新冠肺炎疫情下國家審計(jì)的政治分析*
——基于“結(jié)構(gòu)—行為—功能”的框架

呂承文

（南京審計(jì)大學(xué) 國家治理與審計(jì)研究院，江蘇 南京，211815）

在新冠肺炎疫情期間，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行的基本特征是生產(chǎn)減慢、增速滯緩，復(fù)工期間就業(yè)崗位與大量待就業(yè)人口之間存在巨大矛盾，因此，如何解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的就業(yè)問題將是國家與政府重點(diǎn)關(guān)心的內(nèi)容。從政治學(xué)上來看，審計(jì)工作是一項(xiàng)關(guān)于監(jiān)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行實(shí)況的基本途徑。審計(jì)的工作性質(zhì)、職能特點(diǎn)及體制制度是監(jiān)控社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r符合實(shí)際程度的重要因素。疫情雖然看似是一種公共危機(jī)，卻事實(shí)上為國家審計(jì)機(jī)關(guān)的治理現(xiàn)代化鋪平了道路，促使其在政治結(jié)構(gòu)和政治功能上展現(xiàn)出了順應(yīng)時(shí)代轉(zhuǎn)型變化的基本特征。

一、疫情下的國家審計(jì)：國家治理現(xiàn)代化的前奏

2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情是本年度的一件大事，不僅讓萬千中國人同世界一起見證了中國政府抗疫的決心和毅力，還加速了中國政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程。國家審計(jì)是政府治理的重要組成部分，也同樣面臨著適應(yīng)現(xiàn)代化的時(shí)代轉(zhuǎn)型需要。所謂國家審計(jì)，是指國家機(jī)關(guān)（如審計(jì)署）根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對國務(wù)院、地方政府、行政事業(yè)單位、國有控股企業(yè)和國家主導(dǎo)的企業(yè)等所有使用和創(chuàng)造國有財(cái)政資金的單位實(shí)行檢查、審核和監(jiān)督等專業(yè)性的審計(jì)活動(dòng)①羅歡平.論國家審計(jì)的邊界[J].經(jīng)濟(jì)問題，2018（05）：88-93。。疫情期間，國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的特殊發(fā)展態(tài)勢，決定了國家審計(jì)工作將作出適應(yīng)性變化，決定了該階段國家審計(jì)的特殊政治特征。因此，“充分認(rèn)識審計(jì)監(jiān)督的政治內(nèi)涵”②甘肅：省長唐仁建要求聚焦審計(jì)重點(diǎn)工作有效發(fā)揮監(jiān)督職能[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n4/n19/c137603/content.html。，是疫情背景下把握國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中國家審計(jì)未來發(fā)展與轉(zhuǎn)變的基本途徑。

當(dāng)前，中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)正在遭遇一個(gè)艱難的但一定能順利度過的轉(zhuǎn)型拐點(diǎn)，中國公眾將重新認(rèn)識自己的國家和政府，同時(shí)中國政治學(xué)也需要審視自己的政治制度：一種制度的優(yōu)越性與道路的曲折性共存的政治歷史發(fā)展現(xiàn)象。審計(jì)活動(dòng)是政治力量在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的制度設(shè)計(jì)存在，在一定程度上可以為政府法治化時(shí)刻糾正偏向，屬于廣義政治監(jiān)察的范疇。在公眾的外部視角下，審計(jì)是一種隱形于政府體制之中的“尚方寶劍”，監(jiān)控行政腐敗，確保政府行政始終處于法治的正常軌道之中。國家審計(jì)由審計(jì)署等國家審計(jì)機(jī)關(guān)來具體負(fù)責(zé)和執(zhí)行。國家審計(jì)的目的是檢查、審核和監(jiān)督國有財(cái)政資金的執(zhí)行和使用情況，提高國家財(cái)政資金的使用效率，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國家經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行①戚振東，張權(quán)，尹平.國家審計(jì)與國家治理能力：一個(gè)理論分析框架[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2017（05）：1-9。。正因?yàn)槿绱?，疫情特殊時(shí)期的國家審計(jì)也會(huì)呈現(xiàn)出特殊的政治結(jié)構(gòu)，展開特殊的政治行為，發(fā)揮特殊的政治功能，確保抗疫“戰(zhàn)斗”圓滿結(jié)束。

