工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革背景下的近期建設(shè)規(guī)劃編制方法研究
——以廣州市道路近期建設(shè)規(guī)劃為例

廣州市交通規(guī)劃研究院

0 前 言

為端正城市建設(shè)指導(dǎo)思想，明確近期城市建設(shè)重點(diǎn)，國(guó)務(wù)院于2002年出臺(tái)《近期建設(shè)規(guī)劃工作暫行辦法》，該辦法成為后續(xù)城市近期建設(shè)規(guī)劃編制的綱領(lǐng)性文件。隨著近期建設(shè)規(guī)劃編制方法的不斷創(chuàng)新，使其更具科學(xué)性、合理性、實(shí)操性，逐漸成為保障城市總體規(guī)劃落地的制度性安排，成為政府近期工作的行動(dòng)綱領(lǐng)。為保證近期建設(shè)規(guī)劃能夠順利推進(jìn)實(shí)施，解決當(dāng)前工程建設(shè)項(xiàng)目審批手續(xù)多、辦事難、耗時(shí)長(zhǎng)等問題，國(guó)務(wù)院辦公廳于2018年5月印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)的通知》，廣州成為本次審批制度改革的試點(diǎn)城市，如何結(jié)合審批制度改革，將近期建設(shè)規(guī)劃納入審批流程，使其成為行政審批的重要環(huán)節(jié)，以期能更好地發(fā)揮近期建設(shè)規(guī)劃的指導(dǎo)作用，成為當(dāng)前值得探索的問題。本文結(jié)合審批制度改革方案，以廣州市道路近期建設(shè)規(guī)劃為例，探索新形勢(shì)下的近期建設(shè)規(guī)劃編制方法，以期能夠使近期建設(shè)規(guī)劃更具科學(xué)性、合理性、實(shí)操性，為城市近期發(fā)展提供有力支撐。

1 近期建設(shè)規(guī)劃與行政審批相融合

自2002年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《近期建設(shè)規(guī)劃工作暫行辦法》以來(lái)，國(guó)內(nèi)關(guān)于近期建設(shè)規(guī)劃的研究已經(jīng)過(guò)4輪反復(fù)討論，但每一階段研究的主題則不盡相同。第一輪為探索期（2002—2004年），主要是針對(duì)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的文件進(jìn)行解讀分析，如王蒙徽、楊保軍、王富海等所發(fā)表的學(xué)術(shù)論文[1-3]；第二輪為實(shí)踐期（2005—2010年），主要結(jié)合城市近期建設(shè)規(guī)劃的實(shí)際編制，實(shí)例討論近期建設(shè)規(guī)劃的編制方法與體系等，如施源、羅永嘉等[4,5]；第三輪為改革期（2011—2015年），主要是圍繞三規(guī)合一、多規(guī)合一以及近期建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)化為行動(dòng)規(guī)劃等規(guī)劃改革理念的提出所開展的研究，如張少康、任慶昌、鄒兵等[6-8]。目前近期建設(shè)規(guī)劃已不再局限于一定范圍，開始向某一觀點(diǎn)聚焦并面向于解決某一類問題，研究的內(nèi)容則更為發(fā)散，本文將其稱為第四輪拓展期（2016年至今），如賈曉韡以面向城市治理為切入點(diǎn)對(duì)城市近期建設(shè)規(guī)劃的轉(zhuǎn)型進(jìn)行了研究[9]；許世光則提出針對(duì)國(guó)家級(jí)新區(qū)的近期建設(shè)規(guī)劃編制，應(yīng)保持一定的剛性與彈性[10]；朱墨等則重點(diǎn)對(duì)市區(qū)分權(quán)體制下的近期建設(shè)規(guī)劃編制方法進(jìn)行了研究[11]。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)研究文獻(xiàn)的梳理，可以發(fā)現(xiàn)近期建設(shè)規(guī)劃從最初的政策解讀到規(guī)劃的編制方法研究，以及最后與各種方針政策的結(jié)合，其核心目的是解決“規(guī)劃落地”問題。

本輪廣州市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案正是將“近期建設(shè)規(guī)劃”融入行政審批流程，予以解決工程建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)問題，使規(guī)劃真正成為指導(dǎo)城市建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，一改以往規(guī)劃留給人們“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”的不良印象，真正將規(guī)劃轉(zhuǎn)為作戰(zhàn)圖，使其落地生根。

