省級統(tǒng)管能否去司法地方化？
——以省級統(tǒng)管的效果檢視為切入點(diǎn)

候華北 丁曉雨

一、問題的提出：“地方化依賴”傾向

一般認(rèn)為，司法的地方化源于法院的屬地化，〔1〕參見劉作翔：“中國司法地方保護(hù)主義之批判——兼論“司法權(quán)國家化”的司法改革思路”，載《法學(xué)研究》2003年第1 期，第89頁。既包括管轄范圍與行政區(qū)劃重合，也包括財(cái)政預(yù)算由地方政府控制。[2]參見楊建順：“行政訴訟集中管轄的悖論及其克服”，載《行政法學(xué)研究》2014年第4 期；董嗥 、郭建勇：“獨(dú)立而公正：行政案件跨區(qū)域?qū)徖砀母锏膬r值追求與制度設(shè)計(jì)”，載《法律適用》2015年第2 期。為破除地方化管控，當(dāng)下的改革主要以破除法院“屬地化”為邏輯起點(diǎn)，嘗試兩條改革路徑同時進(jìn)行。路徑一：打破舊有的體系來改變司法地方化產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)格局，以斬?cái)嗟胤秸c法院的地域聯(lián)系，建立跨行政區(qū)劃法院。路徑二：隔斷地方政府對法院人財(cái)物的控制和供給，以此來讓地方法院腰桿硬起來，增強(qiáng)法院自身的抵抗力?！?〕參見黃永穎：“行政訴訟管轄制度改革論析”，載《甘肅理論學(xué)刊》2018年第1 期，第127頁。對于第一種路徑，自《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的決定》提出探索跨行政區(qū)劃法院以來，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對通過建立跨行政區(qū)劃法院來滌除地方性影響寄予厚望。但跨行政區(qū)劃法院的設(shè)置面臨著合法性的質(zhì)疑，也即人民法院與人民代表大會是否是一一對應(yīng)的關(guān)系?！?〕參見翟國強(qiáng)：“跨行政區(qū)劃人民法院如何設(shè)立？——一個憲法解釋學(xué)的視角”，載《法商研究》2016年第5 期，第6頁。現(xiàn)有的司法管轄制度是按照行政區(qū)劃的安排所配置的，提出構(gòu)建跨行政區(qū)劃法院的構(gòu)建難以找到法律支撐。在司法基本格局還未得到根本改變的情形下，〔5〕參見龍宗旨：“‘以審判為中心’的改革及其限度”，載《中外法學(xué)》2015年第4 期，第849頁?？缧姓^(qū)劃法院恐怕還不能獨(dú)立擔(dān)當(dāng)去地方化的重任。有學(xué)者認(rèn)為，使行政區(qū)劃與審判轄區(qū)區(qū)分的改革“只是斬?cái)嗔说胤秸苯痈深A(yù)行政審判的路徑，而沒有堵上借助地方政府進(jìn)行干預(yù)的管道”〔6〕楊建順：“行政訴訟集中管轄的悖論及其克服”，載《行政法學(xué)研究》2014年第4 期，第13頁。。

為此，改革路徑二成了當(dāng)前去司法地方化的重頭戲。這種路徑認(rèn)為，域外法院的經(jīng)驗(yàn)已證實(shí)司法轄區(qū)與行政區(qū)劃的高度重疊并不必然導(dǎo)致司法地方化，二者并無必然的邏輯聯(lián)系，〔7〕參見張千帆：“司法地方保護(hù)主義的防范機(jī)制”，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2012年第6 期，第3～5頁。真正的根源在于在地方政府對法院人財(cái)物供給的控制——“對某人的生活有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)”〔8〕[美]漢密爾頓：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館2015年版，第459頁。。為此，司法改革采取了省以下法院人財(cái)物統(tǒng)管的模式，即由省級財(cái)政來保障地方法院的經(jīng)費(fèi)，由省級高院重點(diǎn)參與人事的調(diào)配，意在撐起地方法院在地方政府面前的腰桿子。

然而，人財(cái)物統(tǒng)管后，司法地方化現(xiàn)象卻無明顯改善。如在脫離地方財(cái)政后，地方法院依舊主動尋求地方財(cái)政的額外支持，“跑項(xiàng)目”“跑經(jīng)費(fèi)”“跑職數(shù)”的現(xiàn)象并未減少；針對特定敏感案件，邀請地方政府介入案件的商討乃至審委會的討論之中等屢見不鮮。雖然人財(cái)物已由省級統(tǒng)管，但地方法院依然不“敢于”，甚至不“甘于”對去地方化說不。這種矛盾的混合體背后，一定有某種穩(wěn)定、重復(fù)的激勵配置誘發(fā)法院對地方政府的依賴沖動。而從外部宏觀角度進(jìn)行的省級統(tǒng)管改革，忽視了改革中的主角——地方法院。探究司法地方化背后的深層原因，要回到法院與地方政府互動的場景中，從微觀層面考察地方法院的行為邏輯，還原地方化的干預(yù)渠道。

