政黨—社會：新時(shí)代邊疆治理中的政治吸納*

馬宇飛

（榆林學(xué)院 政法學(xué)院，陜西 榆林，719000）

在為民族獨(dú)立與國家富強(qiáng)艱苦卓絕奮斗的100年里，邊疆治理一以貫之地被納入中國共產(chǎn)黨的政治視野。黨的十九屆四中全會指出，我國國家制度和國家治理體系主要優(yōu)勢的第一點(diǎn)“是堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。筆者認(rèn)為前者突顯的是治國理政的中國邏輯，即中國特色社會主義的本質(zhì)特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)；后者突顯的是元治理的黨政與多元治理主體之間的有序互動，即在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，如何通過政治吸納，充分發(fā)揮多元治理主體的作用，形成治理體系的中國格局。在這個(gè)互動過程中，“中國共產(chǎn)黨既消極被動，又積極主動”“對中國共產(chǎn)黨而言，最重要的就是保持調(diào)適性與靈活性。”①[美]沈大偉.中國共產(chǎn)黨：收縮與調(diào)適[M].呂增奎，王新穎譯.北京：中央編譯出版社，2011：5。因此，本文對新時(shí)代邊疆治理中的政治吸納問題，即如何在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下吸納多元邊疆治理主體，實(shí)現(xiàn)元治理的黨政與多元邊疆治理主體之間的有序互動提出一些思考。

一、中國共產(chǎn)黨邊疆治理中政治吸納的合法性

一方面，中國共產(chǎn)黨有邊疆治理中政治吸納的歷史合法性。歷史合法性不僅體現(xiàn)于晚清至民國的民族國家轉(zhuǎn)型時(shí)期，而且，亦體現(xiàn)于新中國成立之后，這正如王韶興所論，中國是以社會整合為特征的黨社關(guān)系類型。這是因?yàn)?，“其一，黨的綱領(lǐng)持續(xù)穩(wěn)定。中國共產(chǎn)黨始終以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，代表最廣大人民的根本利益…其二，黨社關(guān)系高度凝聚。即作為行動主體的政黨，其影響力在于其組織能力與凝聚能力…其三，黨社關(guān)系持續(xù)穩(wěn)定。中國共產(chǎn)黨擁有獨(dú)特且嚴(yán)密的基層組織網(wǎng)絡(luò)，深入整個(gè)社會的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，維系著黨與社會的密切聯(lián)系。”②王韶興.政黨政治論[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2011：484-486。在從革命黨到執(zhí)政黨執(zhí)掌國家政權(quán)并運(yùn)行政府治權(quán)的過程中，中國共產(chǎn)黨代表人民進(jìn)行利益表達(dá)與利益整合，領(lǐng)導(dǎo)邊疆各族民眾實(shí)施邊疆治理，是邊疆各族民眾的先鋒隊(duì)組織。其間，黨通過以黨支部為代表的組織網(wǎng)絡(luò)的組織因子，通過合作化運(yùn)動與集體化運(yùn)動，在新中國伊始就逐漸形成了鄒讜所言的中國政治系統(tǒng)的同心圓結(jié)構(gòu)?！肮伯a(chǎn)黨國家建立政治秩序的相對成功，很大程度上是緣于其自覺地將建置政治組織置于首要地位…1949年后的中國共產(chǎn)黨，其深知第一步就是要將執(zhí)政黨的控制擴(kuò)展至全中國，并整頓黨的組織”①[美]塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].王冠華譯，北京：三聯(lián)書店，1989：369。，即將包括邊疆地區(qū)的東西南北中、工農(nóng)商學(xué)兵都同心圓式地聚合于、整合于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)際上，“政黨對社會的組織，這既是執(zhí)政的前提，也是執(zhí)政的任務(wù)。作為執(zhí)政前提，這種組織體現(xiàn)為執(zhí)政黨對社會的組織化動員；作為執(zhí)政任務(wù)，這種組織體現(xiàn)為執(zhí)政黨通過自身的組織體系整合并協(xié)調(diào)社會。”②劉建軍.執(zhí)政的邏輯：政黨、國家與社會[M].上海：上海辭書出版社，2005：7。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨通過自身的組織體系逐步政治吸納邊疆社會。對此，筆者圍繞邊疆9 ?。▍^(qū)）各擇取一個(gè)邊境縣作為例證。

