南京城市軌道交通工程建設(shè)管理模式研究

賀芬

（南京地鐵建設(shè)有限責(zé)任公司，江蘇南京 210019）

城市軌道交通憑借其安全舒適、快速便捷、綠色節(jié)能、載客量大等諸多特性，成為城市公共交通的重要組成部分。為順應(yīng)時代發(fā)展，南京自2000年開工建設(shè)首條地鐵線路，至今已有20年建設(shè)歷程。南京城市軌道交通歷經(jīng)從起步、探索到興起再到跨越的快速發(fā)展之路，積累了一套符合自身特點、相對完備的建設(shè)管理經(jīng)驗。應(yīng)對當(dāng)前多線共建局面，創(chuàng)新多元化建設(shè)管理模式，不僅可以合理利用各方資源，有效降低工程建設(shè)成本，而且能夠?qū)ㄔO(shè)全過程進行科學(xué)管控，實現(xiàn)南京城市軌道交通項目的經(jīng)濟效益、社會效益最大化。

1 南京城市軌道交通工程建設(shè)管理及其重要性

1.1 南京城市軌道交通工程建設(shè)管理概況

進入“十二五”規(guī)劃后，南京城市軌道交通步入高速度、大規(guī)模的發(fā)展階段，目前已通車運營線路10條，運營總里程約380km。2020年，南京城市軌道交通將有11線共建，涵蓋自建模式、代建模式、PPP模式、總承包管理模式等，建設(shè)管理模式更加多元化。加之，南京城市軌道交通各線路人員數(shù)量按照每車站約0.7人配置，相較于廣州、深圳等地城市軌道交通每車站約1.5人的配置而言，管理人員的建設(shè)任務(wù)更為繁重。

1.2 城市軌道交通工程建設(shè)管理模式的重要性

建設(shè)管理模式是指工程項目從決策到實施所需確定的一整套管理流程及管理體系的設(shè)置安排[1]，是城市軌道交通工程全壽命周期管理的重要組成部分。選擇科學(xué)的建設(shè)管理模式是工程開工建設(shè)的前提。其不僅能實現(xiàn)對工程方案設(shè)計、資金預(yù)算、成本支出、工程進度等的全方位管控，而且能夠提高人、材、機管理效率，成為工程質(zhì)量及通車目標(biāo)的重要保障。

南京城市軌道交通應(yīng)對多線共建、模式復(fù)雜、管理人員有限的現(xiàn)況，著手對工程建設(shè)管理模式進行專題研究，汲取管理經(jīng)驗與教訓(xùn)，顯得尤為重要。

2 南京城市軌道交通工程建設(shè)管理的幾種模式

2.1 自建模式

南京城市軌道交通建設(shè)初期多采用政府獨立投融資的自建自管模式，它也是江蘇城市軌道建設(shè)中最為普遍的一種模式。從2000年起，已運營的南京地鐵1～4號線、10號線、寧溧線，在建的1號線北延、2號線西延均采用了這種模式。

在該模式下，業(yè)主可按照項目建設(shè)時序，根據(jù)勘察設(shè)計到竣工驗收的階段性特點進行管理，并可通過區(qū)分不同的建設(shè)內(nèi)容，分別設(shè)置標(biāo)段進行招標(biāo)和建設(shè)管理。故該模式具有參建方職責(zé)界面清晰、各標(biāo)段工作內(nèi)容明確、合同文本標(biāo)準(zhǔn)化程度高、管理方法成熟等優(yōu)點。

由于參建方數(shù)量多，工序銜接、工點搭接界面多、接口多，業(yè)主所面臨的管理協(xié)調(diào)工作量較大，管理成本較高。

2.2 代建模式

代建模式是指委托方通過招投標(biāo)等方式，選取專業(yè)化的項目管理單位（即代建單位）來負責(zé)工程項目的投資管理及建設(shè)實施管理工作[2]。代建單位須根據(jù)合同約定代行工程建設(shè)的投資主體職責(zé)。已運營的南京地鐵寧高城際、寧和城際，在建的S8南延線均采用該模式。