通過研究發(fā)現(xiàn)，法院對地方政府的主動依附源于兩方面因素的共同刺激和激勵。第一，熟人社會下非正式干預(yù)的存在、司法變現(xiàn)對地方政府行政保障的需求、風(fēng)險規(guī)避需要政府參與、等級官僚體系下溝通的高成本等因素的疊加激化，使得地方法院去地方化動力不足。第二，責(zé)任制下事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配沖突以及現(xiàn)有的司法權(quán)力格局，也對法院行為的權(quán)限、合法性提出了挑戰(zhàn)。

二、司法變現(xiàn)所需資源的多樣化與行政依賴

組織社會學(xué)發(fā)現(xiàn)，“組織需要通過環(huán)境中的資源交換維持生存，沒有組織是自給的，都有賴于資源交換”。資源的相互依賴程度不對等導(dǎo)致了權(quán)力的不對等，“組織對資源的依賴產(chǎn)生了其他組織對特定組織的外部控制，并影響組織內(nèi)部的權(quán)力安排”〔9〕金淑霞、王利平：“組織中次級單位權(quán)力配置格局：一個整合模型”，載《南京社會科學(xué)》2012年第1 期，第35頁。。但資源的分布并非是均衡的，尤其是地方政府“在資源分配、政策管制和行政干涉諸方面具有壟斷權(quán)力”〔10〕周雪光：“從大歷史角度看中國改革四十年”，http://www.aisixiang.com/data/114402.html ，最后訪問時間：2019年4月16日。，這種壟斷地位使得地方政府在一定的場域內(nèi)具有強(qiáng)大的資源和組織動員能力。有學(xué)者提出：“中國政治體系內(nèi)在結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是：政黨居于中心位置，由內(nèi)而外依次是行政系統(tǒng)、人大系統(tǒng)、司法系統(tǒng)，構(gòu)成一個同心圓。這樣的機(jī)構(gòu)意味著，靠近權(quán)力中心越近，越容易取得信任并獲得更多資源?！薄?1〕吳英姿：《法官角色與司法行為》，中國大百科全書出版社2008年版，第265頁。司法權(quán)力的實(shí)現(xiàn)也依賴于國家資源的保障，而處于邊緣位置的司法權(quán)，為了獲取資源也需要主動靠近權(quán)力中心，贏得信任。

（一）法院運(yùn)轉(zhuǎn)與行政依賴

為了獲取資源必須攀附行政權(quán)，這表現(xiàn)在地方法院從身份上進(jìn)行“去司法化”，從組織目標(biāo)設(shè)置上“強(qiáng)化行政化”。首先，在身份上去“去司法化”。我國法院設(shè)置目的的單一性決定了其規(guī)則建立功能被虛化，維穩(wěn)功能被凸顯。法院設(shè)置的目的一般具有解決糾紛和規(guī)則指導(dǎo)兩種，然而，我國法院的目的僅僅是糾紛的解決，“無論何種審級，即使在最高法院，其也沒有發(fā)展法律或者統(tǒng)一法治之任務(wù)，所有的法院都是個案解決型的，皆追求具體糾紛的解決及個案正義的實(shí)現(xiàn)?！薄?2〕宋遠(yuǎn)升：“刑事三審制為何建立及如何建立：原理與技術(shù)”，載《東岳論叢》2016年第8 期，第151頁。糾紛解決的設(shè)置與行政權(quán)維護(hù)社會秩序的目的一致，在整體主義的影響下，法院被賦予了更多的非司法功能〔13〕參見龍宗智、袁堅(jiān)：“深化改革背景下對司法行政化的遏制”，載《法學(xué)研究》2014年第1 期，第146頁。，承擔(dān)了多重角色。其次，在組織目標(biāo)設(shè)置上“強(qiáng)化行政化”。受到地方政府主導(dǎo)的單中心治理格局的影響，行政資源圍繞著地方政府的目標(biāo)而配置，地方法院的地位和功能也圍繞著地方目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而運(yùn)作，多重角色使得法院主動為地方政府服務(wù)。在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，晉升競標(biāo)賽的結(jié)果影響深遠(yuǎn)，這種機(jī)制的重要參考目標(biāo)之一便是所在區(qū)劃內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、社會、文化等發(fā)展指標(biāo)的優(yōu)劣。在這種競標(biāo)賽制下，法治作為維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能被大寫出來，司法活動的目標(biāo)也隨著這種目標(biāo)的改變而改變，“維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展”成為了各地各級法院的工作報告中重要內(nèi)容。

“一去”“一強(qiáng)”的目的是為了資源的交換。但人財(cái)物僅是維持司法機(jī)關(guān)生存的必需品，其遠(yuǎn)不足以支持司法權(quán)的實(shí)現(xiàn)。尤其是在我國現(xiàn)有的體制下，司法權(quán)在面對紛繁復(fù)雜、盤根錯雜的社會矛盾和精細(xì)化、專業(yè)化的治理要求的雙重壓力下，單打獨(dú)斗的效果十分有限，因此選擇聯(lián)動機(jī)制成為常見的治理手段。而聯(lián)動機(jī)制的潛臺詞是資源的交換，在現(xiàn)有的權(quán)力格局中，司法權(quán)處于弱勢地位，為了實(shí)現(xiàn)司法的基本功能，必然依賴于享有豐富資源和強(qiáng)大組織動員能力的行政權(quán)。

