提高立法質(zhì)效 優(yōu)化制度供給

張明君

2019年是地方人大設(shè)立常委會40周年。市人大法制委、常委會法工委緊緊圍繞本市中心任務(wù)和人大立法工作重點，認真履行法規(guī)統(tǒng)一審議等法定職責(zé)，扎實完成了全年工作任務(wù)。

法制委員會2019年共召開9次委員會會議，統(tǒng)一審議了14件法規(guī)草案和法律性問題決定草案，提交常委會審議通過了其中的9件，提請市十五屆人大三次會議審議和表決1件;向常委會會議提出審議結(jié)果報告、修改情況報告和草案修改稿、表決稿近50件;會同常委會法工委深耕細作基層立法聯(lián)系點工作，扎實推進基層立法聯(lián)系點優(yōu)化完善工作;切實承擔(dān)起市委全面依法治市委立法協(xié)調(diào)小組日常工作，組織召開了立法協(xié)調(diào)小組第一次全體會議，定期向依法治市辦報送“旬報告”。圍繞備案審查工作，法制委員會會同常委會法工委著力加強備案審查工作制度和能力建設(shè)，積極推動本市“兩院”規(guī)范性文件納入備案審查范圍，全年對報送的85件市政府規(guī)章和各類規(guī)范性文件進行了備案審查。

堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

法制委員會堅決落實黨對立法工作全過程和各方面的領(lǐng)導(dǎo)，切實發(fā)揮常委會黨組的“主心骨”作用。在編制常委會2020年度立法計劃時，從立法計劃編制工作方案報常委會黨組全體成員審定，到具體立法項目安排由常委會黨組成員主導(dǎo)協(xié)調(diào)，從立法計劃編制工作兩次向常委會黨組會議專題匯報，到立法計劃草案報市委依法治市委和市委常委會審議，切實做到了黨對立法計劃編制工作的全過程領(lǐng)導(dǎo)。此外，法制委員會還嚴格遵守立法過程中重大事項主動向常委會黨組匯報制度，在修改歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例過程中，三次就條例修改的形式、重點以及如何平衡歷史風(fēng)貌保護與推進舊改工作的關(guān)系等問題向常委會黨組作專題匯報。在制定科創(chuàng)中心建設(shè)條例過程中，兩次就條例的框架結(jié)構(gòu)、修改情況等問題向常委會黨組主要領(lǐng)導(dǎo)作專題匯報。

法制委員會審議每一件法規(guī)案，力求把黨中央和市委的精神弄清吃透并融入到法規(guī)中。如在市委有關(guān)支持浦東改革開放再出發(fā)文件出臺的同時，就同步謀劃法規(guī)制度供給，用短短一個月時間就自主起草并報常委會會議審議通過了《關(guān)于促進和保障浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)實現(xiàn)新時代高質(zhì)量發(fā)展的決定》，并于表決通過的第二天就公布實施，依法支持了浦東新區(qū)大膽闖、大膽試，積極發(fā)揮了上海地方立法試驗田作用。

法制委員會還注重加強黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的制度化建設(shè)，會同常委會法工委承擔(dān)了《關(guān)于立法工作中重要事項向黨組請示報告》制度的起草工作，梳理完善需向常委會黨組請示報告的重大事項，規(guī)范細化請示報告具體流程，進一步提高了工作的規(guī)范性和實效性。

立法決策與改革決策相銜接

法制委員會圍繞“五個中心”建設(shè)，認真做好《上海市推進科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例（草案）》統(tǒng)一審議工作。按照“基本法、保障法、促進法”的立法定位，在激發(fā)創(chuàng)新主體活力、提升創(chuàng)新策源能力等方面作出新的制度安排，著力構(gòu)建本市科創(chuàng)中心建設(shè)法治保障的“四梁八柱”。連同已通過的推進國際金融中心、貿(mào)易中心、航運中心建設(shè)條例，本市“五個中心”建設(shè)法治保障框架基本形成。法制委員會著眼于更深層次、更寬領(lǐng)域、更大力度推進全方位、高水平開放，主動開展自貿(mào)區(qū)臨港新片區(qū)法治需求研究、自貿(mào)區(qū)條例修法調(diào)研以及長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)法治保障調(diào)研，會同常委會法工委主動赴京向全國人大常委會法工委作請示匯報，積極為法治保障國家重大改革任務(wù)落地做好準備。

為實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，打造一流的營商環(huán)境，及時跟進國家立法進程。外商投資法經(jīng)表決通過后，法制委員會立即會同常委會法工委著手《關(guān)于貫徹實施外商投資法若干問題的決定》的起草和統(tǒng)一審議工作。該法律性問題決定在立足貫徹落實外商投資法、有效維護國家法制統(tǒng)一的同時，支持并授權(quán)市政府在外商投資法框架下積極有效作為，充分體現(xiàn)了積極擴大對外開放和促進外商投資的主基調(diào)，著力營造內(nèi)外資公平競爭的國際一流營商環(huán)境。此外，在修改《上海市標準化條例》時，立足對標國際先進標準，完善本市標準的制定范圍和程序，推動加大標準供給，為上海筑牢戰(zhàn)略優(yōu)勢和標準支撐，打響“四大品牌”，提升城市發(fā)展能級和核心競爭力，提供了有力的法治保障。此外，立足上海建設(shè)國際會展之都，努力健全會展業(yè)發(fā)展體制機制，審議和修改了《上海市會展業(yè)條例（草案）》。

