人口老齡化背景下養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財(cái)稅問(wèn)題研究

李嘉琪

摘要：近些年，伴隨著人口老齡化進(jìn)程加快，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)呈現(xiàn)出日漸增大的供給缺口，大力發(fā)展新型養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)已是形式所需，為達(dá)到這一目的，單單靠市場(chǎng)的力量是行不通的，必須通過(guò)政府加以支持完善。一方面，政府可以運(yùn)用財(cái)政手段為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供資金支持以減輕市場(chǎng)化養(yǎng)老服務(wù)的壓力;另一方面，政府可以通過(guò)推行一系列稅收優(yōu)惠政策來(lái)激勵(lì)和引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。目前我國(guó)政府針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，已推出了一系列的財(cái)政稅收政策，也取得了一些成效，但依然存在很大的可發(fā)展改良空間。本文就這些問(wèn)題進(jìn)行分析，以期能取得適合我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展的財(cái)政稅收?qǐng)D譜。

關(guān)鍵詞：人口老齡化? 養(yǎng)老服務(wù)? 財(cái)政稅收政策

一、我國(guó)人口老齡化背景及養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)現(xiàn)狀

（一）我國(guó)人口老齡化背景

目前，我國(guó)是世界上人口老齡化程度比較高的國(guó)家之一，且目前我國(guó)人口老齡化呈現(xiàn)基數(shù)大、發(fā)展速度快、家庭結(jié)構(gòu)小型化以及失能、高齡、空巢、貧困老年人口比例高等特點(diǎn)，應(yīng)對(duì)人口老齡化任務(wù)相當(dāng)嚴(yán)峻。

根據(jù)2018年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)，截至2018年底，全國(guó)60周歲及以上老年人口24949萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?7.9%，其中65周歲及以上老年人口16658萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?1.9%。相較去年又有所上升。其中，享受高齡補(bǔ)貼的老年人2972.3萬(wàn)人，享受護(hù)理補(bǔ)貼的老年人74.8萬(wàn)人，享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的老年人521.7萬(wàn)人，享受其他老齡補(bǔ)貼的老年人3.0萬(wàn)人。

以下是兩組2009-2018年的相關(guān)數(shù)據(jù)：

由圖一和表一可看出，近來(lái)年老年人人口占比呈上升趨勢(shì)，老齡化趨勢(shì)加重，且速度加快。由圖2可看出，2009-2015年間，人口的出生率，死亡率是呈現(xiàn)基本穩(wěn)定狀態(tài)，波動(dòng)較小，人口自然增長(zhǎng)率小幅度上升，2015-2016年，人口出生率和人口自然增長(zhǎng)率驟增，而后自2016年開(kāi)始，我國(guó)人口出生率、人口自然增長(zhǎng)率便持續(xù)急劇下降，并跌破2009年至今的最低值。面對(duì)這種狀況，結(jié)合我國(guó)人口老齡化迅速擴(kuò)張的趨勢(shì)而言，加速發(fā)展我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)便成了一個(gè)迫在眉睫的問(wèn)題。而就目前的數(shù)據(jù)顯示，政府在為老年人提供福利、解決老年群眾的需求方面顯然仍存在一些亟待解決的問(wèn)題。

（二）養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，是指專門為老年人提供生活照顧及護(hù)理等相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)，旨在滿足老年人特殊生活需求的服務(wù)行業(yè)。目前我國(guó)普遍認(rèn)可的兩種基本養(yǎng)老模式是家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老，隨著目前經(jīng)濟(jì)水平、人口結(jié)構(gòu)、家庭狀況等因素的變化，大力發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老成為一種必然的趨勢(shì)。目前，我國(guó)已初步形成了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，基本建立了養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)，逐步建立并發(fā)展了老年消費(fèi)市場(chǎng)，在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的建設(shè)發(fā)展中取得了顯著成就。

截至2018年底，全國(guó)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施16.8萬(wàn)個(gè)，養(yǎng)老床位合計(jì)達(dá)到727.1萬(wàn)張，比上年增長(zhǎng)3.3%，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位29.1張。其中：全國(guó)共有注冊(cè)登記的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)2.9萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)10.0%，床位379.4萬(wàn)張;社區(qū)養(yǎng)老照料機(jī)構(gòu)和設(shè)施4.5萬(wàn)個(gè)，社區(qū)互助型9.1萬(wàn)個(gè)，社區(qū)留宿和日間照料床位達(dá)到347.8萬(wàn)張。

下面是一組2011-2018年的相關(guān)數(shù)據(jù)：

從上面數(shù)據(jù)可看出，2011-2018年我國(guó)養(yǎng)老床位數(shù)逐年遞增，從2016年開(kāi)始增速放緩。千人養(yǎng)老床位數(shù)緩速上漲，因?yàn)槔夏耆藬?shù)的增速大于養(yǎng)老床位數(shù)的增長(zhǎng)，2017-2018年稍微有所下降。

二、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)現(xiàn)存財(cái)稅政策分析

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口老齡化的加劇，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是大勢(shì)所趨，我國(guó)政府也越來(lái)越重視養(yǎng)老問(wèn)題的解決。近年來(lái)，我國(guó)政府已出臺(tái)多項(xiàng)政策來(lái)協(xié)助促進(jìn)養(yǎng)老行業(yè)的發(fā)展，且支持力度逐年增大，財(cái)稅政策涉及的范圍愈加廣泛，種類更加多樣，受益群眾也日趨增加。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)稅政策已從單純的補(bǔ)缺型政策轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦虼蟊姷钠栈菪哉摺?/p>

我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)相關(guān)的相關(guān)財(cái)政政策大概可分為以下兩種：