其一，“組織”資源。即為了實(shí)現(xiàn)司法權(quán)力所需要人財(cái)物之外的支撐和支持資源，如組織動員保障、社會互動保障等。這種保障貫穿于從立案到執(zhí)行全過程，可以說如果沒有這種保障，“失去組織渠道的基層法院甚至無法完成基本的司法功能”〔14〕徐斌：“‘法治專業(yè)化’的陷阱——《馬背上的法庭》與法治群眾路線”，載《文化縱橫》2018年第5期，第128頁。。而且，在法院的業(yè)務(wù)活動中，涉及“有較大政治、社會外部性時，法院會無能為力”〔15〕劉忠：“條條與塊塊關(guān)系下的法院院長產(chǎn)生”，載《環(huán)球法律評論》2012年第1 期，第110頁。。聯(lián)動機(jī)制是利用組織資源的重要方式，如為了防范和有效應(yīng)對破產(chǎn)案件中出現(xiàn)社會穩(wěn)定、就業(yè)問題，建立“府院聯(lián)動”機(jī)制被認(rèn)為必然程序。為了基本解決執(zhí)行難，需要建立多方聯(lián)動機(jī)制，包括涵攝進(jìn)公安、國土房管、公積金、檢察院、紀(jì)委、黨委等多部門。

其二，“安全”資源。即在司法權(quán)變現(xiàn)過程所面臨的諸多難以應(yīng)對的風(fēng)險而需要的資源，如重大敏感案件中的輿論風(fēng)險、審判中的不正當(dāng)干擾風(fēng)險，乃至“政治風(fēng)險”和“行政風(fēng)險”〔16〕曹云吉：“審判風(fēng)險與法院調(diào)解”，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2015年第5 期，第123～124頁。等等，不一而足。為了規(guī)避風(fēng)險，尤其是在法院審判自身風(fēng)險和社會層面的風(fēng)險疊加激化時，〔17〕參見亓?xí)悦龋骸懊袷聦徟酗L(fēng)險管理體系的建構(gòu)——一個嵌入風(fēng)險社會語境的邏輯證成”，載《政法論叢》2011年第5 期，第45頁。依靠行政部門的資源獲取安全被認(rèn)為是有效手段。對安全資源的需求最主要是基于當(dāng)下的社會被界定為風(fēng)險社會。在風(fēng)險社會下，司法活動被視為壓力宣泄的最小成本渠道。尤其是在立案登記制之后，訴訟案件的爆炸式增加帶來了風(fēng)險的幾何式增長，各種并非法院本身能力所及的案件也紛至沓來，如“鬧訪”“重復(fù)上訪”等案件。并且，由于角度不同、行業(yè)差別以及可能的利益沖突，并不是所有的依法審判都能得到地方政府的認(rèn)可。除此之外，社會轉(zhuǎn)型時期，法院的角色也變得更加多重，它不僅是糾紛的裁決者，還是社會風(fēng)險管控的參與者。角色的完成需要的更多的協(xié)調(diào)能力，但法院可得到的資源與權(quán)力并未隨著任務(wù)的多重而增加。

然而，在地方場域中權(quán)力孱弱的地方法院顯然難以頂住壓力和應(yīng)對風(fēng)險。地方法院為了轉(zhuǎn)移風(fēng)險，邀請地方政府介入成了常見的方式。這種逆向選擇的做法是因?yàn)椤暗胤剿痉C(jī)關(guān)在地方政治場域中屬于相對弱勢的部門，來自地方黨政系統(tǒng)的干預(yù)實(shí)際上減輕了其維護(hù)社會穩(wěn)定的壓力”〔18〕陳柏峰：“領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的制度預(yù)防及其挑戰(zhàn)”，載《法學(xué)》2015年第7 期，第41頁。。此外，法院也愿意承認(rèn)地方黨委掌握情況更加全面和深入，站位更高。如筆者所在法院的一位庭長提到：“行政審判必須爭取地方黨委的支持，否則行政機(jī)關(guān)對審判結(jié)果不認(rèn)可，后續(xù)工作很難做?！彪m然通常認(rèn)為，地方干預(yù)司法的形式是通過自上而下灌輸壓力來實(shí)現(xiàn)的，但在特定的案件中，地方政府的干預(yù)以被動的姿態(tài)呈現(xiàn)，也即司法機(jī)關(guān)主動邀請地方政府的干預(yù)，以便形成抵抗外來壓力的最強(qiáng)有力組織?！?9〕馬斌：“政府間關(guān)系：權(quán)力配置與地方治理——基于省、市、縣政府間關(guān)系的研究”，浙江大學(xué)2008年博士學(xué)位論文，第81頁。地方政府既有可能會利用法院解決糾紛來轉(zhuǎn)移維穩(wěn)的風(fēng)險，又可能被法院作為后盾或擋箭牌來使用。在一定程度上，地方干預(yù)被認(rèn)為是一種風(fēng)險轉(zhuǎn)移的手段。尤其在當(dāng)事人鬧訪、重大敏感、群體性等容易引起社會輿論的案件中，地方法院的能力并不足以保障審判活動的正常進(jìn)行，而主動申請由地方政府介入和把關(guān)，是減輕和轉(zhuǎn)移風(fēng)險的最佳手段。