第一，疫情期間國家一切工作中心都放在“抗疫成功”之上。疫情期間是國家機(jī)器運(yùn)作的特殊時(shí)期，與平時(shí)的運(yùn)作不同，所有的政府機(jī)關(guān)、部門都是在公共危機(jī)處理與公共衛(wèi)生特殊響應(yīng)的前提下進(jìn)行各項(xiàng)公共事務(wù)處理的。政府機(jī)關(guān)必須一絲不茍地抓細(xì)服務(wù)保障，精準(zhǔn)掌握群眾需求，守好群眾的“米袋子”“菜籃子”“藥箱子”；在堅(jiān)決打贏湖北保衛(wèi)戰(zhàn)、武漢保衛(wèi)戰(zhàn)的同時(shí)防止疫情在其他地方擴(kuò)散，用疫情防控實(shí)效來檢驗(yàn)學(xué)習(xí)成效②湖北：學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在湖北武漢考察新冠肺炎疫情防控工作時(shí)的重要講話精神[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n4/n20/n524/c137616/content.htm。。國家審計(jì)是一種政府公共事務(wù)，任何時(shí)候都伴隨著政府治理的進(jìn)行而存在，并積極回應(yīng)法治的基本要義，疫情期間也是這樣。國家審計(jì)既是國家治理體系的重要組成部分，也是國家治理體系中內(nèi)生的監(jiān)督控制系統(tǒng)。

第二，疫情期間人們的工作生活方式發(fā)生了前所未有的變化。疫情期間，人民的社會(huì)生活方式發(fā)生的巨大變化，從長遠(yuǎn)來看，是適應(yīng)了未來社會(huì)的變革特征。人們開始從繁冗復(fù)雜的簡單工作解脫出來，開始投入更多的精力去做開發(fā)性、創(chuàng)造性的工作，通過網(wǎng)絡(luò)化的高新科技利用適應(yīng)未來社會(huì)的需要。目前，已經(jīng)開始出現(xiàn)了居家式的遠(yuǎn)程辦公工作方式。盡管在開始，人們對這種工作和生活方式感到非常陌生，但這也同時(shí)造就了一種社會(huì)變革的契機(jī)。

第三，與私人事務(wù)不同，公共事務(wù)必須始終正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而保證人民的正常生活不被打亂。各類公共事務(wù)，包括國家審計(jì)在內(nèi)，不僅要在正常時(shí)候發(fā)揮相應(yīng)的保證國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的功能，還特別要在特殊時(shí)期（比如，疫情期間），體現(xiàn)自身的重要作用。國家審計(jì)是一種專業(yè)性極高的黨內(nèi)監(jiān)督和反腐工具，是維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保持黨的廉潔性的重要工具③趙軍鋒，金太軍.走向“審計(jì)國家”：國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家審計(jì)[J].江海學(xué)刊，2019（01）：137-141。。同時(shí)，國家審計(jì)是一種公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在政治領(lǐng)域中的集中反映，表現(xiàn)的是從經(jīng)濟(jì)審查的視閾中對公共權(quán)力的法治監(jiān)督。國家審計(jì)在通常時(shí)候是確保政府依法行政的“尚方寶劍”，在疫情期間更是在確保國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，展現(xiàn)出自己獨(dú)特的政治特征，也為今后的國家治理現(xiàn)代化創(chuàng)造了條件。

總而言之，疫情期間人們的社會(huì)生活受到了深刻的影響，許多本屬于未來社會(huì)的生活方式憑借此次公共衛(wèi)生危機(jī)而得以提前出現(xiàn)，居家辦公的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)形式也逐步為廣大人民群眾所接受，同時(shí)作為公共部門的各類國家機(jī)關(guān)也在同步適應(yīng)著各種現(xiàn)代性特征。自鴉片戰(zhàn)爭以來中國人民的根本任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型、趕超西方列強(qiáng)，而這個(gè)現(xiàn)代化的任務(wù)首要根本在于作為公共部門的國家機(jī)關(guān)的治理現(xiàn)代化，國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)的重要組成部門，也要順應(yīng)這一歷史政治使命。從這個(gè)角度來看，疫情期間，雖然我們遇到了重重困難，但是此次突如其來的重大公共衛(wèi)生危機(jī)事件事實(shí)上也為包括國家審計(jì)機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有公共部門加快實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化帶來了契機(jī)。