1.1 近期建設(shè)規(guī)劃成為行政審批的基本環(huán)節(jié)

本輪改革方案提出再造審批流程，提出“技術(shù)先行、做實(shí)前期工作”的理念，文件中明確指出：對(duì)納入政府投資計(jì)劃或經(jīng)市政府審定的專項(xiàng)規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃、市政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要等文件中明確的項(xiàng)目，及經(jīng)市政府同意的近期實(shí)施計(jì)劃中的項(xiàng)目，項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告可合并編報(bào)；建設(shè)單位可依據(jù)上述規(guī)劃、計(jì)劃、紀(jì)要等文件先行開展設(shè)計(jì)招標(biāo)工作，做到工程方案階段深度，其中對(duì)于市委、市政府決定三年內(nèi)實(shí)施的重點(diǎn)項(xiàng)目，可做到初步設(shè)計(jì)深度，征地拆遷摸查工作同步開展。

上述規(guī)定主要解決了兩方面內(nèi)容，一方面使專項(xiàng)規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃等成為項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)，真正實(shí)現(xiàn)了近期建設(shè)規(guī)劃納入行政審批的主線流程，解決了以往規(guī)劃與建設(shè)相脫節(jié)的問題；另一方面有前述立項(xiàng)依據(jù)的項(xiàng)目，可直接進(jìn)行勘測(cè)設(shè)計(jì)招標(biāo)，并直接做到初步設(shè)計(jì)深度，解決了以往工程前期由于經(jīng)費(fèi)不足，造成方案研究深度不夠，工程審批流程反復(fù)的情況。

為配合行政審批流程改革，廣州積極探索新形勢(shì)下近期建設(shè)規(guī)劃的編制工作，并研究將規(guī)劃成果轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓徟鞒讨械摹傲㈨?xiàng)文件”。近年由原廣州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)牽頭組織，通過(guò)委托第三方規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)編制《城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目近期實(shí)施規(guī)劃》（本規(guī)劃主要側(cè)重于對(duì)廣州市道路交通近期實(shí)施建議的研究），規(guī)劃成果編制過(guò)程充分與各市、區(qū)相關(guān)單位溝通協(xié)調(diào)，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期研究最終形成正式的規(guī)劃成果；在此規(guī)劃成果的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)其核心內(nèi)容進(jìn)行精簡(jiǎn)提煉，形成《廣州市市政路橋項(xiàng)目近期（2019—2021年）實(shí)施計(jì)劃》，并針對(duì)計(jì)劃再次征求各相關(guān)部門意見，修改完善后聯(lián)合廣州市發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合上報(bào)市政府，最終由市政府印發(fā)成為上述審批流程中的“立項(xiàng)依據(jù)文件”，探索出了一條將規(guī)劃研究成果轉(zhuǎn)變?yōu)檎V領(lǐng)性文件的路徑。

1.2 行政審批改革條件下的近期建設(shè)規(guī)劃期限與更新機(jī)制分析

《近期建設(shè)規(guī)劃工作暫行辦法》中明確提出“近期建設(shè)規(guī)劃的期限為五年，原則上與城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的年限一致”，但正是由于要求其年限與城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃一致，也造成了其一直以來(lái)從屬于后者的現(xiàn)象，這也是近期建設(shè)規(guī)劃的尷尬所在。一方面其地位不如城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；另一方面在實(shí)際操作及靈活性方面，又不如發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)等主管部門的年度計(jì)劃。5年對(duì)于一個(gè)城市的整體發(fā)展規(guī)劃是合適的，但對(duì)于近期建設(shè)規(guī)劃或者某個(gè)專項(xiàng)的近期建設(shè)規(guī)劃來(lái)說(shuō)，5年的跨度是較大的，因此以往的近期建設(shè)規(guī)模往往會(huì)考慮一定彈性，但正是因?yàn)閺椥缘男枨髮?dǎo)致規(guī)劃成果最終的實(shí)效性較差，這也是造成上述尷尬局面的原因所在。為改善上述現(xiàn)象，本文結(jié)合廣州近年編制的各專項(xiàng)近期建設(shè)規(guī)劃，提出規(guī)劃研究年限可定為5年，但最終形成的實(shí)施計(jì)劃或?qū)嵤┙ㄗh則應(yīng)聚焦于3年，以保證規(guī)劃的實(shí)效性，對(duì)上可有效落實(shí)城市發(fā)展規(guī)劃的目標(biāo)及城市總體規(guī)劃的目的，對(duì)下可有效指導(dǎo)各部門年度計(jì)劃的制定。