（二）法官履職與熟人社會依賴

組織社會學(xué)認(rèn)為，組織間的互動需要依靠正式制度，如公司規(guī)章制度、管理?xiàng)l例、管理辦法等。而在正式制度供應(yīng)不足而造成互動緊張或不兼容的情形下，非正式制度可以起到潤滑劑的作用。上述理論也同樣適用于政府組織之間的互動。由于制度規(guī)則的漏洞，在科層組織的非人格化不利于甚至妨礙特定組織目標(biāo)的完成時，〔20〕參見周雪光：“基層政府間的‘共謀現(xiàn)象’——一個政府行為的制度邏輯”，載《社會學(xué)研究》2008年第6 期，第244頁。非正式行為的作用將會顯現(xiàn)。如在中央管理項(xiàng)目的批復(fù)中，“下級項(xiàng)目申請部門則會千方百計(jì)地利用審批過程做文章，各種社會關(guān)系在這個過程中扮演了重要角色”〔21〕渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：“從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會學(xué)分析”，載應(yīng)星等編：《中國社會學(xué)文選》（上冊），中國人民大學(xué)出版社2011年版，第177頁。，“跑經(jīng)費(fèi)”“跑項(xiàng)目”這種非正式性互動行為應(yīng)運(yùn)而生。在非正式制度中，通過社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)獲取社會資源是常見的一種方式，〔22〕周雪光：《組織社會學(xué)十講》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第118頁。不論是“跑項(xiàng)目”，還是以關(guān)系保障正式制度的運(yùn)作，都有社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的影子。在社會學(xué)看來，“經(jīng)濟(jì)、政治等行動都是嵌入社會關(guān)系之中的”〔23〕孫立平：《現(xiàn)代化與社會轉(zhuǎn)型》，北京大學(xué)出版社2005年版，第182頁。，社會關(guān)系不僅具備有效傳遞信息、解決信息不對稱的優(yōu)勢，〔24〕參見周雪光：《組織社會學(xué)十講》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第127頁。且能軟化剛性的正式制度運(yùn)作，同時它也深刻影響著資源的配置。

雖然正式制度具有剛性、穩(wěn)定性、可預(yù)期性等特點(diǎn)，能夠降低人們的交易費(fèi)用，但在一些特定情境下，這些特點(diǎn)反而會增加交易費(fèi)用。如在查詢特定信息時，形式要件的不完整會大大增加行政相對人的機(jī)會成本。同樣，在法院人員的調(diào)查取證等公務(wù)活動中，為了降低因形式要件帶來的額外成本，“通過非正式的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”〔25〕參見張?jiān)脐唬骸盎鶎诱\(yùn)行中的‘過度關(guān)系化現(xiàn)象’——一個政府行為的組織制度與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的競爭邏輯”，載《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2010年第3 期，第91頁。完成正常的公務(wù)活動并不罕見。在特定的場域中，由于資源的分散性，單獨(dú)的個人無法掌握分配資源的權(quán)力和享有所有的資源。而作為活生生的法官，在社會生活中避免不了通過熟人來進(jìn)行資源的交換。如法院院長可能通過個人關(guān)系來協(xié)調(diào)法院經(jīng)費(fèi)保障問題；法官可能為了完成外地當(dāng)事人的送達(dá)，去公安局查詢戶籍信息之前，先提前聯(lián)系公安局熟人以保證查詢順利，上述將“公務(wù)”轉(zhuǎn)化為“私務(wù)”來處理的做法一度被一些法院當(dāng)作提高工作效率的模板進(jìn)行推廣。但通過非正式行為得到的資源并非免費(fèi)，公私轉(zhuǎn)化與資源的利用也并非單向，在公私轉(zhuǎn)化的一瞬間司法干預(yù)的種子便已埋下。

三、等級官僚體系下跨級溝通成本的增加

我國官僚體系有垂直和平行兩種形狀：基于權(quán)力自上而下授予形式的金字塔型等級管理體系，以及平級部門的官僚體制。在垂直官僚體系中，雖然官僚制度的等級化有利于治理的高效率，但由于資源的分配權(quán)集中在上級之手，它削弱了下級討價還價的能力，抑制了非正式因素的發(fā)揮，使得官員在溝通上成本增加〔26〕參見于明：“司法審級中的信息、組織與治理——從中國傳統(tǒng)司法的‘上控’與‘審轉(zhuǎn)’切入”，載《法學(xué)家》2011年第2 期，第13頁。。

為去地方化而嘗試的省級人財(cái)物統(tǒng)管，改變了溝通方向，本應(yīng)可以在平級部門官僚體制內(nèi)的溝通，變成了垂直體系內(nèi)的匯報、請示。不同的職務(wù)等級之間的官員之間在溝通與交流上存在著制度障礙，底層信息的傳達(dá)需要特殊的機(jī)制，垂直形狀的官僚體系從下往上的溝通成本高昂。而從與地方政府負(fù)責(zé)人、財(cái)政局長的溝通，轉(zhuǎn)向與省級政府負(fù)責(zé)人、省級財(cái)政局長的溝通，改變的不僅是溝通方式難度增加，還有談判籌碼的減少。