二、疫情下國家審計(jì)的政治分析：結(jié)構(gòu)—行為—功能

疫情從爆發(fā)之初至今日的緩解之際，在一定程度上影響了我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，同時(shí)也促使我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。從公共部門到私人部門，正在逐漸適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化的、非規(guī)?；⒎蔷奂缘木蛹肄k公形式，拉開了全新的生活藍(lán)圖。疫情期間，國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度有所減緩，這使得國家審計(jì)在自身的政治結(jié)構(gòu)、政治行為、政治功能方面出現(xiàn)了積極順應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型特征。政治分析是現(xiàn)代政治學(xué)中的重要研究方法論，其目的是為了揭示政治規(guī)律而采取的各種研究方法的總和，包括了國家分析、系統(tǒng)論、權(quán)力分析、利益分析、行為主義分析、制度主義分析等。其中，“結(jié)構(gòu)-行為-功能”分析框架是現(xiàn)代政治學(xué)中較為流行的理論方法，主要是對政治學(xué)研究對象的結(jié)構(gòu)及由此產(chǎn)生的行為、由此決定的功能的基礎(chǔ)進(jìn)行相關(guān)的政治分析，并總結(jié)出相關(guān)的政治學(xué)規(guī)律和原理，對疫情下的我國國家審計(jì)的政治分析同樣有效。

（一）疫情下國家審計(jì)的政治結(jié)構(gòu)

通常情況下，國家審計(jì)的政治結(jié)構(gòu)是由國家審計(jì)體制所決定的，是一種體現(xiàn)為完整的科層制結(jié)構(gòu)以及作為國家和人民的審計(jì)業(yè)務(wù)代理人的角色而存在。這種政治結(jié)構(gòu)在疫情下會(huì)發(fā)生一定的變化?！皩徲?jì)機(jī)關(guān)不僅是國家機(jī)關(guān)，更是政治機(jī)關(guān)”①胡澤君.努力開創(chuàng)新時(shí)代審計(jì)工作的新局面[J].求是，2018（13）：18-19。。疫情的出現(xiàn)，預(yù)示著國家審計(jì)機(jī)關(guān)政治結(jié)構(gòu)的變化。在馬克思主義政治學(xué)理論中，政治結(jié)構(gòu)通常被稱政治上層建筑，是建立在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的政治法律制度、政治法律設(shè)施及其兩者相互關(guān)聯(lián)的方式，包括了制度、體制、機(jī)制等重要內(nèi)容。作為后行為主義政治學(xué)的倡導(dǎo)人、政治系統(tǒng)論的創(chuàng)立者，美國政治科學(xué)家戴維·伊斯頓的成名作《政治結(jié)構(gòu)分析》一書，創(chuàng)造性地將“結(jié)構(gòu)分析”嵌入一般政治分析過程之中，并以此展開對各種政治結(jié)構(gòu)的考察與研究。用這種政治分析的方法研究，有可能完整地把握疫情下國家審計(jì)的政治結(jié)構(gòu)的本質(zhì)與發(fā)展規(guī)律。

1.整體性的科層制。國家審計(jì)機(jī)關(guān)是由中央的審計(jì)署到地方的審計(jì)廳、審計(jì)局所構(gòu)成垂直科層結(jié)構(gòu)，但上下層的審計(jì)機(jī)關(guān)之間是一種業(yè)務(wù)協(xié)作、指導(dǎo)而非領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。憲法第九十一條規(guī)定：“國務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財(cái)政收支，對國家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)機(jī)關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”審計(jì)法第二條規(guī)定，“國家實(shí)行審計(jì)監(jiān)督制度。國務(wù)院和縣級以上地方人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)?！钡牵谝咔槠陂g，網(wǎng)絡(luò)化的工作方式特征使得全國審計(jì)機(jī)關(guān)可以共享一套數(shù)據(jù)臺(tái)賬，從原先的碎片化的科層結(jié)構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)全國統(tǒng)一化、整體性的國家審計(jì)機(jī)關(guān)。那么，未來的國家審計(jì)機(jī)關(guān)是否仍要依照行政層級設(shè)置將成為一個(gè)值得深思的問題。