黑龍江省的漠河縣，“1949年4月，為適應(yīng)土地改革的新形勢，中共呼瑪縣委決定將中共漠河區(qū)工委改為中國共產(chǎn)黨漠河區(qū)委員會，由劉德厚任書記。從此，中共漠河區(qū)委在全區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行了大規(guī)模建黨活動，當(dāng)時(shí)建立了漠河、額木爾、大草甸子等5 個(gè)黨支部。1958年10月，全區(qū)實(shí)現(xiàn)人民公社化，中共漠河區(qū)委改為中國共產(chǎn)黨漠河人民公社委員會。1960年，劃出額木爾村黨支部，組建中共額木爾人民公社委員會?！雹勰涌h志編纂委員會編.漠河縣志[M].北京：中國大百科全書出版社，1993：549-550。吉林省的長白朝鮮族自治縣，“1946年1月，由劉彤桂、張尊五、秦燃組成中共長白縣委員會，…1949年，全縣有36 個(gè)黨支部，黨支部在農(nóng)村、機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校中公開活動，并起著領(lǐng)導(dǎo)核心作用。1951年，全縣共有1 個(gè)鎮(zhèn)委4 個(gè)區(qū)委，1956年撤區(qū)建鄉(xiāng)，全縣劃為2 個(gè)鎮(zhèn)委、11 個(gè)鄉(xiāng)總支。1959年3月，人民公社化后，全縣又劃為4 個(gè)公社黨委，1961年5月，改劃為9 個(gè)公社黨委。1954年8月，成立縣直企業(yè)總支，1965年，有機(jī)關(guān)、財(cái)貿(mào)、工交3 個(gè)黨委和林業(yè)、文教2 個(gè)總支。”④長白縣志編纂委員會編.長白朝鮮族自治縣志[M].北京：中華書局，1993：232-336。遼寧省的寬甸縣，“1945年10月下旬，中共安東省工作委員會任命遼東人民自衛(wèi)軍第一支隊(duì)政委劉振華為中共寬甸縣委書記。同年10月25日，劉振華率18 名干部、一個(gè)排的戰(zhàn)士到達(dá)寬甸，隨即成立中共寬甸縣委員會?！?951年5月調(diào)整區(qū)劃，全縣共設(shè)14 個(gè)區(qū)（鎮(zhèn)）委，1956年合并為7 個(gè)區(qū)委、1 個(gè)鎮(zhèn)委，下轄61 個(gè)鄉(xiāng)總支部。1958年2月，撤銷區(qū)級建制，成立29 個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委，全縣共有支部558 個(gè)，其中農(nóng)村支部179 個(gè)?！雹輰挼榭h志編纂委員會編.寬甸縣志[M].沈陽：遼寧科學(xué)技術(shù)出版社，1993：432-435：。內(nèi)蒙古的滿洲里市，“1947年7月，滿洲里市成立了第一個(gè)包括黨、政、軍各方面黨員在內(nèi)的黨支部。1948年9月，根據(jù)黨的組織建設(shè)的需要與黨員的分布情況，將原來的一個(gè)支部分為機(jī)關(guān)和工人兩個(gè)支部，工人支部有黨員15 人，機(jī)關(guān)支部有黨員21 人。…截止1949年末，全市共有黨員310 人，其中，當(dāng)年新發(fā)展的黨員115 人。市委下設(shè)13 個(gè)黨支部。1952年末至1966年5月，社會主義改造和全面建設(shè)社會主義時(shí)期，組織建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展，基層組織逐漸完備，黨員數(shù)量逐年增加?！雹逎M洲里市志編纂委員會編.滿洲里市志.[M].呼和浩特：內(nèi)蒙古人民出版社，1998：92。云南省的騰沖縣，“1949年底，全縣共有黨員10 名，組成1 個(gè)黨支部。1950年初，在農(nóng)村、學(xué)校、工作隊(duì)中發(fā)展了一批黨員，黨員人數(shù)增加到78 名。5月起，按照中共中央的指示，著重在工廠中建黨。……1955年，全縣160 個(gè)已經(jīng)土地改革的鄉(xiāng)共有黨員971 人，建立了101個(gè)黨支部。1956年，經(jīng)過合作化運(yùn)動，全縣黨員人數(shù)達(dá)到1387 名，建立黨支部105 個(gè)，開始在少數(shù)民族中發(fā)展黨員。1957年，全縣共有黨員2835 名，建立黨支部140 個(gè)，有少數(shù)民族黨員127 名?！雹唑v沖縣志編纂委員會編.騰沖縣志[M].北京：中華書局，1995：580。廣西壯族自治區(qū)的靖西縣，“1950年2月，中共靖西縣委成立后，在有條件的城關(guān)、化峒、地州、榮勞等區(qū)首先建立黨委。1952年9月，劃為12 個(gè)區(qū)并成立12 個(gè)區(qū)工委。1953年5月，將區(qū)工委改為區(qū)黨委。1958年9月，縣委決定全縣實(shí)現(xiàn)人民公社化，撤銷了13 個(gè)區(qū)（鎮(zhèn)）黨委，同時(shí)建立13 個(gè)公社黨委會?！?962年6月27日，撤銷5 個(gè)區(qū)工委和37 個(gè)公社黨委，建立新靖鎮(zhèn)、城郊、化峒、湖潤、龍邦等15 個(gè)區(qū)（鎮(zhèn)）黨委?！雹嗑肝骺h縣志編纂委員會編.靖西縣志[M].南寧:廣西人民出版社，2000:413-414。新疆維吾爾自治區(qū)的阿圖什市，“1950年2月4日，中國共產(chǎn)黨喀什地委派遣中國人民解放軍四師十團(tuán)部分指戰(zhàn)員白毅、李志成、周有成等10 人進(jìn)駐阿圖什縣，接管阿圖什縣舊政權(quán)。之后，軍代表又派出人員，全面接管松他克、阿扎克、布牙買提、阿湖、上阿圖什等5 個(gè)區(qū)公所的舊政權(quán)，社會秩序較為穩(wěn)定?！雹侔D什市地方志編纂委員會編.阿圖什市志[M].烏魯木齊：新疆大學(xué)出版社，1996：550-551。西藏自治區(qū)的察隅縣，“1951年5月23日，解放軍到達(dá)察隅后，建立了桑昂曲宗（察隅）人民解放委員會。為了進(jìn)一步強(qiáng)化黨領(lǐng)導(dǎo)地方工作，以及強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)邊防斗爭的軍事工作，依照上級黨委指示建立了察隅地區(qū)黨委，并逐步置建了區(qū)解放委員會?！雹谥泄参鞑刈灾螀^(qū)委員會黨史研究室編著.和平解放西藏與執(zhí)行協(xié)議的歷史記錄上[M].北京：中共黨史出版社，2014：515。甘肅省的肅北蒙古族自治縣，“1950年11月底，中共肅北自治區(qū)工委成立，從此，肅北歷史上正式有了中國共產(chǎn)黨組織?！?953年4月，自治區(qū)工委機(jī)關(guān)建立了第一個(gè)黨支部，工委下設(shè)3 個(gè)區(qū)委，……1956年，全縣共發(fā)展黨員43 名（蒙古族31 名），其中在基層干部和牧民中發(fā)展黨員26 名。到1958年，全縣黨員發(fā)展到119 名，其中，蒙古族黨員45 名。黨支部達(dá)到6 個(gè)，其中大隊(duì)黨支部3個(gè)。”③肅北蒙古族自治縣人民政府.肅北蒙古族自治縣志（1989年內(nèi)部資料）[M].：363-364。