（一）橫向的亞文化聯(lián)系與溝通成本

省級統(tǒng)管造成的結(jié)果之一是“亞文化聯(lián)系被切斷”，造成溝通難度增加。有學(xué)者觀察到，由于指導(dǎo)、匯報等互動形式頻繁，上下級組織之間互稱“兄弟”，顯示出密切的亞文化聯(lián)系?！?7〕參見周雪光：《中國國家治理的制度邏輯》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2017年版，第230頁。法院在管理上套用行政級別，雖然地方法院院長行政級別低于地方政府主要負(fù)責(zé)人，但在現(xiàn)有的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，法院由地方政府負(fù)責(zé)人之一直接分管，地方法院與地方政府的互動更為密集。由于領(lǐng)導(dǎo)分管制度，它們之間可以稱得上的“有著密切的亞文化聯(lián)系”，在此背景下溝通的成本較小。但在與更上級的溝通中，正式制度運(yùn)用更為頻繁，呈現(xiàn)公事化氛圍。在公事化氛圍中，下級向上級的發(fā)出的溝通信號可以被視為“請示——附庸”模式，與下級對上級的命令具有高度敏感性相比，上級對下級的請示、申請等信號具有策略性的遲鈍、選擇性執(zhí)法，時間成本增加。但亞文化聯(lián)系可以加快信息傳遞過程，而在與更上級的溝通時，非正式制度運(yùn)用的空間被壓縮，在無法與上級財(cái)政部門見面甚至溝通的基礎(chǔ)上，法院自然會更加向當(dāng)?shù)卣繑n，寄望通過地方政府補(bǔ)貼提升待遇。同在基層，法院院長很容易與當(dāng)?shù)氐呢?cái)政局局長協(xié)商解決問題，法院的人財(cái)物甚至更容易得到保障。這就導(dǎo)致了法院對地方政府的財(cái)政依賴。

（二）權(quán)力位序擴(kuò)大與談判籌碼的減少

法院在管理上套用行政級別，地方各級法院在級別上比相應(yīng)的地方政府低半級，而且，在同級黨的組織內(nèi)，法院的負(fù)責(zé)人比地方政府的負(fù)責(zé)人要低很多層次。但為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府在一定程度上也依賴于地方法院的司法保障，這就為地方法院提供了一定的談判籌碼。在平級部門之間更是如此，隨著行政案件的增多，法院博弈的籌碼也在增加。但隨著權(quán)力位序的擴(kuò)大，喪失了直接對話機(jī)會的地方法院也就失去了稀少的談判優(yōu)勢。這主要是因?yàn)槭〖壵畬鶎拥胤椒ㄔ旱摹耙蕾嚒泵黠@小于地方政府。如在省級層面提出某一目標(biāo)建設(shè)，省級政府可以直接向高級法院提出要求，由高級法院指令各基層法院相配合，無須省級政府與其直接對話。

以預(yù)算為例，財(cái)政預(yù)算與司法改革緊鑼密鼓的步伐不協(xié)調(diào)。由于實(shí)行了省級統(tǒng)管，省級財(cái)政部門增加了許多一級預(yù)算單位，很難照顧到地方的切實(shí)實(shí)際，造成了“漏管、脫管”現(xiàn)象，以至于在改革后，法院經(jīng)費(fèi)缺口增加的現(xiàn)象?！?8〕參見歐陽韶勇、曠聯(lián)合、于楊寧：“系統(tǒng)論視野下法院財(cái)物省統(tǒng)一管理的隱憂與出路”，載《中國應(yīng)用法學(xué)》2018年第1 期，第77頁。除此之外，省級統(tǒng)管人財(cái)物在面臨上級部門下達(dá)臨時指令或改變政策時，地方上因資源不足難以是從的困境?！?9〕參見王亞新：“不完全財(cái)政與中國司法的地方化”，載《文化縱橫》2015年第6 期，第82頁。出現(xiàn)預(yù)算缺口的現(xiàn)象不可避免，吊詭的是，改革前還能“努力做好與本級政府部門的溝通協(xié)調(diào)工作，充分利用國家政策爭取資金”〔30〕唐虎梅、郭豐：“2009年度全國法院經(jīng)費(fèi)分析報告”，載《人民司法》2010年第17 期，第74頁。，而改革后溝通協(xié)調(diào)的層級與難度增加，法院經(jīng)費(fèi)難以保障付之闕如的現(xiàn)狀仍在。但問題的關(guān)鍵在于，相較于傳統(tǒng)的地方供給，由于權(quán)力地位的差別造成討價還價籌碼的缺乏以及信息溝通的不通暢，省級供給缺乏靈活性，難度也更大。