2.專業(yè)化的代理人。代理人既是一個(gè)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)用語，多見于公共選擇學(xué)派（如布坎南、圖洛克等人）的話語中，又是一個(gè)法律用語，在這個(gè)領(lǐng)域中可以指當(dāng)事人的訴訟事務(wù)委托人或者所聘請的專職律師等角色。代理人的出現(xiàn)，隱含著一對委托-代理的關(guān)系，其中不可避免地存在一個(gè)信息傳播問題，倘若委托人與代理人之間產(chǎn)生了信息不對稱現(xiàn)象，就會(huì)導(dǎo)致代理困境。國家審計(jì)機(jī)關(guān)也是一種公共部門，存在著必然的人民主權(quán)代理的政治聯(lián)系，能否做到“執(zhí)政為公、審計(jì)為民”，仍將是任何時(shí)期國家審計(jì)機(jī)關(guān)不可推脫的政治代理使命。疫情期間，國家審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要履行這種政治代理使命，伴隨著國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的展開，還要順應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型要求提高專業(yè)化水平。在未來，審計(jì)業(yè)務(wù)將與法務(wù)業(yè)務(wù)、公共關(guān)系業(yè)務(wù)等新興的工作領(lǐng)域一樣變成難以替代的專業(yè)性特殊業(yè)務(wù)，必須由受到專業(yè)訓(xùn)練的專人來完成。

（二）疫情下國家審計(jì)的政治行為

疫情期間，國家審計(jì)表現(xiàn)出與正常時(shí)期有所不同的政治行為。在疫情期間，國家審計(jì)的特殊性功能還體現(xiàn)在加快了審計(jì)信息的透明化和公開化的進(jìn)程。

1.群體決策與個(gè)人計(jì)算。從政治學(xué)上看，國家審計(jì)是一種群體決策行為，是由組成國家審計(jì)機(jī)關(guān)的全體工作人員的集體意志作出的針對國家經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行審查、預(yù)測的行為。但是，作為集體決策行為的國家審計(jì)活動(dòng)也是由單個(gè)的審計(jì)工作人員的個(gè)體公務(wù)行為具體表現(xiàn)出來的，因?yàn)椤凹w行動(dòng)必須由個(gè)體行動(dòng)構(gòu)成”②[美]詹姆斯·M·布坎南，戈登·圖洛克.同意的計(jì)算[M].上海：上海人民出版社，2017：3。。但是，在疫情期間審計(jì)工作人員的個(gè)體公務(wù)行為是由自身的個(gè)人算計(jì)理性所決定的。審計(jì)工作人員的審計(jì)業(yè)務(wù)熟練程度取決于其自身的個(gè)人業(yè)務(wù)水平、心理素質(zhì)、政治覺悟等主客觀因素?！皩徲?jì)人員或團(tuán)隊(duì)的政治站位、政策敏銳度、理論水平、邏輯思維、寫作能力等，直接關(guān)系到審計(jì)工作的質(zhì)量高低?！雹劬楁面?影響新時(shí)代國家審計(jì)質(zhì)量的因素分析[N].中國審計(jì)報(bào)，2020-03-04。疫情期間，人們的心理狀態(tài)發(fā)生了極大的變化，有些人變得消極、抑郁、悲觀，對“新冠”疫情本身也充滿了太多的焦慮、煩躁和恐懼，并影響著他的個(gè)人理性行動(dòng)?！袄硇孕袆?dòng)要求接受某個(gè)目的，也要求有能力在各種將通向目標(biāo)達(dá)成的取舍中作出選擇”④[美]詹姆斯·M·布坎南，戈登·圖洛克.同意的計(jì)算[M].上海：上海人民出版社，2017：36。。國家審計(jì)部門的工作人員作為公共部門的公務(wù)人員，雖然受到了崇高公共倫理的約束，在疫情期間也會(huì)面臨著作為公務(wù)員的高政治覺悟和同時(shí)作為普通人對未知的焦慮與恐懼之間矛盾和掙扎。這些需要克服的問題正是國家審計(jì)在疫情期間政治行為轉(zhuǎn)變的重要特征之一。當(dāng)然，一般認(rèn)為，充滿感情的行事風(fēng)格可能走向極端，但是這也并不總是壞事①[美]約·埃爾斯特.協(xié)商民主：挑戰(zhàn)與反思[M].周艷輝譯，北京：中央編譯局出版社，2009：20.。經(jīng)過這樣一番洗禮，國家審計(jì)工作人員的個(gè)體行為有可能真正呈現(xiàn)出理性化的特征，從而最終避免疫情本身對人們的心理和情緒上各種干擾。

