市場化、多元化視角下我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

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[1.陽光學(xué)院 福州 350015；2.福州大學(xué) 福州 350108]

引言

水資源作為極其珍貴的自然資源，對于保障人民日常生產(chǎn)生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展具有重要的意義。然而，長期以來在我國傳統(tǒng)的粗放型發(fā)展模式下，水資源的過度消耗和水資源生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境的逐漸惡化對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展埋下了隱患，直接影響到社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的成敗。當(dāng)前，我國水資源從體量和質(zhì)量兩個(gè)方面都存在嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。從水資源的體量來看，雖然我國水資源總量十分可觀，但人均占有量卻僅僅只有2 173 m3，不到世界平均水平的三分之一[1]。從水資源的質(zhì)量來看，當(dāng)前我國水資源浪費(fèi)、污染、地下水過度采集和水資源過度消耗情況嚴(yán)重，導(dǎo)致人民日常生產(chǎn)生活中亟需優(yōu)質(zhì)的水資源。從我國的供水結(jié)構(gòu)來看，地表水源供水量4 912.4 m3，占總供水量的81.3%，其中河流作為地表水的重要組成部分，承擔(dān)著極為重要的供水功能。自2000年以來，我國流域先后爆發(fā)了松花江重大水污染、龍江鎘污染等一批惡性水污染事件，這些水污染事件呈現(xiàn)出爆發(fā)頻率高、破壞程度大、涉及層面廣、根治處理難的特點(diǎn)，如何根治水污染問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展引起了全社會(huì)的關(guān)注和思考。生態(tài)補(bǔ)償通過綜合運(yùn)用市場及行政手段，調(diào)整生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)各方利益，旨在實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)資源環(huán)境、生態(tài)條件與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，變“綠水青山”為“金山銀山”，已經(jīng)被廣泛應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域。流域作為一種較特殊的經(jīng)濟(jì)地域系統(tǒng)，在流域內(nèi)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償，完善流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對于保障流域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量、提高流域水資源利用效率、優(yōu)化水資源配置和實(shí)現(xiàn)全流域協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要的意義。

一、流域生態(tài)補(bǔ)償緣起及發(fā)展

雖然生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)廣泛應(yīng)用于國內(nèi)外環(huán)境保護(hù)各個(gè)領(lǐng)域中，但是學(xué)術(shù)界尚未對“生態(tài)補(bǔ)償”這一概念的定義達(dá)成共識。國外學(xué)術(shù)界通常將生態(tài)補(bǔ)償稱為生態(tài)（環(huán)境）系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)（Payments for Ecosystem/Environmental Services，PES）。其中，Wunder從科斯理論出發(fā)，認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)是“市場交易”，即在完善的市場條件下由生態(tài)（環(huán)境）系統(tǒng)服務(wù)的提供者和生態(tài)（環(huán)境）系統(tǒng)服務(wù)的購買者雙方就生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)這一物品進(jìn)行交易，這一交易是建立在五個(gè)基本原則之上，即自愿、存在交易條件、銷售者、購買者以及良好的交易環(huán)境[2]。Wunder對生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x是國外學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)，此外雖有眾多學(xué)者也對生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行了相應(yīng)的概念界定，但都建立在Wunder的研究基礎(chǔ)上。流域生態(tài)補(bǔ)償在國際上通常稱之為“流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)”（Payment for Watershed Ecosystem Services，PWES）[3]，流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)是指流域內(nèi)受益主體通過資金、政策、技術(shù)等手段對保護(hù)主體的補(bǔ)償[4]，國外學(xué)者對流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的研究集中在兩個(gè)層面，一是對流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)自身的制度設(shè)計(jì)方面的研究，譬如Merlo M[5]等人提出流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)的具體實(shí)踐項(xiàng)目主要采用PGP（Provider Gets Principle）和BPP（Beneficiary Pays Principle）原則；二是對國外具體的流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)實(shí)踐的研究，較為代表性的有Blanchard等人對Wasatch流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)實(shí)踐中的監(jiān)管體系的分析研究等[6]。