在該模式下，可充分利用代建單位在地鐵建設(shè)方面的豐富管理經(jīng)驗，工程建設(shè)管理水平和工作能效能得到較大地提升，項目控制能得到更好地落實。同時委托方無需再成立基建班子，減輕管理壓力。

由于代建模式下各方職責(zé)權(quán)限及工作界面劃分較為復(fù)雜，代建單位與委托方的合同談判相對困難。

2.3 BT模式

BT模式即建設(shè)和移交，包含投融資、項目建設(shè)與政府特許、政府采購等多種行為。南京地鐵機場線和寧天線采用BT施工總承包模式，其通過招標(biāo)確定項目建設(shè)方分別為上海隧道工程股份有限公司和中鐵電氣化局集團有限公司，建設(shè)方按合同約定負責(zé)工程投資與施工，項目驗收合格后由業(yè)主回購。

在該模式下，引入的BT方一般具備強大的融資能力和建設(shè)管理能力，減輕業(yè)主的管理壓力。但該模式的前置條件較多，需政府出具特許經(jīng)營許可、財政提供回購資金擔(dān)保等，且涉及招投標(biāo)、財務(wù)、法務(wù)等諸多內(nèi)容，需協(xié)調(diào)的工作量大。

2.4 PPP模式

PPP模式，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，它是政府、非營利性企業(yè)和營利性企業(yè)基于某個工程項目所形成的合作關(guān)系，并由合作各方共同承擔(dān)責(zé)任及融資風(fēng)險[3]。目前，在建的南京地鐵5號線采用PPP建設(shè)模式。

PPP模式的應(yīng)用是一項意義重大的制度創(chuàng)新。它不但可以減輕政府財政壓力，而且可以使公共部門和私人企業(yè)集中精力和資源做最擅長的事，尤其在城市軌道交通建設(shè)中有利于解決建設(shè)資金短缺的瓶頸現(xiàn)象。

但PPP模式也存在一定的局限性。首先PPP模式操作復(fù)雜，需要經(jīng)濟、財務(wù)、法律、合同管理、專業(yè)技術(shù)等各方面人才，因此配備開拓型、復(fù)合型的人才，是能高效保質(zhì)完成項目立項、簽約、實施這一建設(shè)過程的前提。其次，PPP項目公司組織機構(gòu)復(fù)雜，管理協(xié)調(diào)難度大，對合同各方的風(fēng)險管理能力及協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力提出較高要求。

2.5 施工總承包（大標(biāo)段）模式

施工總承包（大標(biāo)段）模式是發(fā)包人將全部施工任務(wù)發(fā)包給具有施工承包資質(zhì)的建筑企業(yè)，由施工總承包企業(yè)按照合同的約定向建設(shè)單位負責(zé)，承包完成施工任務(wù)[4]。除征地拆遷外，施工準(zhǔn)備、土建、軌道、車站風(fēng)水電安裝、裝修等全部納入總承包合同范圍。南京地鐵的“十三五”新線普遍采用施工總承包模式，如在建的7號線、寧句城際、6號線等。

總的來說，施工總承包（大標(biāo)段）模式采用概算招標(biāo)，招標(biāo)時間短、合同價合理、管理成本可控，并且大標(biāo)段的金額大、對投標(biāo)人資質(zhì)要求高，在一定程度上保障工程建設(shè)質(zhì)量。因業(yè)主只需要進行一次招標(biāo)，與一個施工總承包單位簽約，其招標(biāo)及合同管理工作量大大減小，對業(yè)主有利。同時，由施工總承包單位承擔(dān)工程建設(shè)期間的項目管理職責(zé)，能充分發(fā)揮承包方的集團優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢、管理優(yōu)勢，更好地推進工程建設(shè)。