2.特殊審計(jì)的方案選擇。不同于正常時(shí)期，疫情下的國家審計(jì)可以被認(rèn)為是一種特殊性的審計(jì)活動(dòng)，或者說是具有特殊功能的審計(jì)活動(dòng)，在很大程度上需要采取與疫情相適應(yīng)的特殊審計(jì)方式。疫情既是一次巨大的災(zāi)情，也是一次時(shí)代的機(jī)遇，國家審計(jì)工作人員需要強(qiáng)化在災(zāi)難面前堅(jiān)守公職崗位的政治操守，也亟需快速適應(yīng)由疫情帶來的新興現(xiàn)代生活方式的轉(zhuǎn)變。“讓國家審計(jì)在完善政府治理、監(jiān)督政府責(zé)任、提高政府效率、評價(jià)政府透明度中發(fā)揮更大的作用?！雹趧購?qiáng)、邱帆、劉三昌.中國國家審計(jì)變革演進(jìn)歷程回顧及啟示[J].華東經(jīng)濟(jì)管理，2020（03）：10-15.可預(yù)見的是，各種線上審計(jì)、數(shù)據(jù)全國范圍共享的未來網(wǎng)絡(luò)化政府辦公方式即將來臨，政府的行政效率也會(huì)隨之得到大幅度提高。怎么選擇適應(yīng)疫情期間的特殊審計(jì)方案，將成為擺在國家審計(jì)機(jī)關(guān)面前的重要政治議程。此后，在疫情期間各種行之有效的特殊審計(jì)方案也會(huì)伴隨著國家法治化進(jìn)程而變成未來政府治理現(xiàn)代化中全新的國家審計(jì)方式。

3.特殊審計(jì)的成本與規(guī)則。從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，任何政治行為都存在著自身賴以支撐的活動(dòng)規(guī)則與成本。國家審計(jì)行為的成本與規(guī)則除了受到國家審計(jì)法律制度的影響外，也受到審計(jì)工作人員的個(gè)人行動(dòng)偏好的影響?！皩徲?jì)全覆蓋是全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的必然要求，也是我國國家治理歷史發(fā)展的必然要求?！雹燮菡駯|，尹平.國家治理視角下的審計(jì)全覆蓋：一個(gè)理論框架[J].學(xué)海，2015（06）：107-112.國家審計(jì)人員的行動(dòng)偏好主要由其業(yè)務(wù)習(xí)慣、情緒狀態(tài)、精神面貌等相關(guān)因素所決定，這在一定程度上會(huì)影響疫情下國家審計(jì)的成本與規(guī)則的適應(yīng)性變化過程，進(jìn)而影響到特殊時(shí)期國家審計(jì)的成本增減和規(guī)則權(quán)變問題。第一，審計(jì)慈善捐款，助力慈善組織財(cái)務(wù)公開，增進(jìn)社會(huì)公益信心。慈善組織存在和發(fā)展的一個(gè)必要前提是將自身納入法治體系的合理規(guī)制之中。只要國家與社會(huì)互動(dòng)順暢，慈善組織就容易自我發(fā)育，在一定程度上擺脫政社合一、行政化的發(fā)展困境。這給國家治理現(xiàn)代化帶來以下益處：真正意義上的多元社會(huì)治理；資源合理分配與利用；社會(huì)矛盾的化解（社會(huì)管理）；政府職能的轉(zhuǎn)變；社會(huì)凝聚的黏合劑；公民自治能力的培養(yǎng)。審計(jì)慈善捐款，也是一種慈善組織管理活動(dòng)，還是一個(gè)寬泛的概念，不僅包括政府對慈善組織的依法管理活動(dòng)，還包括慈善組織的自我管理活動(dòng)。這也意味著政府必須為社會(huì)組織發(fā)展賴以生存的準(zhǔn)市場體系提供相適應(yīng)的制度規(guī)則，使之納入法治化的發(fā)展軌道，這是政府的法定職責(zé)。