我國學(xué)者張誠謙最早對生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚?、原則等內(nèi)容進(jìn)行了探討，提出維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的重要觀點(diǎn)[7]。王豐年提出生態(tài)補(bǔ)償存在著廣義和狹義兩個(gè)維度：廣義的生態(tài)補(bǔ)償是對生態(tài)功能和環(huán)境破壞二者補(bǔ)償?shù)目偤?，而狹義角度的生態(tài)補(bǔ)償不包含對環(huán)境破壞方面的補(bǔ)償[8]。史玉成認(rèn)為關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償，生態(tài)學(xué)從生態(tài)效益的角度，經(jīng)濟(jì)學(xué)從成本收益的角度，法學(xué)從社會(huì)公正的角度分別對生態(tài)補(bǔ)償作出解釋[9]。在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯糠矫?，黃錫生、潘璟從法律建設(shè)的角度出發(fā)構(gòu)建我國流域生態(tài)補(bǔ)償體系并對其內(nèi)涵進(jìn)行了詳細(xì)的闡述[10]。張?jiān)儠J(rèn)為流域生態(tài)補(bǔ)償成效的關(guān)鍵是政府能否發(fā)揮自身在生態(tài)補(bǔ)償中的指引作用[11]。肖加元、潘安則提出要通過建立排污權(quán)交易市場體系，完善市場導(dǎo)向的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[12]。

我國的生態(tài)補(bǔ)償探索始于上世紀(jì)末，1996年《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決議》開啟了我國生態(tài)補(bǔ)償在森林、礦山等領(lǐng)域的嘗試和探索[13]。隨后，生態(tài)補(bǔ)償逐漸擴(kuò)展到流域領(lǐng)域。2005年，黨的十六屆五中全會(huì)首次明確的提出建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)成為國家層面的重要戰(zhàn)略。2014年修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》明確闡述建設(shè)健全生態(tài)補(bǔ)償制度，對生態(tài)補(bǔ)償制度的廣泛實(shí)踐提供了法律上的支持和保障[14]。但是我國長久以來在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)不完善、不健全，嚴(yán)重制約了生態(tài)補(bǔ)償?shù)某尚?，如何?shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的科學(xué)合理設(shè)計(jì)，推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償穩(wěn)定長效運(yùn)行，引起了學(xué)術(shù)界以及各級政府的思考。習(xí)近平總書記在黨的十九大明確提出，建立市場化多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展指明了方向。2019年，國家發(fā)展改革委、財(cái)政部、自然資源部等九部門共同印發(fā)實(shí)施了《建立市場化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，對我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的市場化多元化建設(shè)從方式方法、推進(jìn)措施等方面進(jìn)行了設(shè)計(jì)安排。本文通過對流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的市場化運(yùn)作、多元化參與，推動(dòng)流域生態(tài)補(bǔ)償良性運(yùn)行。

二、我國當(dāng)前流域生態(tài)補(bǔ)償面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）補(bǔ)償模式較為單一

當(dāng)前，流域生態(tài)補(bǔ)償主要有政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)兩種模式，相對國外而言，我國生態(tài)補(bǔ)償仍然以政府主導(dǎo)模式為主，缺乏市場主導(dǎo)的流域生態(tài)補(bǔ)償模式。譬如，新安江、閩江、遼河等流域大都采用政府主導(dǎo)的補(bǔ)償模式，這類補(bǔ)償模式主要的補(bǔ)償資金來源于政府橫向及縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。這種政府主導(dǎo)的流域生態(tài)補(bǔ)償存在著幾個(gè)問題：一是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾潭扰c地方主政官員的認(rèn)知息息相關(guān)，一旦原主政官員離任，原有的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策、措施可能面臨著變化調(diào)整，整個(gè)流域生態(tài)補(bǔ)償模式的穩(wěn)定性較差；二是僅僅依靠政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，整個(gè)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金體量缺口較大，加之流域受償區(qū)原有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，單純依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金難以維持流域內(nèi)這些地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)工作開展和項(xiàng)目建設(shè)；三是這種生態(tài)補(bǔ)償往往通過流域內(nèi)各級政府通過一定的系數(shù)上解資金，對于流域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的地區(qū)財(cái)政沖擊力較大，容易使得這些地區(qū)的政府部門陷入“吃飯型”財(cái)政的困境。