在該模式下，業(yè)主對施工總承包單位的依賴較大，若施工總承包單位管理不到位會造成工程效率低。同時國內(nèi)具備工程總承包能力和實力的單位數(shù)量不多，不利于鼓勵充分競爭。

3 城市軌道交通工程建設(shè)管理模式的選擇建議

南京城市軌道交通歷經(jīng)由建設(shè)初期單線的自建自管模式，逐步邁向多線共建階段的多元化建管模式并舉之路。從建設(shè)規(guī)模來看，南京城市軌道交通的發(fā)展大體經(jīng)歷單線建設(shè)階段和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)階段等兩個階段，通過對建設(shè)管理模式進行總結(jié)分析，以期為其他城市在不同的發(fā)展階段選取差異化的建設(shè)管理模式提供參考。

3.1 單線建設(shè)階段

單線建設(shè)階段一般是城市軌道交通建設(shè)的起步階段，即開始修建第一條、第二條線路的時期。在此階段，由于城市軌道交通建設(shè)剛剛起步，地方政策法規(guī)、配套措施尚不完善，建設(shè)人員管理經(jīng)驗還不成熟，尚處于摸著石頭過河的階段。此時，建議以自建模式或代建模式為主。

以即將建設(shè)的寧揚城際軌道交通工程為例，該線路作為揚州第一條軌道交通工程，擬采用在統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計的前提下實施項目分區(qū)段建設(shè)管理，具體為揚州、南京各自負責(zé)轄區(qū)內(nèi)項目土建工程及相關(guān)配套工程，車輛、設(shè)備系統(tǒng)等共享部分及技術(shù)類統(tǒng)籌管理由南京地鐵負責(zé)。由此，揚州既可實施相對較易的自建部分，同時又將相對復(fù)雜的設(shè)備系統(tǒng)、技術(shù)統(tǒng)籌等委托給經(jīng)驗豐富的南京，從而學(xué)習(xí)和積累建設(shè)管理經(jīng)驗。寧揚城際軌道交通工程有效將自建模式和代建模式進行結(jié)合。

3.2 網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)階段

相較于單線建設(shè)階段，網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)階段對線網(wǎng)科學(xué)規(guī)劃、資源合理調(diào)配及各參建方職責(zé)界面劃分提出了更高要求，而科學(xué)的建設(shè)管理模式能起到事半功倍的效果。在此階段，城市軌道交通行業(yè)的市場化運作基本成熟，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不斷統(tǒng)一，管理經(jīng)驗日益精進，同時政府對城市軌道交通的投資主體地位逐漸弱化。結(jié)合南京城市軌道交通建設(shè)實踐，若建設(shè)單位管理力量充足，建議可以自建模式為主；反之，建議延長線可以自建模式為主，常規(guī)線可以施工總承包（大標(biāo)段）模式為主。同時，視具體情況可融合使用PPP模式、代建模式等。

其中，施工總承包（大標(biāo)段）模式已在南京城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)階段得到廣泛應(yīng)用。以南京地鐵七號線為例，七號線全長35.49km，共設(shè)27座車站，一共分為3個標(biāo)段，其中正線主體工程為2個標(biāo)段，總承包方分別為中國中鐵、中國鐵建?？偝邪秶饲捌诠こ蹋ǔ鞯夭疬w）、土建工程、安裝裝修工程、軌道工程、人防工程等工程項目，接觸網(wǎng)、車輛、設(shè)備系統(tǒng)等另行招標(biāo)。

4 結(jié)束語

建設(shè)管理模式是城市軌道交通建設(shè)管理中極為重要的一部分，只有選取科學(xué)的建設(shè)管理模式，才能實現(xiàn)城市軌道交通工程的經(jīng)濟效益及社會效益最大化。在城市軌道交通建設(shè)的某一階段，可選用的建設(shè)管理模式并非唯一，而具體選取哪種模式，需綜合考慮城市軌道交通工程本身的經(jīng)濟屬性、當(dāng)?shù)卣呢斦顩r、當(dāng)?shù)厥袌龅娜谫Y狀況等多種因素。