這些制度規(guī)則包括了適應(yīng)社會(huì)組織發(fā)展的寬松準(zhǔn)入機(jī)制與嚴(yán)厲監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)，將政府對社會(huì)組織的監(jiān)管職能與社會(huì)組織的自我運(yùn)作一并納入法律的規(guī)范之下。事實(shí)上，客觀現(xiàn)實(shí)給一國范圍的所有慈善組織運(yùn)作提出了一個(gè)秩序要求，并且這個(gè)秩序?qū)Υ壬平M織具有以下意義。一是消除政府對慈善組織擾亂正常社會(huì)管理秩序的擔(dān)憂，二是確保各類慈善組織能夠在公平正義的社會(huì)環(huán)境中自我運(yùn)作。第二，審計(jì)政府財(cái)政，推進(jìn)公共衛(wèi)生支出透明，提升政府正面形象，這是國家審計(jì)機(jī)關(guān)最為本職的工作。在疫情期間，國家審計(jì)機(jī)關(guān)仍然按照十三五社會(huì)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的幾大戰(zhàn)略目標(biāo)——減稅降費(fèi)、清理民企拖欠賬款、深化“放管服”改革以及脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等，在幕后為社會(huì)公眾隱形地、積極地履行好自己的法定職責(zé)。國務(wù)院對各級政府提出的“不斷優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加大盤活資金資產(chǎn)力度，提高財(cái)政管理績效”④國家審計(jì)署.2019年第10 號公告：2019年第三季度國家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n5/n25/c136378/content.html。的重要財(cái)政管理要求，也是給國家審計(jì)提出的要求，即便是在疫情期間，這項(xiàng)要求作為政治任務(wù)也要全面執(zhí)行到底。從法治角度來看，國家審計(jì)政府財(cái)政的關(guān)鍵問題是“規(guī)范政府哪些財(cái)政領(lǐng)域”以及“怎么規(guī)范政府的這些財(cái)政領(lǐng)域”，確保公共財(cái)政的透明、公開。伴隨著政府治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，現(xiàn)代社會(huì)也將同步興起，公民精神的形成、現(xiàn)代公民素質(zhì)的提升也將成為其中不可或缺的必經(jīng)之路。第三，助力法治監(jiān)督。國家審計(jì)政府財(cái)政是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域切入的對政府公共行政的一種法治監(jiān)督，有別于國家監(jiān)察部門、國家司法部門的法務(wù)監(jiān)督，但最終是殊途同歸。在疫情期間，諸多政府財(cái)政活動(dòng)受到了抑制，正常的行政公務(wù)在復(fù)工期間也有待逐步恢復(fù)，這使得國家審計(jì)工作看似減輕，實(shí)際是提出了新的要求。不同于國家立法機(jī)關(guān)的想方設(shè)法地節(jié)制政府的財(cái)政支出，國家審計(jì)機(jī)關(guān)更為關(guān)心的是如何確保公共財(cái)政支出的公開、透明，進(jìn)而符合法治的基本要求。

