政府向社會(huì)力量購買服務(wù)指導(dǎo)意見》（2013），民政部財(cái)政部通知取消社團(tuán)會(huì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)備案管理（2014），中組部規(guī)范退離休領(lǐng)導(dǎo)干部在社會(huì)團(tuán)體兼職（2014），兩辦印發(fā)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤方案（2015），鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見（2015），公益社會(huì)組織申領(lǐng)捐贈(zèng)票據(jù)的通知（2016），《中華人民共和國慈善法》于2016年9月1日實(shí)施（2016），《改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》（2016），《慈善組織開展慈善活動(dòng)年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》（2016），《慈善組織保值增值投資活動(dòng)管理暫行辦法》（2019），《關(guān)于全面推開行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤改革的實(shí)施意見》發(fā)改體改〔2019〕發(fā)布，全國人大2020年5月28日通過《中華人民共和國民法典》于2021年1月1日起施行。

得益于中央與時(shí)俱進(jìn)的理念和政策規(guī)制，中國的公益和慈善組織獲得了越來越多的配置社會(huì)資源、解決社會(huì)問題的機(jī)會(huì)。幾年前原國家行政學(xué)院研究團(tuán)隊(duì)經(jīng)對(duì)2016年全國70 萬家社會(huì)組織經(jīng)濟(jì)規(guī)模進(jìn)行抽樣測(cè)算，得到的結(jié)果是（在剔除約14%的“非活性”機(jī)構(gòu)之后），當(dāng)年全國法人社會(huì)組織的總支出大約6373 億（是GDP 總值的0.86%，服務(wù)業(yè)總值的1.66%），創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值約2789 億（是GDP 總值的0.37%，服務(wù)業(yè)總值的0.73%）。這基本就是中國第三部門迄今為止資源配置的水平和貢獻(xiàn)。①馬慶鈺等.中國社會(huì)組織經(jīng)濟(jì)規(guī)模測(cè)算研究報(bào)告，《地方政府與社會(huì)組織》LOGOSO，德國柏林，2020。

三、進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)資源配置的制度環(huán)境

在肯定現(xiàn)有規(guī)制和政策對(duì)社會(huì)組織發(fā)揮杠桿作用同時(shí)，還要看到現(xiàn)實(shí)中妨礙社會(huì)組織參與社會(huì)治理的問題還不少。如體制內(nèi)外對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)不客觀甚至有偏見；權(quán)力部門和社會(huì)組織職責(zé)邊界模糊不清；對(duì)公益慈善組織的權(quán)益保護(hù)和支持不到位；相關(guān)監(jiān)管規(guī)制與社會(huì)組織特點(diǎn)規(guī)律有違背；良好法律制度的建設(shè)相對(duì)滯后；政社關(guān)系的良性互動(dòng)關(guān)系不夠穩(wěn)定等。為此，需要重點(diǎn)在以下方面增加推進(jìn)力度。

（一）樹立關(guān)于社會(huì)組織的健康意識(shí)

社會(huì)組織既是一種社會(huì)資源，又是配置社會(huì)資源的一個(gè)主體，是國家社會(huì)治理不可缺少的重要力量。應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件通過創(chuàng)辦有關(guān)非營利組織的專門廣電欄目、刊物、報(bào)紙、網(wǎng)站、學(xué)校教科書等，擴(kuò)大影響，強(qiáng)化社會(huì)的積極共識(shí)；尤其是公共權(quán)力部門的領(lǐng)導(dǎo)人員，工作人員要摘下帶有歧視和僵化色彩的有色眼鏡，消除對(duì)非營利機(jī)構(gòu)部門的偏見，對(duì)其中出現(xiàn)的問題，做到實(shí)事求是和持論客觀。涉及違法違規(guī)問題時(shí)，應(yīng)當(dāng)用靶向懲處方法代替“殃及池魚”的簡(jiǎn)單粗暴做法。

（二）引導(dǎo)公益慈善文化的正確方向

與此相關(guān)的理念認(rèn)識(shí)是：第一，公益和慈善既有共性又有個(gè)性。公益和慈善都與善愛有關(guān)，都是對(duì)社會(huì)有好處的事情，但慈善的對(duì)象是人，公益的對(duì)象是事；第二，公益慈善事業(yè)和公益慈善行為既有聯(lián)系也有區(qū)別。二者都是善愛范疇的重要構(gòu)成，但公益慈善事業(yè)主要是運(yùn)籌管理和社會(huì)職業(yè)范疇，而公益慈善行動(dòng)則是將私有資源轉(zhuǎn)為公共利益和他人利益的直接奉獻(xiàn)，具有公益慈善的本質(zhì)屬性；第三，公益慈善的主體也有細(xì)微差別。公益慈善的本質(zhì)是個(gè)人錢物和人力向他人和公共利益的無償性轉(zhuǎn)移，是與市場(chǎng)分配、稅收分配完全不同的利他分配。從本質(zhì)上說，公益慈善的主體主要是個(gè)人和家庭，而政府主要是通過倡導(dǎo)和法規(guī)政策促進(jìn)慈善文化和事業(yè)發(fā)展，而不是拿公共服務(wù)的財(cái)政資金去做公益慈善。至于國有企業(yè)事業(yè)單位本身就是稅收財(cái)政支持的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，如果他們?cè)贁D出錢來辦慈善則是邏輯的荒唐（就如一個(gè)花父母錢在國外讀書的孩子買禮品孝敬父母一樣令人無語）。印第安納大學(xué)禮來家族慈善學(xué)院撰寫、由giving施惠基金會(huì)公布的美國2018年慈善捐贈(zèng)報(bào)告的數(shù)據(jù)，很能說明到底什么是慈善，一個(gè)社會(huì)慈善文化和習(xí)慣到底朝什么方向引導(dǎo)和培養(yǎng)。