（二）法律法規(guī)尚不完善

目前，各流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主要由中央、地方政府部門出臺(tái)相應(yīng)的制度辦法，譬如閩江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)木V領(lǐng)性文件是2015年出臺(tái)，后經(jīng)2017年修訂的《福建省重點(diǎn)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》；新安江流域的綱領(lǐng)性文件是我國財(cái)政部、原環(huán)保部接連頒布了《關(guān)于啟動(dòng)實(shí)施新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)工作的函》《關(guān)于開展新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)的實(shí)施方案》。在不同的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中，出臺(tái)政策規(guī)定的政府部門的層級不一，并且這些方案、辦法在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、相應(yīng)各級政府部門之間的權(quán)責(zé)等方面的設(shè)計(jì)規(guī)定不甚完善。此外，最為重要的是，盡管我國對生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ魇种匾?，但是現(xiàn)在還尚未出臺(tái)國家層面上的《生態(tài)補(bǔ)償條例》，這種上位法的缺失大大增強(qiáng)了地方生態(tài)補(bǔ)償立法的難度。由于懼怕與未來國家層面的《生態(tài)補(bǔ)償條例》產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致大部分地方政府在對目前生態(tài)補(bǔ)償立法工作中持觀望態(tài)度。這使得當(dāng)在流域生態(tài)補(bǔ)償中出現(xiàn)一些矛盾糾紛時(shí)，利益受損方缺乏保衛(wèi)自身權(quán)利的法律武器，同時(shí)也使得一些政府官員出現(xiàn)懶政、怠政、不作為等現(xiàn)象，不利于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧夹赃\(yùn)行。

（三）多元主體參與匱乏

當(dāng)前，我國流域生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行的本質(zhì)是“政府主導(dǎo)，政策驅(qū)動(dòng)”，在生態(tài)補(bǔ)償中缺乏當(dāng)?shù)厥袌鲋黧w、公民和相關(guān)社會(huì)組織的參與。在流域生態(tài)補(bǔ)償中各利益相關(guān)主體的參與缺失，不利于實(shí)現(xiàn)我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌嘣l(fā)展，影響著生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效穩(wěn)定發(fā)展。現(xiàn)階段我國流域生態(tài)補(bǔ)償中市場主體、社會(huì)組織和公民參與程度較低的最大根源在于現(xiàn)行的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼?cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的補(bǔ)償方式下，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌_展更多的依賴于政府部門對補(bǔ)償資金的安排使用，對政府外部各主體的依賴程度不高。此外，政府部門缺乏有效的宣傳引導(dǎo)，導(dǎo)致市場主體、社會(huì)組織和公民對于生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧私獬潭炔桓?，從而缺乏?qiáng)烈的參與動(dòng)機(jī)。再者，在流域生態(tài)補(bǔ)償中，政府外各主體缺乏合理的參與渠道和參與平臺(tái)，在流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金安排、項(xiàng)目申報(bào)、監(jiān)督反饋等方面鮮有各方的參與，不利于生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施。