（三）疫情下國家審計(jì)的政治功能

不同于正常情形，疫情期間人民的生活方式變化引發(fā)了國家審計(jì)的政治功能的改變。所謂政治功能是指社會(huì)系統(tǒng)中的各個(gè)構(gòu)成單位在維持社會(huì)均衡整合的運(yùn)轉(zhuǎn)中所發(fā)揮各種作用。往常的國家審計(jì)包括了常規(guī)審計(jì)和抽查審計(jì)等方式，而疫情期間許多國民經(jīng)濟(jì)生活并不能正常發(fā)生，這導(dǎo)致了國家審計(jì)的活動(dòng)范圍受到了限制。但并不等同于國家審計(jì)從政治生活中淡出，恰恰相反，意味著國家審計(jì)的政治功能在新興的現(xiàn)代生活方式崛起時(shí)得到了再度強(qiáng)化。

1.分散化預(yù)算監(jiān)督。由于國民經(jīng)濟(jì)生活的速度減緩，國家審計(jì)不可能變得像以前那樣密集化和例行化，它將適應(yīng)疫情期間國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯緩性特征，采用分散化的定點(diǎn)、定期、分批的審計(jì)方式，確保國家和政府在疫情特殊時(shí)期國家審計(jì)資源應(yīng)用在最合適、最恰當(dāng)?shù)奈恢??？挂邥r(shí)期，國家處于應(yīng)急狀態(tài)，彰顯政府公關(guān)應(yīng)急的神通，“方寸不亂”也得祭出審計(jì)“法寶”。“約束有力”的預(yù)算監(jiān)督體系是我國預(yù)算管理改革的基石。國家審計(jì)是國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為，本質(zhì)是國家治理系統(tǒng)中內(nèi)生的“免疫系統(tǒng)”，具有預(yù)防、揭示和抵御功能①劉家義.論國家治理與國家審計(jì)[J].中國社會(huì)科學(xué)，2012（06）：2-4。，能有效影響政府預(yù)算編制和執(zhí)行過程中的偏離?？挂邥r(shí)期，國家審計(jì)可以作為政府危機(jī)公關(guān)和公共關(guān)系處理的特殊法寶，使得政府行政在任何時(shí)候都能保持像往常一樣繼續(xù)為公民提供高效便捷的公共服務(wù)。在平時(shí)，國家審計(jì)是以常態(tài)化的形式運(yùn)轉(zhuǎn)的，但在抗疫期間必須同步適應(yīng)應(yīng)急狀態(tài)的形勢發(fā)揮作用。國家審計(jì)是由國家授權(quán)或委托的專職機(jī)構(gòu)和人員，依照國家法律法規(guī)、審計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)理論，運(yùn)用專門的方法，對被審計(jì)單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支、經(jīng)營管理活動(dòng)及其相關(guān)資料的真實(shí)性、正確性、合規(guī)性、合法性、效益性進(jìn)行審查和監(jiān)督，評價(jià)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，鑒證經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，用以維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)、改善經(jīng)營管理、提高經(jīng)濟(jì)效益的一項(xiàng)獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)?？傮w來看，國家審計(jì)“聚焦相關(guān)稅費(fèi)減免政策、財(cái)政貼息政策、貸款優(yōu)惠政策等精準(zhǔn)到位情況；聚焦中央和各級財(cái)政安排的疫情防控資金總體情況、撥付情況、管理使用情況；聚焦社會(huì)捐贈(zèng)款物的總體情況、分配和使用情況等”②新華社.疫情防控財(cái)政資金和捐贈(zèng)款物迎來國家審計(jì)[EB/OL].http：//www.ccdi.gov.cn/yaowen/202002/t20200207_211066.html。，這使得國家審計(jì)本身呈現(xiàn)出一種分散化預(yù)算監(jiān)督的發(fā)展跡象。

2.規(guī)?；?cái)務(wù)公開。國家審計(jì)本身具有國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢的預(yù)測、判斷趨勢功能。在疫情期間，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到各地的各級別公共衛(wèi)生響應(yīng)，如隔離、限制出行、停工停學(xué)等的干擾，再加上復(fù)工是分批計(jì)劃的，許多經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)都難以得到有效、準(zhǔn)確的收集和整理。因此，國家審計(jì)在疫情期間必須相應(yīng)地改變自己的工作方式，應(yīng)當(dāng)通過規(guī)?；牟橘~方式來提高疫情期間的經(jīng)濟(jì)預(yù)測與判斷的可靠性?！芭c國家治理體系相適應(yīng)的國家審計(jì)制度安排是其在黨和國家監(jiān)督體系中有效發(fā)揮作用的前提”③鄭石橋.黨和國家監(jiān)督體系中的國家審計(jì)：特質(zhì)、定位及制度要求[J].中國審計(jì)評論，2019（01）：1-8。，在抗疫特殊時(shí)期依然要體現(xiàn)這些基本特征和實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)，突出一定的特殊功能，適應(yīng)抗疫特殊情形的規(guī)?；枰Ｒ獮榉ㄖ涡姓氨ｑ{護(hù)航”，按照政府公關(guān)應(yīng)急的特殊需要采取相應(yīng)的審計(jì)行為，收集證據(jù)、制定標(biāo)準(zhǔn)、公布結(jié)果，對盡快解除疫情提供有效技術(shù)支持。國家審計(jì)存在的價(jià)值和意義在于對政府公共權(quán)力的有效制約，確保其時(shí)刻都在法治的軌道中正確運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)對法治行政的“保駕護(hù)航”。法治行政是一種常規(guī)的行政活動(dòng)，又使得國家審計(jì)展現(xiàn)出一種規(guī)?；?cái)務(wù)公開的功能特征，確保各項(xiàng)國民社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都能被掌控在法律、法規(guī)的規(guī)范與約束的軌道上。