現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的稅收政策主要分為直接性的稅額減免和間接性的稅基減免。前者主要包括針對(duì)各類老年服務(wù)及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)免征增值稅、對(duì)非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)免征企業(yè)所得稅等。間接性的稅基減免主要體現(xiàn)在所得稅的優(yōu)惠上，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)優(yōu)惠和社會(huì)捐贈(zèng)等。

三、我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財(cái)稅政策存在的主要問(wèn)題

（一）財(cái)政投資政策缺乏科學(xué)規(guī)劃

養(yǎng)老服務(wù)兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的特殊性，鑒于此，政府在提供養(yǎng)老服務(wù)的時(shí)的主要責(zé)任是針對(duì)孤寡、高齡、空巢、失能等弱勢(shì)群體的老年人提供最基本的兜底服務(wù)。但實(shí)際上，各地政府提供養(yǎng)老服務(wù)供給最常用的方法就是大力興建各種養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，且不計(jì)投入回報(bào)比，實(shí)際承擔(dān)的責(zé)任大大超過(guò)了“基礎(chǔ)線”。而另一方面，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多資金不足，為了降低成本只能在城市偏遠(yuǎn)區(qū)域選址，降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提高服務(wù)收費(fèi)等。在這種情況下，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)便出現(xiàn)了公辦養(yǎng)老醫(yī)院人滿為患，民辦醫(yī)院入住不起的局面。民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展環(huán)境惡劣，政府承擔(dān)了更多的養(yǎng)老責(zé)任，這不利于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)向社會(huì)養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變。

（二）政府購(gòu)買服務(wù)急需專業(yè)轉(zhuǎn)型

政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)一大優(yōu)勢(shì)就是可以更高效的發(fā)揮財(cái)政資金的作用，帶動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革。但目前政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，主要存在兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)較低，很多地方政府購(gòu)買的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大多是一些小型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)或者家政服務(wù)公司，這些公司標(biāo)準(zhǔn)不一，員工大多不具備養(yǎng)老專業(yè)知識(shí)，且員工流動(dòng)性大，難以給老年人提供專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)。二是政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)大多依然停留在基本生理層面，缺乏精神慰藉及專業(yè)醫(yī)療方面的考量，這不利于提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，也不利于養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（三）稅收優(yōu)惠政策難以引導(dǎo)資本

部分稅收政策規(guī)范性不強(qiáng)，導(dǎo)致不同政府解讀不一，比如政策規(guī)定“養(yǎng)老院提供的養(yǎng)老服務(wù)免征增值稅”，對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的精神慰藉、文化娛樂(lè)等服務(wù)是否應(yīng)免征增值稅，各地政府在執(zhí)行層面可能會(huì)出現(xiàn)分歧。

還有一些優(yōu)惠政策門檻較高，比如大部分稅收優(yōu)惠政策的對(duì)象集中于非營(yíng)利性的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享受的稅收減免過(guò)少，加上養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)、利潤(rùn)率低，這不利于引導(dǎo)民間資本流入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。且就目前中國(guó)養(yǎng)老現(xiàn)狀而言，家庭養(yǎng)老及社區(qū)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)占比高達(dá)97%，對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老和居家養(yǎng)老服務(wù)， 稅收政策只是在員工制家政服務(wù)員提供家政服務(wù)方面提供了增值稅的優(yōu)惠待遇，這不利于養(yǎng)老供給主體的平衡發(fā)展。

四、我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策建議

（一）轉(zhuǎn)變政府投資方式

政府要改變?cè)陴B(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)投資中大包大攬的職能定位，更多的向弱勢(shì)老年群體提供兜底服務(wù)。在政府興建的公共養(yǎng)老服務(wù)中心，可以針對(duì)失能、高齡、貧困、無(wú)家老人等困難老年人提供優(yōu)先收養(yǎng)服務(wù)。

另外，因?yàn)檎苯油度肱d建養(yǎng)老機(jī)構(gòu)會(huì)耗費(fèi)巨額財(cái)政資金，且后續(xù)回收周期較長(zhǎng)，會(huì)降低財(cái)政資金的使用效率，且政府這種包攬式投入，會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化的發(fā)展起到一定的阻礙作用。所以，為了使養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)能更好的完成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)該在提供基本保障的同時(shí)，鼓勵(lì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，更加注重調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體參與的積極性。

（二）提高政府購(gòu)買服務(wù)專業(yè)程度

首先，建立政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提高承接主體的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，保障養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)化。這樣可以篩選出更加合適專業(yè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，提高政府提高公共養(yǎng)老的整體水平，為養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展指明方向。

其次，提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)化水平。政府應(yīng)該給予養(yǎng)老機(jī)構(gòu)員工的一定水平的薪資報(bào)酬，以期吸引更多的專業(yè)人員投入該行業(yè)的建設(shè)當(dāng)中，只有更多的專業(yè)服務(wù)和管理人才的引進(jìn)，才能逐步提升養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量。

（三）優(yōu)化稅收優(yōu)惠政策

一方面，加強(qiáng)稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范化。規(guī)范化的稅收優(yōu)惠政策，可以減少地方政府各地執(zhí)行政策的不一致行為，也能使地方政府更加明確自身的執(zhí)行方向，提高政府提供養(yǎng)老服務(wù)的效率，使得養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展更加速度化和規(guī)范化，全國(guó)協(xié)同并進(jìn)。另一方面，政府還需降低部分稅收政策的高門檻，改變優(yōu)惠政策傾向營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供更多的優(yōu)惠政策，吸引更多的市場(chǎng)主體參與到該行業(yè)當(dāng)中，如此，不僅可以引導(dǎo)資本流入，激活養(yǎng)老服務(wù)供給市場(chǎng)，還能降低養(yǎng)老服務(wù)價(jià)格，使得更多的老年人更自發(fā)的選擇社會(huì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。

作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)