（四）監(jiān)管協(xié)調(diào)體系低效

前文提到我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Ｊ綖檎鲗?dǎo)下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償模式，這種以補(bǔ)償資金的轉(zhuǎn)移為核心的補(bǔ)償模式一定程度上影響了我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管大多是對補(bǔ)償資金的監(jiān)管，對流域生態(tài)補(bǔ)償具體成效的考量不多。此外，由于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金使用于污染治理、植被恢復(fù)、生物多樣性保護(hù)等不同的補(bǔ)償項(xiàng)目，而這些項(xiàng)目又往往歸口于不同的部門監(jiān)管負(fù)責(zé)，因此導(dǎo)致對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管在宏觀上的考量欠缺，整體監(jiān)管效率有待進(jìn)一步提高。此外，我國現(xiàn)行的流域生態(tài)補(bǔ)償模式對市場與社會(huì)的依賴性不高，加之市場主體、社會(huì)組織、公眾參與流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性、渠道等有待完善與優(yōu)化，因此流域生態(tài)補(bǔ)償也缺乏政府以外的監(jiān)督。

（五）補(bǔ)償認(rèn)知存在偏差

隨著我國流域生態(tài)補(bǔ)償工作的逐步開展，流域內(nèi)政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民對流域生態(tài)補(bǔ)償工作的相關(guān)內(nèi)容相較于以往有了更多的了解和認(rèn)識。但是從廣度和深度兩個(gè)層面來看，流域內(nèi)各主體對生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦斫庥写谶M(jìn)一步的深化。從廣度層面上來講，相關(guān)政府部門與流域上游生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)域內(nèi)的居民對于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑V求較為強(qiáng)烈，而社會(huì)組織、一些企業(yè)、流域下游地區(qū)的居民對于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?、作用等方面缺乏進(jìn)一步科學(xué)的理解。對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知不足，一定程度上限制了流域生態(tài)補(bǔ)償工作的開展。從深度層面上來看，一是由于我國現(xiàn)行的以政府主導(dǎo)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的流域生態(tài)補(bǔ)償模式，導(dǎo)致流域內(nèi)各主體對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)識更多地停留在一種資金補(bǔ)償?shù)钠嬲J(rèn)識上，限制了生態(tài)補(bǔ)償方式的多元化發(fā)展；二是作為負(fù)責(zé)流域生態(tài)補(bǔ)償工作開展的流域內(nèi)各級政府相關(guān)部門，主動(dòng)參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任與意識需要進(jìn)一步的提高；三是流域生態(tài)補(bǔ)償中流域內(nèi)各地方政府全流域共建共享的認(rèn)知與理念有待樹立，需要進(jìn)一步從流域整體的角度上對流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行設(shè)計(jì)安排。

三、傳統(tǒng)“過程”視角下的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撗芯渴前殡S著流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐逐步深入展開的。回顧流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論研究，可以看到對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯繌淖畛跫性趯α饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?、合理性、可行性等方面的探討，后來逐步深化到對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)、方式等方面的研究，并且逐步形成了一套流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)框架。比較有代表性的如烏力吉等人認(rèn)為流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)應(yīng)從確立原則、制定規(guī)劃、核定范圍、明晰考核指標(biāo)、確定補(bǔ)償主體客體、補(bǔ)償方式、統(tǒng)籌安排補(bǔ)償資金使用、試點(diǎn)實(shí)施幾個(gè)步驟逐步展開[15]。此外，還有其他學(xué)者從理論上對流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)進(jìn)行相關(guān)的研究和討論，但絕大部分學(xué)者提出的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)思路與烏力吉等人的研究大同小異。這種流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)思路完全符合了我國流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際中的政府主導(dǎo)、以資金轉(zhuǎn)移為主要支付方式的流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際，為我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)提供了理論支撐。

這種流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)更多是一種“過程”的視角，即對流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)是伴隨著流域生態(tài)補(bǔ)償資金由補(bǔ)償區(qū)最終轉(zhuǎn)移至受償區(qū)這一過程同步開展。這種流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的設(shè)計(jì)思路有助于保證流域生態(tài)補(bǔ)償資金順利的完成“轉(zhuǎn)移”，提升流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男?，促進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫然?、?guī)范化發(fā)展。但是這種“過程”視角下的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制先天存在著一些不足：一是這種機(jī)制設(shè)計(jì)缺乏對流域系統(tǒng)內(nèi)市場主體、社會(huì)組織、公民等利益相關(guān)方的關(guān)注，難以激發(fā)各主體的參與活力；二是不同于理論研究，現(xiàn)實(shí)中流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母鱾€(gè)階段難以被清晰的界定，因此過程視角下流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)實(shí)踐并不完全吻合。