另一方面，中國共產(chǎn)黨邊疆治理中政治吸納的績效合法性?？冃Ш戏ㄐ允侵袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的邊疆各級人民政府、人民武裝力量，以及邊疆各族民眾進(jìn)行邊疆治理的實(shí)際業(yè)績。而實(shí)際業(yè)績就是馬克斯·韋伯的祛魅，是西摩·李普塞特的有效性?！坝行允钦蜗到y(tǒng)的實(shí)際行動，有效性是工具性的，…在建立新的社會結(jié)構(gòu)之后，假如新的社會結(jié)構(gòu)在完全足以建構(gòu)合法性的時(shí)間段內(nèi)，沒有實(shí)現(xiàn)社會團(tuán)體（民眾）對新社會結(jié)構(gòu)的有效性期待，則將引生新的危機(jī)?！雹躘美]西摩·李普塞特.政治人—政治的社會基礎(chǔ)[M].張紹宗譯.上海：上海人民出版社，1997：56。這正如費(fèi)正清所言，“20世紀(jì)前半葉的中國，長時(shí)段的軍閥混戰(zhàn)與軍閥盤割。在國民革命之后，中國人遭受的卻是日本鐵蹄蹂躪的8年和國民黨與共產(chǎn)黨內(nèi)戰(zhàn)的4年，這使得中國人希求擁有強(qiáng)力權(quán)威的中央政府、希求強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)、希求秩序與和平?！雹輀美]費(fèi)正清.美國與中國.張理京譯.[M].北京：世界知識出版社，1999：343。因此，作為新生政治共同體與新生社會結(jié)構(gòu)的新中國，其建立之后，邊疆各族民眾對新中國的有效性期待是強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)、秩序與和平。而秩序與和平是馬斯洛需求層次論中的安全需求，是奧爾德弗ERG 理論中的生存需求，亦是新中國成立后邊疆各族民眾對中國共產(chǎn)黨的合法性期待。正是在中國共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)了邊疆地區(qū)的一體性政治吸納，并以其無可置疑的治理業(yè)績實(shí)現(xiàn)了邊疆地區(qū)的和平與秩序。

二、邊疆社會多元治理主體的生成動因與治理效能

邊疆社會多元治理主體并不能替代邊疆治理中黨政的元治理。這正如林尚立所指出的，“組織化社會和社會組織化都不能偏離公共權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)，都不能偏離連接國家與社會的權(quán)力組織網(wǎng)絡(luò)，這是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨是中國特色社會主義的領(lǐng)導(dǎo)核心，而且，由于現(xiàn)代化進(jìn)程的內(nèi)生規(guī)律使然，亦需要一個(gè)具有強(qiáng)大領(lǐng)導(dǎo)力的政黨領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)中國的現(xiàn)代化。”⑥林尚立：中國共產(chǎn)黨與國家建設(shè)[M].天津：天津人民出版社，2017：183。因此，邊疆社會多元治理主體的生成動因不開幾個(gè)方面。其一，從政治動因上是中國共產(chǎn)黨的治國理政對合理—合法型權(quán)威的根本遵循。例如，在依憲執(zhí)政與依法治國的理念引領(lǐng)下，八二憲法確認(rèn)了公民言論、結(jié)社等六大自由，尊重和保護(hù)人權(quán)，保護(hù)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)等亦先后入憲。其二，從經(jīng)濟(jì)動因上是市場經(jīng)濟(jì)的確立，中國的改革開放先是由農(nóng)村突圍，安徽鳳陽小崗村的包產(chǎn)到戶先得到鄧小平的肯定，于是，在農(nóng)村，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在城市，是單位制與單位人的逐漸松解。加之，由有計(jì)劃的市場經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的有益補(bǔ)充，再到有中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的確立與發(fā)展，導(dǎo)致包括邊疆的中國社會與中國公民理性意識與權(quán)利意識的自覺。這是一場現(xiàn)代版的中國社會啟蒙運(yùn)動，是中國人“脫離自己加之于自己的不成熟狀態(tài)”⑦[德]伊曼努爾·康德.歷史理性批判文集[M].何兆武譯，北京:商務(wù)印書館，1990:22。。其三，從心理動因上，上述現(xiàn)代版中國社會的啟蒙運(yùn)動催化了邊疆社會與邊疆各族民眾的理性意識與權(quán)利意識的自覺，這是邊疆社會生成參與型政治文化的良性基因?！吧鐣蓡T公開地取向于作為一個(gè)整體的系統(tǒng)，以及政治的和行政的結(jié)構(gòu)與過程（取向于政治系統(tǒng)的輸入與輸出）的一種文化。參與政體的單個(gè)成員…通常取向于政體中自我的積極分子角色?！雹郲美]杜贊奇.文化、權(quán)力與國家—1900—1942年的華北農(nóng)村[M].王福明譯，南京：江蘇人民出版社.1996：67。日漸理性自覺的邊疆社會與邊疆各族民眾基于正當(dāng)權(quán)利訴求與利益驅(qū)使，基于社會主義市場經(jīng)濟(jì)自發(fā)內(nèi)生秩序的經(jīng)濟(jì)動因，基于公民權(quán)利與合法私利被承認(rèn)為憲法根基的政治動因而出現(xiàn)主動抱團(tuán)自組織的趨向，導(dǎo)致邊疆社會多元治理主體的生成。