3.網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)濟(jì)審計(jì)。網(wǎng)絡(luò)化的辦公方式是疫情期間公共部門與私人部門共同的工作特征。作為國家政府的組成部門，“信息時(shí)代中信息的根本點(diǎn)在于工地、勞動(dòng)、資本等傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素相比，信息是唯一不服從邊際遞減率的生產(chǎn)要素。”④劉飛宇.轉(zhuǎn)型中國的行政信息公開[M].北京:中國人民大學(xué)出版社，2006:3。國家審計(jì)作為一種監(jiān)督機(jī)制，其實(shí)踐活動(dòng)歷史悠久，但人們對審計(jì)的定義卻眾說紛紜。公認(rèn)具有代表性且被廣泛引用的是美國會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)1972年在其頒布的《基本審計(jì)概念公告》中給出的審計(jì)定義，即“審計(jì)是指為了查明有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的認(rèn)定與所制定標(biāo)準(zhǔn)之間的一致程度，而客觀地收集和評估證據(jù)，并將結(jié)果傳遞給有利害關(guān)系的使用者的系統(tǒng)過程”。在疫情期間，無論是收集證據(jù)，還是傳遞結(jié)果，由于隔離、限制出行等特殊公共衛(wèi)生響應(yīng)措施的存在，而將必然采取網(wǎng)絡(luò)化的措施和手段，來確保信息的傳播通暢。國家審計(jì)也將適應(yīng)這一新興的工作形式，展現(xiàn)全新的政治功能，確保其與國家統(tǒng)計(jì)部門、國家監(jiān)察部門等政府機(jī)關(guān)形成網(wǎng)絡(luò)化的線上共享國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)，提高經(jīng)濟(jì)預(yù)測的準(zhǔn)確性和可靠性，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)。通過大數(shù)據(jù)分析、問卷調(diào)查、電話詢問等方式，精準(zhǔn)把握企業(yè)差異性、多樣化的金融服務(wù)需求，為完善金融服務(wù)政策建言獻(xiàn)策，推動(dòng)金融服務(wù)精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)施策、精準(zhǔn)服務(wù)，更好發(fā)揮金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)作用①江蘇南京：審計(jì)助力抗“疫”金融服務(wù)政策到“家”[EB/OL].http：//www.audit.gov.cn/n4/n20/n524/c137599/content.html。。疫情時(shí)期，國家審計(jì)由于網(wǎng)絡(luò)化的推進(jìn)而展示特殊的政治功能，主要體現(xiàn)于程序特殊和事務(wù)特殊。

總之，國家審計(jì)工作是對政府行政工作進(jìn)行經(jīng)濟(jì)性監(jiān)督的活動(dòng)，具有自身獨(dú)特的一系列流程和程序。在抗疫特殊時(shí)期，也會(huì)體現(xiàn)出一定的特殊流程和特殊程序，但并不因?yàn)橐咔榈奶厥庠蚨雎粤俗陨淼恼问姑?。政府公共行政活?dòng)在疫情期間采取了特殊的應(yīng)急措施，這并不能“打亂”國家審計(jì)工作的流程和程序，反而還推進(jìn)國家審計(jì)的同步適應(yīng)的特殊性轉(zhuǎn)變。同時(shí)，國家審計(jì)的基本特征體現(xiàn)在獨(dú)立性、權(quán)威性、公正性。它通過對大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)性應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)場審計(jì)與現(xiàn)場審計(jì)之間的資源配置和協(xié)調(diào)銜接，從而盡量減少和縮短現(xiàn)場核查時(shí)間。當(dāng)然，大數(shù)據(jù)的應(yīng)用確保了國家審計(jì)從線下轉(zhuǎn)移到線上，踏上了網(wǎng)絡(luò)審計(jì)的信息化轉(zhuǎn)型之路，為未來高效優(yōu)質(zhì)國家審計(jì)及其治理現(xiàn)代化鋪墊了良好的基礎(chǔ)。

三、結(jié)束語

早在2018年5月，習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，審計(jì)機(jī)關(guān)要全面貫徹十九大精神，依法全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展②新華社.習(xí)近平主持召開中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議［EB/OL］.http：//www.gov.cn/xinwen/2018-05/23/content_5293054.htm。。國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為一種正式的公共部門，其工作人員的審計(jì)業(yè)務(wù)工作受到了相應(yīng)的公共職業(yè)倫理的規(guī)范與約束?！昂敛豢鋸埖卣f，一個(gè)國家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算管理能力”③Schick.A.Capacity to Budget[M].The Urban Institute Press，1990:12。。在特殊的疫情期間，國家審計(jì)體現(xiàn)了一種特殊的政治經(jīng)濟(jì)特征，從長遠(yuǎn)來看，也是適應(yīng)未來新興社會(huì)發(fā)展形勢的政治發(fā)展現(xiàn)象。在國家治理現(xiàn)代化大背景下，國家審計(jì)的政治行為、政治結(jié)構(gòu)與當(dāng)下的疫情相適應(yīng)，不僅使其經(jīng)歷了一次重大公共衛(wèi)生突發(fā)危機(jī)事件的考驗(yàn)，而且也經(jīng)受了一次時(shí)代的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)。