從我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來看，在我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行初期，由于當(dāng)時(shí)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整體水平不高，地方政府生態(tài)治理的觀念和能力比較薄弱，同時(shí)又面臨著流域環(huán)境惡化的現(xiàn)實(shí)問題，因此通過政府主導(dǎo)的形式進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償工作的安排，是符合當(dāng)時(shí)客觀情況的必然選擇。這種政府管理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償設(shè)計(jì)具有運(yùn)行效率高、地區(qū)分工明確、易于資金監(jiān)管等方面的優(yōu)點(diǎn)，在我國流域生態(tài)補(bǔ)償工作開展初期，為流域的生態(tài)環(huán)境治理提供了有力的財(cái)力物力和制度保障，為流域生態(tài)環(huán)境的改善作出了積極貢獻(xiàn)。在十幾年的實(shí)踐探索中，這種政府主導(dǎo)下的縱向生態(tài)補(bǔ)償方式逐步成形完善，但隨著流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這一方式的負(fù)面效應(yīng)也隨之凸顯。一是這種政府主導(dǎo)管理模式導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)政策的傳導(dǎo)鏈條過長，在流域生態(tài)補(bǔ)償具體工作的開展中可能會(huì)導(dǎo)致政策、人力、財(cái)力損耗；二是這種補(bǔ)償過程中缺乏流域內(nèi)地方政府橫向間的協(xié)調(diào)與聯(lián)結(jié)，不利于從整體上對流域治理作出安排；三是政府主導(dǎo)的管理體系使得其他主體難以參與到流域生態(tài)補(bǔ)償之中，造成補(bǔ)償主體、方式的單一化，使得流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行穩(wěn)定性較差。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出的市場化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)為我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)化指明了方向，如何優(yōu)化現(xiàn)有的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)迫在眉睫。

四、市場化、多元化視角下流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)

不同于以補(bǔ)償資金轉(zhuǎn)移支付為核心的“過程”視角的補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)，本文重點(diǎn)關(guān)注于流域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償各參與主體，從流域生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)各利益相關(guān)主體的角度出發(fā)構(gòu)建流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如圖1所示。從流域生態(tài)系統(tǒng)各參與主體的角度出發(fā)有助于引導(dǎo)流域內(nèi)市場主體、社會(huì)組織、公民參與生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)，加強(qiáng)各主體之間的溝通聯(lián)結(jié)；推動(dòng)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌嘣D(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)拈L效運(yùn)行。參與視角下的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則：一是權(quán)責(zé)一致，公正公開。權(quán)責(zé)一致要求整個(gè)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制符合“受益者補(bǔ)償，付出者受償，污染者賠償”的生態(tài)補(bǔ)償理念，科學(xué)界定流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償區(qū)與受償區(qū)，明確補(bǔ)償者與受償者以及各參與主體的權(quán)利和義務(wù)。公正公開則要求整個(gè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)公正，運(yùn)行公開。二是共建共享，多元參與。共建共享，多元參與的原則要求生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制能夠有效的調(diào)動(dòng)各方積極性，促進(jìn)各方參與，避免出現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償中各地方政府各行其政的現(xiàn)象。三是政府主導(dǎo)，市場主體。當(dāng)前我國流域生態(tài)補(bǔ)償仍應(yīng)由相應(yīng)的政府部門牽頭主導(dǎo)，同時(shí)需要積極發(fā)揮市場主體的作用。四是補(bǔ)償先行，扶貧并重。將補(bǔ)償與扶貧相結(jié)合有助于整合政府職能，優(yōu)化政府治理體系，此外也有助于促進(jìn)流域區(qū)域協(xié)同發(fā)展，提升流域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