以實際行動回應(yīng)人民關(guān)切

法制委員會認真貫徹落實習(xí)近平總書記在上?？疾旎鶎恿⒎?lián)系點時的重要講話精神，積極開展基層立法聯(lián)系點優(yōu)化完善工作，通過發(fā)揮基層立法聯(lián)系點扎根基層和社區(qū)的優(yōu)勢，切實做到察民情、聚民智。

在立法項目審議中，努力做到民有所呼我有所應(yīng)。如審議《上海市家政服務(wù)條例》時，赴江寧街道基層立法聯(lián)系點，針對性地聽取用戶、家政服務(wù)員以及小型家政服務(wù)機構(gòu)的意見建議。針對家政服務(wù)領(lǐng)域存在的突出問題，細化完善各方權(quán)利義務(wù)及相關(guān)賦能措施，盡可能讓優(yōu)質(zhì)家政服務(wù)惠及千家萬戶;在修改《上海市志愿服務(wù)條例》時，召開小型聽證會，有針對性地聽取了志愿者、志愿服務(wù)組織等相關(guān)方面的意見建議，明確建立統(tǒng)一的志愿服務(wù)信息平臺，優(yōu)化志愿服務(wù)表彰和激勵制度，激發(fā)更多的市民和組織參與志愿服務(wù)，讓城市更有溫度、更顯文明;把準上海現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標和定位，審議和修改了《上海市實施〈中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法〉辦法》。

扎實推進科學(xué)立法民主立法依法立法

繼續(xù)扎實推進民主立法，通過多種途徑廣泛征求社會各界意見。在修改《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》時，共收到來信40余封、傳真18件、電子郵件190件、微信18條，意見和建議800余條。法制委員會在梳理分析以上意見的基礎(chǔ)上，就社會各界關(guān)注的歷史風(fēng)貌保護與城市更新的關(guān)系、優(yōu)秀歷史建筑所有人權(quán)利義務(wù)的平衡等問題進行了認真研究，提出了相應(yīng)的修改方案。

繼續(xù)扎實推進科學(xué)立法，法制委員會會同常委會法工委承擔(dān)了《關(guān)于地方立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》《關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》的起草工作，將多年來地方科學(xué)立法中的有益做法予以提煉完善，并建立常態(tài)化工作機制;做深做實立法調(diào)研，加大基層調(diào)研力度，著重在“走出去”察實情上下功夫，為科學(xué)設(shè)定相關(guān)制度夯實基礎(chǔ)。

始終堅持依法立法，通過發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用和組織協(xié)調(diào)作用，推動解決法規(guī)草案中的關(guān)鍵問題。在修改《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》時，常委會領(lǐng)導(dǎo)會同市政府領(lǐng)導(dǎo)就條例草案的指導(dǎo)思想、立法形式和主要內(nèi)容等關(guān)鍵問題，先后召開四次協(xié)調(diào)會，在嚴守合法性底線的前提下推動立法進程。在制定《上海市推進科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》過程中，常委會領(lǐng)導(dǎo)會同市政府領(lǐng)導(dǎo)多次召開會議，就條例的定位、框架結(jié)構(gòu)、重點條款等進行協(xié)調(diào)，共同推動形成解決方案。

堅持精細化的理念和思路

法制委員會在開展統(tǒng)一審議時，堅持精細化的理念和思路。在修改《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》時，通過明確保護范圍和保護對象活化利用應(yīng)統(tǒng)籌改善居民居住條件等，體現(xiàn)加強歷史文化保護和人文關(guān)懷的統(tǒng)一;在制定《上海市航道條例》時，將沿海航道和內(nèi)河航道統(tǒng)一納入法規(guī)調(diào)整范圍;在制定《上海市排水和污水處理條例》時，強化污水處理設(shè)施運行、維護和保護，保障公民生命財產(chǎn)安全和城市運行安全;在審議《上海市司法鑒定管理條例》時，推動構(gòu)建統(tǒng)一的司法鑒定管理機制，創(chuàng)新司法鑒定管理手段和方式等，促進提升本市司法鑒定質(zhì)量和公信力。

堅持強能力提素養(yǎng)

為了優(yōu)化法制委員會組成人員結(jié)構(gòu)，提高統(tǒng)一審議能力和水平，積極向常委會提出補充法制委員會兼職委員的建議。經(jīng)常委會會議決定，補充了7名駐會委員作為法制委員會的兼職委員，充實了統(tǒng)一審議的力量。結(jié)合統(tǒng)一審議工作需要，通過專題學(xué)習(xí)會加強法制委員會組成人員法律相關(guān)知識的學(xué)習(xí)，通過集體調(diào)研和考察，深化對法規(guī)草案涉及相關(guān)問題的了解，從而為提高統(tǒng)一審議質(zhì)量打好基礎(chǔ)。

同時，法制委員會注重加強備案審查工作能力建設(shè)，會同常委會法工委組織推動市人大備案審查工作系統(tǒng)正式上線運行，實現(xiàn)了規(guī)范性文件報備和審查全流程線上管理;與上海政法學(xué)院合作成立本市規(guī)范性文件備案審查研究中心，借用高校研究資源進一步加強備案審查理論與實務(wù)研究。