邊疆社會多元治理主體的生成突出地表現(xiàn)為各類非政府組織的雨后春筍。例如，在《2014年中國社會組織發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（社會組織總表）》中，“社會組織：全國合計(jì)606048 個(gè)。其中，內(nèi)蒙古自治區(qū)11790個(gè)；遼寧省20137 個(gè)；吉林省10521 個(gè)；黑龍江省12479 個(gè)；廣西壯族自治區(qū)20321 個(gè)；云南省19207 個(gè)；西藏自治區(qū)600 個(gè)；甘肅省14400 個(gè)；新疆維吾爾自治區(qū)9453 個(gè)?！雹佟吨袊鐣M織年鑒》編委會.中國社會組織年鑒2015[M].中國社會出版社.北京：2015：842。而截至2009年底，“吉林省民間組織已發(fā)展到18557 個(gè)，其中，于各級民政部門登記的民間組織有8389 個(gè)，于各級民政部門備案的民間組織有10168 個(gè)。經(jīng)各級民政部門登記的民間組織中，社會團(tuán)體5240 個(gè)，占登記民間組織總數(shù)的62.5%；民辦非企業(yè)單位3120 個(gè)，占登記民間組織總數(shù)的37.2%；基金會29 個(gè)，占登記民間組織總數(shù)的0.3%。”②黃曉勇.中國民間組織報(bào)告（2010～2011）[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2011：215。截至2010年6月，“云南省共有民間組織12395 個(gè)，其中社會團(tuán)體9253 個(gè)，占74.65%；民辦非企業(yè)單位3106個(gè)，占25.06%；基金會36 個(gè)，占0.29%。備案境外非政府組織3 個(gè)。”③黃曉勇.中國民間組織報(bào)告（2010～2011）[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2011：174。另有數(shù)據(jù)顯示，“截至2014年12月，云南省社會組織總數(shù)為19959 個(gè)，增長率為13.92%。其中省級1265 個(gè)、市級3352 個(gè)、縣級16607 個(gè)；社會團(tuán)體13496 個(gè)，民辦非企業(yè)單位6384 個(gè)，基金會79 個(gè)（其中非公募基金會41 個(gè)）。全省新登記社會組織2761 個(gè)，直接登記社會組織2148 個(gè)?！雹堋吨袊鐣M織年鑒》編委會.中國社會組織年鑒2015.[M].北京：中國社會出版社.2015：504?！敖刂?013年6月，云南省各級民政部門登記的社會組織達(dá)到16344 個(gè)，僅上半年就增長了741 個(gè)，…除此之外，還有大量尚未登記注冊的草根社會組織，散布在（云南）社會生活的各個(gè)方面。”⑤黃小軍.2013-2014 云南政治文明建設(shè)報(bào)告[M].昆明：云南大學(xué)出版社.2014：154。截至2011年底，黑龍江省登記注冊的民間組織就“有13114 個(gè)。其中，社會團(tuán)體5771 個(gè)，占民間組織總數(shù)的44.01%；民辦非企業(yè)單位7290 個(gè)，占民間組織總數(shù)的55.59%；基金會53個(gè)，占民間組織總數(shù)的0.4%。目前，黑龍江省民間組織的數(shù)量居全國第16 位，處于中游水平?！雹撄S曉勇.中國民間組織報(bào)告（2013）[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2013：256。并且，“登記在冊的數(shù)字并不能代表準(zhǔn)確的民間組織的數(shù)量”“由于歷史與人為的原因，目前仍有少部分民間組織或者在工商部門注冊，或者在人事編制部門登記，例如，部分民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、民辦科研機(jī)構(gòu)等，甚至尚有少數(shù)民間組織根本未在任何部門進(jìn)行登記，因此，實(shí)際數(shù)字可能要比登記的數(shù)字要多?！雹咄鯊┍?社會管理的共構(gòu)[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011：44。