圖1 參與視角下流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)

整個(gè)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制由政府引導(dǎo)機(jī)制、市場運(yùn)作機(jī)制、社會(huì)參與機(jī)制、溝通聯(lián)結(jié)機(jī)制、系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制和科學(xué)管理機(jī)制六個(gè)子機(jī)制組成。六個(gè)子機(jī)制并非是相互割裂，獨(dú)立運(yùn)行，而是有機(jī)聯(lián)系，共同作用推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償工作的開展，以應(yīng)對當(dāng)前流域水環(huán)境、生態(tài)環(huán)境問題，推動(dòng)全流域可持續(xù)發(fā)展。在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的六個(gè)子機(jī)制中，政府引導(dǎo)機(jī)制、市場運(yùn)作機(jī)制和社會(huì)參與機(jī)制的構(gòu)建是從流域內(nèi)相關(guān)政府、市場主體、公眾和社會(huì)組織等利益相關(guān)主體的現(xiàn)實(shí)需求、自身特點(diǎn)和權(quán)益責(zé)任的角度為出發(fā)點(diǎn)的，因此這三個(gè)機(jī)制的共同特點(diǎn)是最大限度地發(fā)揮此類相關(guān)主體在流域生態(tài)補(bǔ)償中的作用。而溝通聯(lián)結(jié)機(jī)制、系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制和科學(xué)管理機(jī)制則為流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的良性運(yùn)行起著支持保障的功能，其作用在于溝通聯(lián)結(jié)各個(gè)主體，實(shí)現(xiàn)對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)管理以及從整體系統(tǒng)的視角下對生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)安排，從而發(fā)揮輔助、支持、聯(lián)結(jié)和優(yōu)化的作用。

在政府引導(dǎo)機(jī)制中，流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼块T逐步由原來的“管制者”轉(zhuǎn)為“引導(dǎo)者”。這種政府職能和角色的合理調(diào)整不僅是對流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐在廣度和深度領(lǐng)域拓展需要的積極應(yīng)對，也是伴隨著市場主體、社會(huì)組織和公民等社會(huì)主體參與流域生態(tài)補(bǔ)償過程中對政府自身角色的再度審視與重塑。從流域內(nèi)各相關(guān)利益主體的利益責(zé)任相結(jié)合角度下的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，政府除了為生態(tài)補(bǔ)償提供財(cái)政支持外，更為重要的是通過制度保障，宣傳教育引導(dǎo)流域內(nèi)各相關(guān)主體積極參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜^程，協(xié)調(diào)各方權(quán)益，推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制建設(shè)。因此，政府引導(dǎo)機(jī)制的核心是發(fā)揮政府在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的引導(dǎo)者角色，為社會(huì)參與機(jī)制、市場運(yùn)作機(jī)制、溝通聯(lián)結(jié)機(jī)制、科學(xué)管理機(jī)制和系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制起到基礎(chǔ)性的保障支持作用。在政府引導(dǎo)機(jī)制中，政府主要從政策支持、財(cái)政保障、協(xié)調(diào)管理、宣傳教育幾個(gè)方面推進(jìn)整個(gè)流域生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)。

市場運(yùn)作機(jī)制旨在積極激發(fā)流域內(nèi)市場主體活力，在流域探索采用市場化的生態(tài)補(bǔ)償方式，發(fā)揮市場主體的作用，通過生態(tài)資源市場交易的方式解決流域的生態(tài)環(huán)境破壞和生態(tài)資源配置不合理的問題。市場機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中的應(yīng)用邏輯是，流域內(nèi)環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是流域環(huán)境資源遭到破壞的根源，那么環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值也是解決環(huán)境資源破壞現(xiàn)狀的必然選擇。不同于政府引導(dǎo)機(jī)制偏向保障引導(dǎo)的基礎(chǔ)性作用，市場運(yùn)行機(jī)制聚焦于流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^程，通過市場手段進(jìn)一步提升生態(tài)補(bǔ)償?shù)男省Ｉ鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌侄芜\(yùn)用可以從以下幾個(gè)方面考慮：一是開展綠色農(nóng)業(yè)、綠色工業(yè)和綠色服務(wù)業(yè)的新型產(chǎn)業(yè)；二是建立水權(quán)交易制度，實(shí)施水權(quán)交易；三是以流域內(nèi)上下游政府為具體組織者，結(jié)合上下游產(chǎn)業(yè)實(shí)際情況，嘗試建立飛地經(jīng)濟(jì)園區(qū)；四是探索水基金等綠色金融模式。