在規(guī)劃更新機(jī)制方面，以往的近期建設(shè)規(guī)劃往往是5年到期后再組織編制，這也造成規(guī)劃成果與城市最新發(fā)展形勢(shì)相脫節(jié)，與城市近期建設(shè)方向有偏差。近年廣州在編制《城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目近期實(shí)施規(guī)劃》時(shí)探索出一種“年度滾動(dòng)修編”的方法，即在近期建設(shè)規(guī)劃編制完成后，對(duì)其進(jìn)行年度實(shí)施評(píng)估，結(jié)合城市最新的發(fā)展形勢(shì)對(duì)其進(jìn)行修正，類似于評(píng)估模型的參數(shù)修正，使其能夠持續(xù)與城市發(fā)展的步伐一致。

2 新形勢(shì)下的城市道路近期建設(shè)規(guī)劃編制方法

2.1 “三庫(kù)”編制思路確保規(guī)劃更具操作性

近期建設(shè)規(guī)劃的編制應(yīng)以問題與目標(biāo)為導(dǎo)向，一方面是通過(guò)近期建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施解決目前城市發(fā)展存在的問題，另一方面是落實(shí)城市總體規(guī)劃（后續(xù)將變?yōu)閲?guó)土空間規(guī)劃）的意圖?；谝陨蟽蓚€(gè)抓手，本文提出通過(guò)構(gòu)建三個(gè)項(xiàng)目庫(kù)來(lái)逐層篩選，最終形成近期建設(shè)計(jì)劃。首先，通過(guò)梳理當(dāng)前城市道路建設(shè)存在的問題以及上層發(fā)展戰(zhàn)略的要求，提出廣州城市道路近期建設(shè)方向，根據(jù)建設(shè)方向初步篩選形成道路近期建設(shè)項(xiàng)目“儲(chǔ)備庫(kù)”；其次，在“儲(chǔ)備庫(kù)”的基礎(chǔ)上，將具備近、中期（3—5年）實(shí)施項(xiàng)目篩選形成“預(yù)備庫(kù)”；然后，在預(yù)備庫(kù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)決策評(píng)估系統(tǒng)對(duì)“預(yù)備庫(kù)”中的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)分，擇優(yōu)納入“三年庫(kù)”，最終形成三年近期建設(shè)計(jì)劃，如圖1所示。

圖1 項(xiàng)目庫(kù)關(guān)系示意圖

2.2 “三性”編制原則確保規(guī)劃更具實(shí)施性

（1）納入近期建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目，應(yīng)符合“必要性”原則。一是能顯著緩解現(xiàn)狀道路交通發(fā)展存在的問題，并且能成為廣州市未來(lái)發(fā)展的重要支撐的結(jié)構(gòu)性工程；二是改善居民出行環(huán)境、提高生活品質(zhì)的民生工程。

（2）納入近期建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目，應(yīng)滿足“迫切性”原則。一是需與近期推進(jìn)實(shí)施的鐵路樞紐、軌道線路及站點(diǎn)、高速公路、綜合管廊等重大基礎(chǔ)設(shè)施工程統(tǒng)籌建設(shè)的項(xiàng)目；二是城市近期建設(shè)重點(diǎn)功能區(qū)的必須同步實(shí)施的配套路網(wǎng)。

（3）納入近期建設(shè)規(guī)劃的項(xiàng)目，應(yīng)落實(shí)“可行性”原則。一是工程方案基本穩(wěn)定，后續(xù)推進(jìn)過(guò)程不會(huì)作顛覆性修改的項(xiàng)目；二是與城市總規(guī)、土規(guī)、生態(tài)保護(hù)紅線等上位法定規(guī)劃無(wú)較大矛盾；三是征地拆遷難度相對(duì)較小。