四、負(fù)責(zé)制下“責(zé)”與“財(cái)”的不對稱

破除司法地方化的理論支撐點(diǎn)之一是司法權(quán)為中央事權(quán)，為防止司法權(quán)淪為地方事權(quán)，省級統(tǒng)管人財(cái)物得以實(shí)施。但在組織架構(gòu)變動的同時，權(quán)、利、責(zé)的安排也應(yīng)同步進(jìn)行。權(quán)、利、責(zé)不對稱問題一直被廣受詬病，尤其越是基層，總是權(quán)力小、責(zé)任大。〔31〕參見賀雪峰：“行政體制中的責(zé)權(quán)利層級不對稱問題”，載《云南行政學(xué)院學(xué)報》2015年第4 期，第5頁。但在現(xiàn)有的體制下，人財(cái)物的省級統(tǒng)管僅僅是將“權(quán)、利”上移了，“責(zé)”卻并未隨著匹配轉(zhuǎn)移。責(zé)任既可以制約代理人出現(xiàn)道德風(fēng)險，也是解決監(jiān)督信息不對稱的良性工具，而且責(zé)任在我國治理中一直占有重要地位，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到推動環(huán)境保護(hù)、結(jié)構(gòu)性改革等，責(zé)任制幾乎發(fā)揮著“中軸”的作用，而“全面從嚴(yán)治黨的提出以及反腐敗斗爭走向深入，問責(zé)制度的地位也達(dá)到了前所未有的高度，問責(zé)也成為國家治理現(xiàn)代化中責(zé)任政府建設(shè)的制度保障”〔32〕張力偉：“通向責(zé)任政治之路：我國責(zé)任建設(shè)的發(fā)展與演變——基于國務(wù)院政府工作報告（1979～2018）的語料分析”，載《求實(shí)》2019年第2 期，第43頁。。但司法在完成從地方事權(quán)向中央事權(quán)的回歸過程中，過重的責(zé)任使得地方法院并沒有足夠的底氣對地方政府的干預(yù)進(jìn)行拒絕。

（一）多重負(fù)責(zé)與責(zé)任負(fù)荷

省級統(tǒng)管之后，責(zé)任并未隨著轉(zhuǎn)移，具體表現(xiàn)在兩個方面：對地方人大的責(zé)任，以及對地方黨委的責(zé)任。其一，對地方人大的負(fù)責(zé)制。我國憲法規(guī)定，地方各級法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。雖然這里并未指明是地方人大還是全國人大，但一般理解為地方人大，尤其是在新修訂的《人民法院組織法》中，更加明確了地方法院要對地方人大負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督。其二，地方法院要向地方黨委負(fù)責(zé)。雖然地方法院院長人選的最后決定權(quán)主要是上級黨委享有，〔33〕劉忠：“條條塊塊關(guān)系下的法院院長產(chǎn)生”，載《環(huán)球法律評論》2012年第1 期，第119頁。但人事管理的制度則是“雙重管理、地方黨委為主”，〔34〕周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第230頁。在行政科層制下，由于權(quán)力自上而下的授權(quán)形式，官員對短期目標(biāo)的關(guān)注和直接上級對其地位和實(shí)際權(quán)力的直接、決定性影響，造就了官僚體制中的“向直接上級負(fù)責(zé)制”〔35〕參見周雪光：《中國國家治理的制度邏輯》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2017年版，第77頁。，這決定了法院院長實(shí)際上向地方黨委負(fù)責(zé)。同時根據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》以及《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提到“黨委要定期聽取政法機(jī)關(guān)工作匯報，做促進(jìn)公正司法、維護(hù)法律權(quán)威的表率”，不寧唯是，司法機(jī)關(guān)仍要受地方政法委的領(lǐng)導(dǎo)，更遑論司法機(jī)關(guān)要向地方人大報告工作了。雖然向地方人大以及地方黨委負(fù)責(zé)并不意味著向地方政府負(fù)責(zé)，但“各級地方人大是地方的民意機(jī)關(guān)，各級地方人大代表在討論問題的時候往往都是從地方利益角度出發(fā)”〔36〕張澤濤：“法院向人大匯報工作的法理分析及其改革——以十八大以來法院體制改革為主線”，載《法律科學(xué)》2015年第1 期，第65頁。，具有濃厚的地方化色彩。另一方面，在地方人大、地方黨委負(fù)責(zé)人與地方政府負(fù)責(zé)人高度重疊的情形下，向地方政府負(fù)責(zé)的可能性是必然的。一般來說地方政府負(fù)責(zé)人的角色也是多重性的，既是地方人大的組成人員也是地方黨委的人員，角色的多重性使得干預(yù)地方法院辦案的渠道多樣性，地方化的痼疾難以根治?！?7〕參見張澤濤：“法院向人大匯報工作的法理分析及其改革——以十八大以來法院體制改革為主線”，載《法律科學(xué)》2015年第1 期，第65頁。