社會(huì)參與機(jī)制通過引導(dǎo)社會(huì)組織、公眾等流域內(nèi)社會(huì)主體參與流域生態(tài)補(bǔ)償，在生態(tài)補(bǔ)償中提供資金、智力支持以及在監(jiān)督反饋領(lǐng)域發(fā)揮外部監(jiān)督的作用，從而推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)化，提升生態(tài)補(bǔ)償?shù)男省倪^程的視角看，流域生態(tài)補(bǔ)償中的社會(huì)參與機(jī)制是社會(huì)參與者受參與動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)，秉承相關(guān)的參與規(guī)則，進(jìn)入?yún)⑴c平臺(tái)，運(yùn)用一定的參與手段從而實(shí)現(xiàn)達(dá)成自身參與目標(biāo)的過程。參與動(dòng)機(jī)、參與規(guī)則、參與平臺(tái)是社會(huì)參與機(jī)制的關(guān)鍵要素。在社會(huì)參與機(jī)制中，參與者的參與動(dòng)機(jī)是整個(gè)參與機(jī)制的關(guān)鍵[16]。參與者的參與動(dòng)機(jī)分別受內(nèi)部驅(qū)動(dòng)因素和外部驅(qū)動(dòng)因素的影響，其中內(nèi)部驅(qū)動(dòng)因素包括參與者自身環(huán)境保護(hù)的責(zé)任感與使命感以及自身具有的與生態(tài)環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的知識；外部驅(qū)動(dòng)因素則是包括政府等主體對參與者參與的引導(dǎo)與需求，內(nèi)外部驅(qū)動(dòng)因素共同作用，形成了參與者的參與動(dòng)機(jī)。參與規(guī)則是參與者參與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)遵循的一系列行為準(zhǔn)則，這是對參與者參與行為的規(guī)范。參與平臺(tái)則是參與者實(shí)現(xiàn)參與的直接載體，參與者在參與平臺(tái)中進(jìn)行參與，從而實(shí)現(xiàn)自身參與目標(biāo)。

溝通聯(lián)結(jié)機(jī)制旨在通過完善溝通聯(lián)系渠道、建立溝通交流平臺(tái)，促進(jìn)流域內(nèi)地區(qū)之間、各主體之間的協(xié)商交流，消除流域生態(tài)補(bǔ)償參與各方信息不對稱的現(xiàn)象，在流域生態(tài)補(bǔ)償中發(fā)揮溝通聯(lián)結(jié)的作用。從整個(gè)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來看，溝通聯(lián)結(jié)機(jī)制是對政府引導(dǎo)機(jī)制、市場運(yùn)作機(jī)制、社會(huì)參與機(jī)制、系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制和科學(xué)管理機(jī)制的協(xié)調(diào)粘合，是整個(gè)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的樞紐，其功能的良好發(fā)揮，對于推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償工作順利開展具有重要的保障作用。流域內(nèi)不同地區(qū)、生態(tài)補(bǔ)償中不同參與主體的溝通聯(lián)結(jié)，有助于各方在自身現(xiàn)有條件的基礎(chǔ)上加深對流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)信息的了解和相關(guān)工作開展的認(rèn)識，推進(jìn)流域內(nèi)上下游之間的橫向合作和不同主體之間和在流域生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的協(xié)同治理。溝通聯(lián)結(jié)機(jī)制主要從構(gòu)筑協(xié)商平臺(tái)、推動(dòng)區(qū)域合作、促進(jìn)人才交流、加強(qiáng)信息共享等方面促進(jìn)流域內(nèi)不同區(qū)域、不同主體協(xié)商合作，推動(dòng)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。