2.3 項(xiàng)目庫(kù)策劃生成及篩選機(jī)制

2.3.1 儲(chǔ)備庫(kù)生成

在確定項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)前，首先通過(guò)對(duì)現(xiàn)狀道路交通發(fā)展存在的問題，以及城市上位戰(zhàn)略規(guī)劃及最新發(fā)展形勢(shì)進(jìn)行分析，如粵港澳大灣區(qū)、廣深科技創(chuàng)新走廊、廣州市國(guó)土空間規(guī)劃等上位戰(zhàn)略規(guī)劃中對(duì)道路交通發(fā)展的要求，進(jìn)而形成廣州市道路交通近期建設(shè)方向，包括助力粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、重大樞紐集疏運(yùn)體系構(gòu)建、市域骨架路網(wǎng)完善、外圍組團(tuán)與中心城區(qū)聯(lián)系通道強(qiáng)化、重點(diǎn)功能區(qū)配套道路建設(shè)、區(qū)域交通均衡發(fā)展及交通擁堵節(jié)點(diǎn)改善等7個(gè)方面（見圖2）。通過(guò)收集市、區(qū)等相關(guān)層面的近期建設(shè)項(xiàng)目、以往的近期建設(shè)規(guī)劃成果、市域規(guī)劃路網(wǎng)等資料進(jìn)行分析，將符合上述7個(gè)近期建設(shè)方向的道路交通建設(shè)項(xiàng)目篩選納入儲(chǔ)備庫(kù)，本輪篩選以項(xiàng)目功能為主，暫不考慮近期實(shí)施的條件。后續(xù)更新則可通過(guò)對(duì)近期道路建設(shè)方向進(jìn)行修正，來(lái)對(duì)儲(chǔ)備庫(kù)進(jìn)行更新維護(hù)。

2.3.2 預(yù)備庫(kù)篩選

預(yù)備庫(kù)的篩選是以儲(chǔ)備庫(kù)中的近期建設(shè)項(xiàng)目為對(duì)象，對(duì)儲(chǔ)備庫(kù)中的近期建設(shè)項(xiàng)目以項(xiàng)目實(shí)施條件為主要決策因素，從方案研究深度、規(guī)劃用地矛盾、征地拆遷等因素進(jìn)行評(píng)估，將其中具備近、中期（3—5年）實(shí)施的項(xiàng)目納入預(yù)備庫(kù)，該庫(kù)基本與同期的五年發(fā)展規(guī)劃相當(dāng)，入庫(kù)條件相對(duì)較為嚴(yán)苛。

2.3.3 三年庫(kù)篩選

為配合后續(xù)三年行動(dòng)計(jì)劃的制定，在預(yù)備庫(kù)的基礎(chǔ)上首先通過(guò)定性分析方式，通過(guò)設(shè)定入三年庫(kù)的基本原則，對(duì)預(yù)備庫(kù)中的項(xiàng)目進(jìn)行第一次篩選形成三年庫(kù)。為保證近期建設(shè)規(guī)劃三年庫(kù)的項(xiàng)目更具實(shí)效性，提出五項(xiàng)入庫(kù)原則，對(duì)預(yù)備庫(kù)中的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格篩選。

入庫(kù)原則1：符合廣州市近期道路建設(shè)方向且功能性較強(qiáng)的項(xiàng)目。

入庫(kù)原則2：具備三年內(nèi)開工建設(shè)條件的建設(shè)項(xiàng)目，具體主要有3點(diǎn)，（1）工程建設(shè)方案基本穩(wěn)定，后續(xù)推進(jìn)過(guò)程中不會(huì)作較大調(diào)整的項(xiàng)目；（2）工程建設(shè)方案經(jīng)廣州市“多規(guī)合一”平臺(tái)核查，基本符合法定規(guī)劃（或可通過(guò)相對(duì)較短期限調(diào)整使之符合）的項(xiàng)目；（3）工程建設(shè)方案沿線征地拆遷難度相對(duì)較小，無(wú)較敏感用地的項(xiàng)目。

圖2 廣州市近期道路建設(shè)方向分析圖

入庫(kù)原則3：廣州市市委市政府關(guān)注的重點(diǎn)工程項(xiàng)目，或重點(diǎn)建設(shè)平臺(tái)的配套道路項(xiàng)目。

入庫(kù)原則4：需與近期擬建的重大交通基礎(chǔ)設(shè)施（如地鐵、城際、鐵路、高速公路等）統(tǒng)籌建設(shè)的項(xiàng)目。

入庫(kù)原則5：民生工程及社會(huì)輿論影響較大的道路建設(shè)項(xiàng)目。

2.4 三年行動(dòng)計(jì)劃決策評(píng)估系統(tǒng)