（三）統(tǒng)一規(guī)范社會(huì)組織的法人屬性

從《民法總則》到《民法典》，國家民事基本法律對(duì)基金會(huì)的法人屬性界定，發(fā)生了從社會(huì)團(tuán)體法人到捐助法人的根本變化?，F(xiàn)有的基金會(huì)和民間非政府組織條例，各自將基金會(huì)和民間非政府組織定性為“非營利性法人”，但即將于2021年1月1日施行的《民法典》第九十二條規(guī)定：“具備法人條件，為公益目的以捐助財(cái)產(chǎn)設(shè)立的基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，經(jīng)依法登記成立，取得捐助法人資格”。接下來無論是新的社會(huì)組織立法，還是現(xiàn)有法規(guī)的修訂，要統(tǒng)一規(guī)范基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)作為“捐助法人”的新屬性。因?yàn)檫@涉及這些組織權(quán)利和義務(wù)的定位和依據(jù)。既然是捐助法人就要盡公益和慈善的義務(wù)，體現(xiàn)自己的公益性和非營利性，就要接受與此相關(guān)的約束和監(jiān)督。與此同時(shí)還要依法享有資源募集、稅收優(yōu)惠、政策扶持、自主治理的權(quán)利。要通過相應(yīng)規(guī)制政策的兌現(xiàn)，依法保障捐助法人權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等。

（四）四類社會(huì)組織直接登記有規(guī)可依

2013年的《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》中就針對(duì)公益慈善和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)服務(wù)特征比較突出的四類社會(huì)組織，可“直接向民政部門申請(qǐng)，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意”，《慈善法》也做了同樣規(guī)定。但是直到現(xiàn)在無論在概念、標(biāo)準(zhǔn)，還是程序上都處于模糊和混亂中。有的智庫研究者為直接登記建言設(shè)計(jì)了七道關(guān)口，其中對(duì)申請(qǐng)者的“背景調(diào)查、問卷調(diào)查、行業(yè)意見、專家論證”以及“函評(píng)”“面評(píng)”“現(xiàn)場(chǎng)答辯”等，不僅比雙重管理嚴(yán)苛，甚至超過大學(xué)設(shè)立碩士博士學(xué)位點(diǎn)的難度。這是值得重視的傾向。法規(guī)政策部門，應(yīng)當(dāng)本著標(biāo)準(zhǔn)合理、簡(jiǎn)化審批、方便操作、降低成本的原則，無論是通過修改條例，還是通過過渡性政策，為四類社會(huì)組織直接登記真正建立擺脫雙重管理的綠色通道，以名副其實(shí)的政策法規(guī)為激發(fā)社會(huì)活力提供杠桿。

（五）調(diào)整和降低社會(huì)組織登記條件

登記一家社會(huì)組織的門檻條件越來越高。對(duì)基金會(huì)而言，第一個(gè)問題是注冊(cè)資金額太大?；饡?huì)條例規(guī)定是200 萬、400 萬、800 萬三個(gè)資金數(shù)額。現(xiàn)在趨勢(shì)是直接提高到800 萬（還有國家級(jí)是6000 萬），且為到賬資金（德國基金會(huì)的登記注冊(cè)，一般民法基金會(huì)為5 萬歐元，信托基金會(huì)可低至5000 歐元）；第二個(gè)問題是審批層級(jí)太高，注冊(cè)資金會(huì)必須在省級(jí)以上登記管理機(jī)關(guān)辦理；第三個(gè)是很難找到業(yè)務(wù)主管單位。這幾點(diǎn)加起來，足以讓配置民間資源的基金會(huì)無法繼續(xù)發(fā)展。對(duì)于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來說，注冊(cè)資金除了國家層級(jí)規(guī)定1000 萬外，其它一律沒有規(guī)定，導(dǎo)致各地登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位各行其是，各地從10萬-200 萬額度不等，總的走勢(shì)是層層加碼。