系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制是指從系統(tǒng)學(xué)的視角出發(fā)，對流域生態(tài)補(bǔ)償中相關(guān)工作的開展以及重點(diǎn)項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)行整體上的設(shè)計(jì)安排，具體體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)資源調(diào)配以及建立完善的全流域污染防控、生態(tài)修復(fù)和災(zāi)害治理體系。系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制是流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中十分關(guān)鍵的支持輔助類型的機(jī)制，對于優(yōu)化整個(gè)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的良性運(yùn)行，最大程度的激發(fā)實(shí)現(xiàn)各參與主體的功能，提升流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)男示哂袠O為重要的意義。流域作為一個(gè)整體性的生態(tài)系統(tǒng)，對流域生態(tài)補(bǔ)償工作開展進(jìn)行系統(tǒng)的安排設(shè)計(jì)是流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的必然選擇。整個(gè)系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制依托于涉及流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母骷壵芾聿块T，實(shí)現(xiàn)資源調(diào)配、污染防控、生態(tài)修復(fù)和災(zāi)害治理在全流域的系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)運(yùn)行。

科學(xué)管理機(jī)制是指在先進(jìn)的管理理念指導(dǎo)下，運(yùn)用先進(jìn)的管理技術(shù)和管理手段，實(shí)現(xiàn)對流域生態(tài)補(bǔ)償工作的科學(xué)管理，輔助支撐流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的高效運(yùn)行，推動(dòng)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)化建設(shè)。不同于系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制從整體上對流域生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行科學(xué)安排設(shè)計(jì)，聚焦于流域生態(tài)補(bǔ)償具體運(yùn)行方面，科學(xué)管理機(jī)制的核心目的是實(shí)現(xiàn)對流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)管理，從而偏向于對管理層面的關(guān)注。隨著全社會(huì)對流域生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注不斷升溫以及流域自身生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜化，生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)不僅僅是各級政府對資金轉(zhuǎn)移政策的執(zhí)行。通過科學(xué)管理機(jī)制對生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)合理的管理；建立有效的信息采集機(jī)制，為流域生態(tài)補(bǔ)償中的各參與主體決策提供科學(xué)依據(jù)；實(shí)現(xiàn)對生態(tài)補(bǔ)償各個(gè)方面的高效反饋是流域生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展的必然選擇。此外，先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的不斷涌現(xiàn)以及政府部門對先進(jìn)技術(shù)的不斷運(yùn)用也為流域科學(xué)管理機(jī)制的實(shí)現(xiàn)提供了可能性?？茖W(xué)管理機(jī)制在流域生態(tài)補(bǔ)償中的運(yùn)用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面，即信息采集、應(yīng)急反饋、動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

五、結(jié)語

從流域內(nèi)各相關(guān)利益主體參與的角度出發(fā)的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)有著現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與實(shí)踐優(yōu)勢。首先，我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐歷程中已經(jīng)形成的較為完善明確的政府分工、初步識別的補(bǔ)償主客體和較為穩(wěn)定的政府主導(dǎo)型的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)償方式，這為流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)提供了良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。其次，本文構(gòu)建的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有助于解決流域現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償中面臨的諸多問題，尤其是有效解決補(bǔ)償資金匱乏、補(bǔ)償方式單一等問題。最后，這種機(jī)制設(shè)計(jì)符合生態(tài)補(bǔ)償未來的發(fā)展趨勢，符合習(xí)近平總書記提出的“建設(shè)市場化多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的目標(biāo)，系統(tǒng)的管理思維、科學(xué)的管理方式、多元的管體體系必然會(huì)推動(dòng)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪M(jìn)一步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)流域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。