對于邊疆社會多元治理主體在邊疆治理中的作用，筆者既不持萊斯特·薩拉蒙稍顯樂觀的第三者政府觀，亦不持徐湘林略顯悲觀的組織效率誤區(qū)觀，而是持薩奇曼的組織實(shí)用合法性觀。即當(dāng)組織能夠?yàn)樯鐣┙o符合特定標(biāo)準(zhǔn)與特定需求的產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，則該組織被賦予了實(shí)用合法性。因此，在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，邊疆治理過程中元治理的黨政與多元治理主體之間的有序互動，能夠降低中國共產(chǎn)黨邊疆治理過程中的交易成本，能夠降低出現(xiàn)杜贊奇“國家政權(quán)內(nèi)卷化”⑧[美]杜贊奇.文化、權(quán)力與國家—1900—1942年的華北農(nóng)村[M].王福明譯，南京：江蘇人民出版社.1996：67。所引致的邊疆治理風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于邊疆社會各類非政府組織的組織實(shí)用合法性，周平認(rèn)為，“其一，社會組織促進(jìn)了邊疆地區(qū)社會問題的治理；其二，社會組織為邊疆地區(qū)帶來了豐沛的治理資金；其三，社會組織為邊疆地區(qū)輸入了先進(jìn)的治理理念和技術(shù)；其四，社會組織維護(hù)了邊疆一定程度的社會安穩(wěn)；其五，社會組織填補(bǔ)了邊疆地區(qū)政府工作的遺漏；其六，社會組織推進(jìn)了邊疆地區(qū)社會管理體制的進(jìn)一步更革?！雹嶂?平.中國邊疆政治學(xué)[M].北京:中央編譯出版社.2015:256-260。段學(xué)品認(rèn)為，“其一，消解了邊疆地區(qū)的民怨與緩泄了社會壓力；其二，溝通搭建了國家、市場與社會之間的互動關(guān)系；其三，更進(jìn)了邊疆地區(qū)政府評價(jià)與政府變革，推動了維穩(wěn)手段的創(chuàng)新?！雹舛螌W(xué)品.邊疆多民族地區(qū)非政府組織發(fā)展與維穩(wěn)方式轉(zhuǎn)變[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（06）。

以規(guī)范并促進(jìn)了邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行業(yè)協(xié)會為例，其一，行業(yè)協(xié)會在政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、企業(yè)與社會之間架設(shè)了協(xié)調(diào)與溝通的橋梁?！捌髽I(yè)是市場經(jīng)濟(jì)的微觀主體，其自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，政府亦基于市場，運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政與道義等手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。這意味著市場是政府與企業(yè)之間的緩沖帶與隔離區(qū)。因此，這在客觀上需要一種為政府與企業(yè)服務(wù)，為政府與企業(yè)之間搭建聯(lián)絡(luò)橋梁的中介組織，而行業(yè)協(xié)會就是市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中這個(gè)必不可少的中介組織?！雹僦靽A.行業(yè)協(xié)會信用制度研究[M].上海：同濟(jì)大學(xué)出版社.2015：170。比如，在“中國—南亞博覽會”的市場化運(yùn)作過程中，“會展行業(yè)協(xié)會是會展業(yè)的第三股力量，其既能體現(xiàn)企業(yè)的訴求，又能體現(xiàn)政府的意愿，在政府與企業(yè)之間搭扣了溝通的紐帶?！雹诶?柯.大湄公河次區(qū)域國際會展合作機(jī)制研究[M].昆明：云南大學(xué)出版社.2015：325。其二，行業(yè)協(xié)會協(xié)助企業(yè)開拓市場，提高行業(yè)的知名度與美譽(yù)度。比如，“吉林省有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品協(xié)會開展大米品牌整合工作，2004年，該協(xié)會就抓住吉林省政府實(shí)施吉林省農(nóng)產(chǎn)品品牌發(fā)展戰(zhàn)略與標(biāo)準(zhǔn)化管理的契機(jī)，爭取到了吉林省大米品牌的整合項(xiàng)目，出臺了吉林大米的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，整合了第一批‘鼎吉’大米品牌的企業(yè)名錄，并參加長春國際農(nóng)食會和北京農(nóng)交會，使吉林大米的形象深入千家萬戶?！雹埸S曉勇.中國民間組織報(bào)告（2010～2011）[R].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2011：242。其三，行業(yè)協(xié)會強(qiáng)化行業(yè)自律，規(guī)范行業(yè)并維護(hù)企業(yè)的合理需求與合法利益。比如，“云南省大理州以‘平等、民主、協(xié)商、志愿’和不附加行業(yè)、企業(yè)包袱為原則，組織蠶絲綢行業(yè)協(xié)會，推動建立桑農(nóng)合作組織自律機(jī)制，努力為全州蠶桑產(chǎn)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境?！雹芰_坤.云南省蠶桑產(chǎn)業(yè)政策研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)出版社.2014：57。