本文提出的“決策評(píng)估系統(tǒng)”結(jié)合規(guī)劃編制原則，主要從建設(shè)必要性、推進(jìn)緊迫性、實(shí)施可行性等三大方面著手設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)3項(xiàng)，二級(jí)指標(biāo)15項(xiàng)；為保證最終篩選所得的“三年庫(kù)”更具實(shí)施性，規(guī)劃對(duì)實(shí)施可行性指標(biāo)設(shè)置分值相對(duì)較高；最終將預(yù)備庫(kù)中項(xiàng)目評(píng)分超過(guò)60分的項(xiàng)目形成“三年行動(dòng)計(jì)劃”。決策評(píng)估系統(tǒng)具體指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)見表1所示。

3 實(shí)施保障措施

3.1 年度滾動(dòng)修編行動(dòng)計(jì)劃，保障建設(shè)計(jì)劃更具實(shí)效性

近期實(shí)施計(jì)劃經(jīng)市政府印發(fā)后，由項(xiàng)目主管部門每年組織評(píng)估與滾動(dòng)修編。已完工項(xiàng)目、由于特殊原因無(wú)法實(shí)施的項(xiàng)目將從近期實(shí)施計(jì)劃中移除，對(duì)于當(dāng)年符合計(jì)劃篩選標(biāo)準(zhǔn)（但未納入計(jì)劃）的前期項(xiàng)目考慮納入，從而確保近期實(shí)施計(jì)劃能根據(jù)最新形勢(shì)指導(dǎo)城市建設(shè)。

表1 決策評(píng)估系統(tǒng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系表

3.2 探索資金籌措新模式，保障工程建設(shè)資金供應(yīng)

一是需要統(tǒng)籌全市財(cái)政資金向市政路橋建設(shè)領(lǐng)域傾斜。二是進(jìn)一步優(yōu)化和創(chuàng)新市政道路投資建設(shè)模式，可參考TOD開發(fā)模式，通過(guò)捆綁市政道路與沿線經(jīng)營(yíng)性土地建設(shè)的模式，引入社會(huì)資金參與市政道路建設(shè)。此外，還可充分利用各類城建基金、政策性銀行（國(guó)開行、農(nóng)發(fā)行）的資金，積極溝通，主動(dòng)爭(zhēng)取，加大市政道路建設(shè)投資力度。三是將市政路橋建設(shè)與城市更新改造相結(jié)合，降低征拆成本，節(jié)約建設(shè)資金。

3.3 制定實(shí)施考核機(jī)制，力保計(jì)劃能按時(shí)推進(jìn)

引入項(xiàng)目實(shí)施考核機(jī)制，將近期實(shí)施計(jì)劃的項(xiàng)目列為督辦項(xiàng)目，全方位追蹤其實(shí)施進(jìn)度。項(xiàng)目建設(shè)管理單位應(yīng)根據(jù)近期實(shí)施計(jì)劃盡快開展相關(guān)工作，確保項(xiàng)目按時(shí)開工、完工。未能按時(shí)完成任務(wù)的建設(shè)管理單位將予以問責(zé)。也可結(jié)合城市土地指標(biāo)或市財(cái)政資金的劃撥建立一定的獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于按進(jìn)度或提前完成計(jì)劃的區(qū)或建設(shè)主體，可予以一定的土地指標(biāo)或財(cái)政補(bǔ)償?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，對(duì)于未按照行動(dòng)計(jì)劃推進(jìn)實(shí)施的則予以相應(yīng)的懲罰。

4 結(jié) 語(yǔ)

近期建設(shè)規(guī)劃自2002年開始編制以來(lái)，已先后經(jīng)過(guò)4輪研究討論，其編制方法及框架體系已日漸成熟，為解決近期建設(shè)規(guī)劃的“落地問題”，本文以廣州市道路交通近期建設(shè)規(guī)劃的編制為例，探索在工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的大形勢(shì)下，以近期建設(shè)規(guī)劃納入廣州市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案的行政審批流程為契機(jī)，研究近期建設(shè)規(guī)劃的編制方法，提出“三庫(kù)篩選方法”及“項(xiàng)目決策評(píng)估系統(tǒng)”，定性與定量相結(jié)合地形成廣州市道路交通三年建設(shè)計(jì)劃，并最終成為市政府綱領(lǐng)性文件，作為工程建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)依據(jù)，以期能夠?yàn)閲?guó)內(nèi)同類型規(guī)劃的編制提供些許借鑒。