在這種多重負(fù)責(zé)的情形下，人財(cái)物統(tǒng)管反倒加劇了地方法院的“責(zé)任負(fù)荷”，地方法院在地方場域的責(zé)任并未減少，甚至有加重化的趨勢。人財(cái)物統(tǒng)管的邏輯是隔離權(quán)力與資源和地方政府發(fā)生聯(lián)系，但在現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)未發(fā)生變化的情形下，“條條”架構(gòu)上責(zé)任更重，也即統(tǒng)管資源的集中供給發(fā)生“權(quán)力上移、責(zé)任下移”〔38〕陳柏峰：“黨政體制如何塑造基層執(zhí)法”，載《法學(xué)研究》2017年第4 期，第203頁。。地方法院對省級政府所承擔(dān)的責(zé)任變重，但與此同時，“塊塊”上的責(zé)任卻并未減少。司法的地方化不僅包括司法經(jīng)費(fèi)的地方化，也包括組織架構(gòu)的地方化，〔39〕參見左衛(wèi)民：“中國基層法院財(cái)政制度實(shí)證研究”，載《中國法學(xué)》2015年第1 期，第268頁。省級統(tǒng)管僅僅解決了司法經(jīng)費(fèi)的地方化和司法人員的部分地方化問題，并沒有解決組織架構(gòu)的地方化。因此，對司法的定位在口號與實(shí)踐上相分離，司法機(jī)關(guān)尤其是法院，不僅受到上下的“條條”的制約，還受到橫向的“塊塊”的影響。即“在黨政體制中，基層執(zhí)法在制度框架上既面臨條條上的專業(yè)指導(dǎo)問題，又面臨塊塊上的地方領(lǐng)導(dǎo)問題?！薄?0〕陳柏峰：“黨政體制如何塑造基層執(zhí)法”，載《法學(xué)研究》2017年第4 期，第196頁。雖然人財(cái)物由地方轉(zhuǎn)移至省級統(tǒng)管，但嵌入在黨政體制中的人財(cái)物統(tǒng)管，揭示了條條責(zé)任的下移與塊塊上責(zé)任未減的耦合，地方法院的權(quán)力、責(zé)任不對稱情況進(jìn)一步加劇。

（二）事權(quán)與財(cái)權(quán)匹配沖突

地方法院在地方權(quán)力場域中被“邊緣化”?！笆聶?quán)”的地方痕跡依舊明顯，地方法院承擔(dān)的地方責(zé)任并未減少，而與此同時，財(cái)政的地方供給明顯減少。尤其是在行政權(quán)主導(dǎo)的體制下，行政責(zé)任和黨紀(jì)責(zé)任不斷層層下放的境況下，地方法院在事權(quán)被地方政府不斷加碼，財(cái)權(quán)卻不斷上移。如在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險增加的大背景下，地方法院要承擔(dān)改善營商環(huán)境的司法責(zé)任；在風(fēng)險社會加劇，需要承擔(dān)維護(hù)地方穩(wěn)定的責(zé)任；為地方政府創(chuàng)建衛(wèi)生城市、文明城市、扶貧等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而承擔(dān)的行政責(zé)任。司法機(jī)關(guān)依舊要圍繞地方經(jīng)濟(jì)、社會穩(wěn)定而運(yùn)行，但卻已無法享受到地方經(jīng)費(fèi)的保障，甚至?xí)觿〉胤椒ㄔ旱呢?cái)政緊張，事權(quán)與財(cái)政嚴(yán)重不對稱。學(xué)界在論證省級統(tǒng)管的合理性時常以我國法院經(jīng)費(fèi)呈現(xiàn)明顯的不均衡，也即發(fā)達(dá)地區(qū)法院經(jīng)費(fèi)保障充足而欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)費(fèi)難以保障，認(rèn)為省級人財(cái)物統(tǒng)管足以解決問題。事實(shí)上，其保障的僅僅是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)費(fèi)，發(fā)達(dá)地區(qū)本不用省級財(cái)政來保障，由于我國法官工資待遇的組成多元，有的發(fā)達(dá)地區(qū)法官的待遇不升反降。在很大程度上，各地方法院經(jīng)費(fèi)差距是由地方補(bǔ)貼造成的，而在人財(cái)物省級統(tǒng)管之后，地方相應(yīng)的補(bǔ)貼減少或取消，回歸地方管理的情緒開始彌漫?！笆〖壗y(tǒng)管使基層法院失去地方政治資源支持，在地方政治生態(tài)中被邊緣化?！薄?1〕參見歐陽韶勇等：“系統(tǒng)論視野下法院財(cái)物省統(tǒng)一管理的隱憂與出路”，載《中國應(yīng)用法學(xué)》2018年第1期，第76頁?；鶎臃ㄔ旱臍w屬感無處安放，以至于“從前有地方政府來管理，現(xiàn)在是雙方都不管”，法院的工資待遇保障的省級財(cái)政管理造成了改革目標(biāo)不達(dá)反而待遇降低的現(xiàn)象時有發(fā)生。在現(xiàn)實(shí)與承諾相背離的情況下，法院對去地方化感到困頓、疲乏，回歸地方的愿望持續(xù)增強(qiáng)。

綜上，要改變法院的地方化依賴癥狀，根本在于賦予其權(quán)力格局中更強(qiáng)的地位。由于對地方政府的非正式依賴、資源交換下的行政依賴、跨行政層級溝通的成本增加以及責(zé)和財(cái)?shù)牟粚Φ龋〖壢素?cái)物統(tǒng)管并不能賦予地方法院對抗地方化的力量。實(shí)際上，組織結(jié)構(gòu)中的權(quán)力優(yōu)勢地位，需要法律上的支撐和制度上的安排。