以促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的民辦非企業(yè)單位為例。比如，吉林省“從2005年開始，通過自律與誠信建設(shè)活動，全省民辦非企業(yè)單位為下崗失業(yè)人員、殘障人士、低保戶、困難群眾等社會弱勢群體提供無償服務(wù)48643 人次，直接社會效益1705 多萬元，為社區(qū)、部隊(duì)、學(xué)校、企事業(yè)單位及廣大群眾與社會公益組織提供低償或低于成本價(jià)的服務(wù)85441 人次，直接社會效益近1165 萬元，各地民辦學(xué)校共為貧困地區(qū)中小學(xué)、希望小學(xué)捐贈電腦近500 臺，為災(zāi)區(qū)與困難群眾捐獻(xiàn)款、物等折合約619 余萬元。”⑤黃曉勇.中國民間組織報(bào)告（2010～2011）[R].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2011：243。甘肅省“民辦非企業(yè)單位積極參與當(dāng)?shù)氐纳鐣卫?，其一，主動參與公益事業(yè)，為社會提供各種公共服務(wù)。如義務(wù)培訓(xùn)、義診、義演等主題公益活動。其二，滿足居民的多樣化需求，提升居民的參與度，推進(jìn)社會和諧。如服務(wù)國家、服務(wù)社會、服務(wù)群眾等活動，在居家生活料理、慈善救助、捐贈服務(wù)、促進(jìn)就業(yè)、幫教矯治等方面為社會提供了多樣化的服務(wù)。其三，推進(jìn)社區(qū)的就業(yè)與再就業(yè)，在社會維穩(wěn)的領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。”⑥田寶忠.民政30年甘肅卷1978年-2008年[M].北京：中國社會出版社.2008：93-95。

以參與邊疆社會扶貧的非政府組織為例，“反貧困，不僅是政府的責(zé)任，亦是全社會的共同責(zé)任。動員社會力量參與反貧困斗爭，尤其是要充分發(fā)揮社會組織在扶貧過程中的積極作用，即社會組織參與扶貧是當(dāng)今國際社會的通行做法?！雹咄醭?中國21世紀(jì)城市反貧困戰(zhàn)略研究[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2005：134。這正如在廣西《2010年的扶貧工作展望》中：“落實(shí)好社會募捐與捐贈稅收優(yōu)惠等方面的政策，引導(dǎo)好、保護(hù)好社會各界參與扶貧公益事業(yè)的積極性，廣泛動員各類民營企業(yè)、非政府組織、個(gè)人參與扶貧開發(fā)?！雹鄧鴦?wù)院扶貧辦主管中國扶貧開發(fā)年鑒編輯部編.中國扶貧開發(fā)年鑒2010[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2010：139。但是，基于阿馬蒂亞·森對貧困的理解：“要理解普遍存在的貧困，頻繁出現(xiàn)的饑餓或饑荒，不僅要關(guān)注所有權(quán)模式與交換權(quán)利，還要關(guān)注隱藏在它們背后的因素。這要求我們認(rèn)真思考生產(chǎn)方式、經(jīng)濟(jì)等級結(jié)構(gòu)及其它們之間的相互關(guān)系”⑨[印度]阿馬蒂亞·森.貧困與饑荒—論權(quán)利與剝奪[M].王宇等譯，北京:商務(wù)印書館，2001:12。即阿馬蒂亞·森認(rèn)為，貧困不僅是收入低下的問題，而且意味著貧困人口缺少獲得與享受正常生活的能力，換言之，貧困的真正含義是貧困人口創(chuàng)造收入的能力與脫貧機(jī)會的貧困。而在云南省“遍布廣大農(nóng)村的專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會在促進(jìn)農(nóng)村資金、技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與增加農(nóng)民收入等方面發(fā)揮了重要作用?！雹恻S曉勇.中國民間組織報(bào)告（2010～2011）[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011：197。該省“楚雄州仁興鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品種植加工營銷專業(yè)技術(shù)協(xié)會，通過為會員提供多種服務(wù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)整體效益，增加農(nóng)民收入。2008年，帶動農(nóng)戶種植蘿卜15000 畝、油菜13000 畝、小米辣1500 畝、新品種圓蘿卜500 畝…帶動農(nóng)戶7860 戶，農(nóng)民增收1338.6 萬元，種植戶戶均增收1703 元，協(xié)會會員人均純收入達(dá)5000 余元，這比全縣農(nóng)民人均純收入（3597 元）多1403 元?！雹賱⑴喾?民間組織發(fā)展與管理制度創(chuàng)新[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012：46。

三、新時(shí)代中國共產(chǎn)黨邊疆治理中的政治吸納

改革開放以來，中國邊疆地區(qū)“政黨-社會”之間亦是“強(qiáng)政府—弱社會”的關(guān)系模式。同時(shí)，我國國家制度和國家治理體系的首要優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?；诤嗤㈩D被公認(rèn)的觀點(diǎn)，即后發(fā)地區(qū)的現(xiàn)代化進(jìn)程莫不擁有一個(gè)強(qiáng)政黨，強(qiáng)政黨的政治吸納正是推進(jìn)我國邊疆地區(qū)發(fā)展的巨大優(yōu)勢，而邊疆社會的多元治理主體又具有顯著的治理效能。這要求新時(shí)代中國共產(chǎn)黨的邊疆治理，必須吸納多元邊疆治理主體，實(shí)現(xiàn)黨政的元治理與多元治理主體之間的有序互動。