關(guān)于基金會(huì)的登記成立，鑒于其與公益慈善、社區(qū)服務(wù)、科技服務(wù)的緊密關(guān)聯(lián)，應(yīng)當(dāng)將其歸于四類社會(huì)組織直接登記范圍，直接取消業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定。關(guān)于基金會(huì)登記層級(jí)，根據(jù)《慈善法》“設(shè)立慈善組織，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府民政部門申請(qǐng)登記”的規(guī)定，將基金會(huì)的登記管理層級(jí)與《慈善法》保持一致。關(guān)于基金會(huì)的注冊(cè)資金數(shù)額，最差也是維持現(xiàn)有基金會(huì)條例水平不變，不能再突破資金額度。至于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，應(yīng)經(jīng)由法規(guī)統(tǒng)一明確各類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)注冊(cè)資金額度的最高限額（如縣10 萬、地級(jí)市20萬、省級(jí)注冊(cè)不超過50 萬），杜絕各地管理部門層層加碼。

（六）推動(dòng)慈善組織保值增值所得免稅

基金會(huì)有年度最低公益支出比例約束。公募基金會(huì)旱澇保收，但非公募基金會(huì)就面臨持續(xù)補(bǔ)虧的巨大壓力。他們必須通過投資造血來保證年檢合格。但現(xiàn)有規(guī)定是，非營利組織依法進(jìn)行的財(cái)產(chǎn)保值增值收益不在免稅范圍，須征收25%的企業(yè)所得稅。這在法理上不符合捐助法人權(quán)利與義務(wù)對(duì)等原則。根據(jù)《慈善法》第五十四條規(guī)定：“慈善組織為實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)保值、增值進(jìn)行投資的，應(yīng)當(dāng)遵循合法、安全、有效的原則，投資取得的收益應(yīng)當(dāng)全部用于慈善目的”，第七十九條規(guī)定：“慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠”，應(yīng)當(dāng)對(duì)基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)保值增值的合法投資所得免除所得稅（英國、澳大利亞和波蘭等國經(jīng)驗(yàn)）。

（七）社會(huì)組織可以設(shè)立分支機(jī)構(gòu)

根據(jù)《民法總則》第74 條的規(guī)定，法人可以依法設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立經(jīng)登記主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，領(lǐng)取《營業(yè)執(zhí)照》，在核準(zhǔn)登記的經(jīng)營范圍內(nèi)從事經(jīng)營活動(dòng)。同時(shí)分支機(jī)構(gòu)具有一定的獨(dú)立性，以分支機(jī)構(gòu)名義從事的活動(dòng)責(zé)任由法人承擔(dān)。據(jù)此，無論現(xiàn)有有關(guān)條例修訂，還是社會(huì)組織法的制定，都應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金會(huì)與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的捐助法人性質(zhì)，同等對(duì)待，允許他們?cè)O(shè)立分支機(jī)構(gòu)和代表機(jī)構(gòu)，并且不得以任何形式（比如在章程示范文本中規(guī)定主要活動(dòng)地域范圍在登記部門管轄區(qū)域內(nèi)），限制基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)地域范圍。

（八）推動(dòng)官辦慈善組織脫鉤改革

行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤改革是業(yè)內(nèi)外大力推動(dòng)的結(jié)果。慈善領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會(huì)大部分也是官辦組織，因此也具有官辦社會(huì)組織的通病。第一，影響慈善資源配置的效率和公平；第二，降低慈善領(lǐng)域活力和創(chuàng)新動(dòng)力；第三，無法健全自主治理的良性機(jī)制。建議將官辦慈善行業(yè)協(xié)會(huì)納入脫鉤改革對(duì)象范疇，按照機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)財(cái)務(wù)、人員管理、黨建外事“五分離五規(guī)范”的要求進(jìn)行改革，推動(dòng)官辦慈善行業(yè)協(xié)會(huì)走“五自四無”（自愿發(fā)起、自選會(huì)長(zhǎng)、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員、自主會(huì)務(wù)和無行政級(jí)別、無行政事業(yè)編制、無行政主管部門、無現(xiàn)職國家機(jī)關(guān)工作人員兼職）的自主治理道路。

（九）不斷推進(jìn)政府職能改革

從促進(jìn)發(fā)展出發(fā)改善監(jiān)督管理，要充分貫徹落實(shí)國家簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的改革思路，深化行政審批制度改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變，以社會(huì)組織自身特點(diǎn)和發(fā)展條件為依據(jù)，借鑒商事制度改革和地方社會(huì)組織監(jiān)管制度改革的經(jīng)驗(yàn)，在簡(jiǎn)化社會(huì)組織登記審批制度、放寬社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的事中事后監(jiān)管，做到有寬有嚴(yán)、寬嚴(yán)結(jié)合。遵循國家“放管服”的改革思路，加強(qiáng)基金會(huì)內(nèi)部治理，拓寬社會(huì)公眾監(jiān)督渠道，規(guī)范行政管理；鞏固行政審批改革成果，落實(shí)有關(guān)審批事項(xiàng)、中介服務(wù)取消后的法律制度銜接。

實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興是全體人民的事業(yè)，傳統(tǒng)習(xí)慣的單打獨(dú)奏將無法實(shí)現(xiàn)，只能依靠全體人民的普遍參與才能有望達(dá)成。因此要在執(zhí)政黨新時(shí)代進(jìn)步理念的指引下，構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”的社會(huì)資源多元開放配置的新格局。