（一）以憲法為根本遵循的包容與規(guī)范

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨對邊疆社會涌現(xiàn)的各類非政府組織的基本政治態(tài)度是接納。而存在政府失靈、市場失靈與社會失靈，恰恰說明邊疆治理需要政府、市場與社會的多足鼎立，即如前文所述，邊疆地區(qū)的各類非政府組織在邊疆治理的過程中，能夠發(fā)揮其組織實(shí)用合法性的正能量。柯華慶認(rèn)為，中國是黨導(dǎo)立憲制，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的八二憲法中確認(rèn)了公民言論、結(jié)社等六大自由。同時(shí)，“中國共產(chǎn)黨越來越明確地將社會團(tuán)體視作推動中國社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量?！雹诹稚辛?中國共產(chǎn)黨與國家建設(shè)[M].天津：天津人民出版社，2017：194。中國共產(chǎn)黨將非政府組織視為一種新興的社會團(tuán)體力量，在政治上用“新社會組織”予以概括?！靶律鐣M織是指改革開放以來，在我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，新涌現(xiàn)出來的相對于政黨、政府等傳統(tǒng)組織形態(tài)之外的各類民間性社會組織，其主要包括社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位、部分中介組織與社區(qū)活動團(tuán)隊(duì)等。”③中央社會主義學(xué)院.中央社會主義學(xué)院學(xué)員論文集（第6 輯）[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，2013：223?；谏鲜龌A(chǔ)，十九屆四中全會上中國共產(chǎn)黨對社會治理體系定位的中國話語是：黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐，這是新時(shí)代包括邊疆治理之社會治理的中國格局，其體現(xiàn)的是政黨—社會，即政治吸納的一體與多元的互補(bǔ)，突顯了在包括邊疆治理的社會治理過程中，激發(fā)多元治理主體積極性、主動性與創(chuàng)造性的基本政策導(dǎo)向。中國共產(chǎn)黨依憲執(zhí)政，在憲法的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)對邊疆各類非政府組織的組織領(lǐng)導(dǎo)，例如，在《關(guān)于在社會團(tuán)體中建立黨組織相關(guān)問題的通知》中規(guī)定：“社會團(tuán)體常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)專職人員中凡3 人以上為黨員，應(yīng)建立黨的基層組織。其中，黨員數(shù)超過3 名不足7 名的，可不成立支部委員會，只設(shè)書記1 名；黨員數(shù)超過3 名不足50 名，可成立黨的支部委員會；黨員數(shù)超過50 名不足100 名，可成立黨的總支部委員會；黨員數(shù)超過100 名，可成立黨的基層委員會?！?000年，中共中央組織部發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)社會團(tuán)體黨的建設(shè)工作的意見》中，再次重申了在各類社會團(tuán)體中加強(qiáng)黨的建設(shè)工作的重要性。對此，例如，“2011年，云南省社會組織中黨組織和黨員的雙覆蓋面不斷增加。通過創(chuàng)先爭優(yōu)活動，僅在省級社會組織中就新增黨員近百名，新建黨支部15 個(gè)。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，全省社會組織中共有專職工作人員34115 名，其中，黨員13190 名，全省應(yīng)建黨組織的社會組織有1529 個(gè)，已建立黨組織的1419 個(gè)。”④云南年鑒社編.云南年鑒2012[M].昆明:云南人民出版社，2012:253。再如，“截至2014年10月，西藏自治區(qū)應(yīng)該建立黨組織的社會組織360 家，通過聯(lián)合建立、掛靠建立、單獨(dú)建立等方式已建黨組織的社會組織349 家?！雹荨吨袊鐣M織年鑒》編委會編.中國社會組織年鑒2013[M].北京：中國社會出版社，2013：511。但是，正如林尚立所述，“社會團(tuán)體中黨建工作的實(shí)踐，這項(xiàng)工作的落實(shí)并不理想，大多數(shù)社會團(tuán)體沒有按照通知要求建立相應(yīng)的黨組織?！雹蘖稚辛?中國共產(chǎn)黨與國家建設(shè)[M].天津：天津人民出版社，2017：153。由此，筆者作出如下推斷，即邊疆地區(qū)各類非政府組織內(nèi)部建立黨組織的工作，在某些邊疆?。▍^(qū)）、邊疆地（州）與邊疆縣（旗）依然存在尚需切實(shí)完善空間，例如，“至2009年10月，廣西壯族自治區(qū)有非公有制企業(yè)32957 家，從業(yè)人員114.8 萬人，黨員51226 名，組建黨組織3564 個(gè)，只占總數(shù)10.8%。新社會組織4990 個(gè)（社會團(tuán)體2626個(gè)，民辦非企業(yè)單位1619 個(gè)，律師事務(wù)所172 個(gè)，其他529 個(gè)），從業(yè)人員193030 人，黨員人數(shù)7273 名，組建黨組織477，只占總數(shù)9.56%?！雹咧泄仓醒朦h校分校工作辦公室編.理論學(xué)習(xí)與戰(zhàn)略思考中共中央黨校分校學(xué)員論文調(diào)研報(bào)告選（第35 輯）[M].北京：中國社會出版社，2010：385。

（二）法治理路的分類監(jiān)管與行為激勵(lì)

公共權(quán)力領(lǐng)域?qū)Σ煌悇e非政府組織的包容與監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該相機(jī)抉擇地進(jìn)行分類引導(dǎo)，即由一刀切式的雙重管理走向相機(jī)抉擇式的分類引導(dǎo)與監(jiān)管，公共權(quán)力領(lǐng)域應(yīng)該根據(jù)非政府組織的類別、活動領(lǐng)域與社會功能等，擬制相對應(yīng)的制度框架與監(jiān)管政策。則既可以是一種負(fù)激勵(lì)，亦可以是一種正激勵(lì)。比如，圍繞正激勵(lì)，其主要體現(xiàn)為公共權(quán)力領(lǐng)域綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段與道義手段。道義手段上，例如，“2014年，新疆維吾爾自治區(qū)針對全區(qū)的社會組織，繼續(xù)開展行業(yè)協(xié)會自律與誠信單位建設(shè)活動。自治區(qū)采取評估表彰、專項(xiàng)培訓(xùn)與交流經(jīng)驗(yàn)等多種形式，結(jié)合全區(qū)性社會組織負(fù)責(zé)人會議、全區(qū)性社會組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)等大型活動進(jìn)行表彰講評，促進(jìn)社會組織自覺強(qiáng)化自身建設(shè)?！雹佟吨袊鐣M織年鑒》編委會編.中國社會組織年鑒2013[M].北京：中國社會出版社.2013：529-530。從經(jīng)濟(jì)手段上，培育、扶持與引導(dǎo)邊疆地區(qū)各類非政府組織，除了運(yùn)用傳統(tǒng)常規(guī)性財(cái)政撥款的直接手段，例如，“2014年，廣西壯族自治區(qū)共獲得中央財(cái)政支持社會組織參與社會服務(wù)項(xiàng)目16 個(gè)，項(xiàng)目資金總額共計(jì)510 萬元，項(xiàng)目涉及社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療救助、困難群救助等社會公益慈善領(lǐng)域”②《中國社會組織年鑒》編委會編.中國社會組織年鑒2015[M].北京：中國社會出版社.2015：489。。還可以運(yùn)用政府購買等間接手段向各類非政府組織注入公共資金，例如，“2014年，吉林省政府出臺了《吉林省人民政府辦公廳向社會力量購買服務(wù)的實(shí)施意見》，這為政府購買社會組織的服務(wù)提供了政策導(dǎo)引…其中，延邊朝鮮族自治州敦化市設(shè)立了政府購買服務(wù)資金100 萬元，用于敦化市渤海街居家養(yǎng)老服務(wù)；通化縣設(shè)立政府購買服務(wù)資金5 萬元，用于購買居家養(yǎng)老服務(wù)?！雹邸吨袊鐣M織年鑒》編委會編.中國社會組織年鑒2015[M].北京:中國社會出版社.2015:433。

（三）基本政治制度的吸納與整合

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度是中國的基本政治制度之一。這里，筆者重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)人民政協(xié)的制度吸納與整合功能。這是因?yàn)椋瑹o論是基于狹義邊疆、中義邊疆，還是基于廣義邊疆的概念界定，在我國的邊疆區(qū)域，從邊疆?。▍^(qū)）、邊疆地（州）到邊疆縣（旗）全部設(shè)有被稱為地方政府“四大班子”之一的人民政協(xié)組織。作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨在革命黨時(shí)期實(shí)現(xiàn)“朋友多多、敵人少少”的法寶之一，亦是中國共產(chǎn)黨在執(zhí)政黨時(shí)期的治國理政，以及邊疆治理過程中不可或缺的法寶之一。各級人民政協(xié)是由被推薦（或被特邀）的各行各界賢達(dá)人士所組成的大團(tuán)結(jié)、大聯(lián)合的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。因此，各級人民政協(xié)是一個(gè)中國共產(chǎn)黨對中國社會中，尤其是體制外各行各界的賢達(dá)人士吸納與整合的制度平臺。在邊疆地區(qū)各級人民政協(xié)按照界別劃分的政協(xié)委員中，中國共產(chǎn)黨可以考量增設(shè)兩新組織（新興經(jīng)濟(jì)組織與新興社會組織）委員的界別，或者增加邊疆地區(qū)各級人民政協(xié)中兩新組織政協(xié)委員的比例權(quán)重。從而，在邊疆地區(qū)各級人民政協(xié)的這個(gè)體制內(nèi)制度平臺上，首先，為兩新組織政協(xié)委員搭建參政議政的渠道，例如，黨和政府組織以兩新組織政協(xié)委員為代表的黨外代表人士，圍繞邊疆地區(qū)黨委、政府關(guān)心的熱點(diǎn)、重點(diǎn)問題進(jìn)行專題調(diào)研，建言獻(xiàn)策；或者組織兩新組織等黨外代表人士，參加邊疆地區(qū)黨委、政府組織的政治協(xié)商會、意見征求座談會、情況通報(bào)會與統(tǒng)戰(zhàn)聯(lián)席會議等。其次，為兩新組織政協(xié)委員搭建民主監(jiān)督的渠道，如上文所述，在邊疆地區(qū)的各級人民政協(xié)中，嘗試增設(shè)兩新組織政協(xié)委員的界別，同時(shí)，舉薦以兩新組織政協(xié)委員為代表的黨外代表人士擔(dān)任特約人員或行業(yè)監(jiān)督員等。最后，建立健全聯(lián)動、聯(lián)系的工作機(jī)制，形成邊疆地區(qū)各級黨委的統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭協(xié)調(diào)、社會組織黨的工作委員會，邊疆地區(qū)各類非政府組織的業(yè)務(wù)主管部門與兩新組織內(nèi)的基層黨組織之間相互配合、相互聯(lián)動的機(jī)制。例如，在兩新組織內(nèi)部的基層黨組織里配備專職或兼職的統(tǒng)戰(zhàn)工作聯(lián)絡(luò)員，而在不符合條件或者暫時(shí)未建立黨的基層組織的兩新組織內(nèi)部，在其專職管理人員中擇選兼職統(tǒng)戰(zhàn)工作聯(lián)絡(luò)員人選等一系列具有可操作性的元治理的黨政與邊疆社會多元治理主體有序互動的手段。