五、一種可能的途徑

司法體制的“設(shè)計(jì)與建立在很大程度上取決于國家的政治結(jié)構(gòu)”〔42〕蔣惠嶺：《司法改革的知與行》，法律出版社2018年版，第9頁。，司法改革也應(yīng)嵌入到現(xiàn)有政治體制中。對于地方化痼疾難除，有觀點(diǎn)認(rèn)為，這是我國政治體制中央地關(guān)系的最大特征——“在屬地化管理基礎(chǔ)上的行政目標(biāo)責(zé)任制”〔43〕渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：“從總體支配到技術(shù)治理——基于中國30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會學(xué)分析”，載應(yīng)星等編：《中國社會學(xué)文選》(上冊)，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第176頁?！鶝Q定。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，這是我國政治體制中“晉升錦標(biāo)賽讓地方官員對本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展負(fù)責(zé)”所決定〔44〕周黎安：“中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究”，載應(yīng)星等編：《中國社會學(xué)文選》（下冊），中國人民大學(xué)出版社2011年版，第533頁。。事實(shí)上，在現(xiàn)有體制得不到根本改變的情況下，改變地方法院與地方政府的力量對比是關(guān)鍵。不論是建立跨行政區(qū)劃法院還是實(shí)行法院人財(cái)物由省級統(tǒng)管，“正確地評估法院和政府的關(guān)系乃是前提和基礎(chǔ)”〔45〕參見黃學(xué)賢：“論行政訴訟管轄困境之形成及其突破”，載《法學(xué)評論》2013年第6 期，第40頁。，如果無視法院與政府的“力量”對比，僅靠外部的技術(shù)性修正是否能夠達(dá)到其目的值得商榷。因?yàn)椤罢c法院力量對比的結(jié)果”中，法院的力量本身羸弱，即使物理強(qiáng)行分割，“行政權(quán)力對司法的侵蝕，也仍然會擴(kuò)散性地普遍存在”?！?6〕參見季衛(wèi)東：《中國的司法改革——制度變遷的路徑依賴與頂層設(shè)計(jì)》，法律出版社2016年版，第201頁。

因此，要防止主動干預(yù)和過度依賴相互融合的現(xiàn)象，就需要從根本上擴(kuò)大地方法院在政治場域上的對比力量，同時盡量以物理距離減輕人情因素的影響。而在不改變司法基本格局的前提下，最小的成本是通過審級建立去地方化的制度，形成與行政權(quán)的“錯位對決”制度，〔47〕參見付洪林、竇家應(yīng)：“行政訴訟提級管轄改革的探索與實(shí)踐——以廣東法院提級管轄改革為樣本”，載《法律適用》2014年第5 期，第15頁。以高位的司法權(quán)對抗低位行政權(quán)的干預(yù)。也即，用高級法院消弭中級法院所在的地方政府壓力，中級法院抵抗基層法院所在的政府壓力。審級制度具有維護(hù)司法統(tǒng)一性、保障司法的正確性、協(xié)調(diào)司法的正當(dāng)性和終局性等顯著的作用，〔48〕傅郁林：“審級制度的建構(gòu)原理——從民事視角的比較分析”，載《中國社會科學(xué)》2002年第4 期，第84頁。但對去司法地方化的隱形功能卻被忽略。

關(guān)于審級制度的備選方案有提級管轄和三審終審制度。相對于三審制度來說，以提級管轄為模式帶來的改革成本更小。目前，提級管轄制度被適用于行政訴訟改革中，已有部分地區(qū)嘗試了這種做法，但這種類似“微創(chuàng)手術(shù)”的做法并不能從本質(zhì)上去除司法地方化的弊端。首先，提級管轄范圍的設(shè)定最終會成為地方博弈的結(jié)果，而非上級法院指定的結(jié)果。這主要是提級管轄的案件范圍充滿著主觀性，如果提級管轄的案件范圍以正式制度制定，上述做法就改變了提級管轄的本質(zhì)，成為管轄范圍的重新界定。但在不界定提級管轄案件范圍的情形下，會重新使得是否提級管轄成為各方勢力角逐的競技場。雖然三審終審制度的實(shí)施成本較高，但它以高位的司法權(quán)對抗低位的行政權(quán)做法有效，而且它真正把握住了司法地方化產(chǎn)生的脈絡(luò)，通過改變法院與地方政府的在組織結(jié)構(gòu)中的權(quán)力對比關(guān)系而實(shí)現(xiàn)去地方化。同時，它改變的是“法院”而非地方法院，這就決定了它的成效更高。三審終審制度的建立，具有避免地方保護(hù)主義和人情關(guān)系的功能。

（一）以審級制度增加干預(yù)成本

有研究顯示：“中國的法院級別設(shè)置與行政區(qū)劃相匹配，導(dǎo)致行政對司法過程的干預(yù)也具有了級別屬性，即不同級別的行政單位對法院判決的影響具有異質(zhì)性，一般而言，行政級別更高的行政單位對案件判決結(jié)果的影響更大?！薄?9〕常延龍、劉一鳴：“政府行政級別、司法干預(yù)能力和法院判決——來自行政案件判決書的證據(jù)”，載《廣東財(cái)政大學(xué)學(xué)報》2018年第2 期，第105頁。因此，當(dāng)審級制度越高，地方干預(yù)的程度越低。也即，相比于基層法院來說，中級法院受到干預(yù)的程度較低；相較于中級法院來說，高級法院受到干預(yù)的程度更低。這也是行政訴訟改革中進(jìn)行提級管轄的邏輯起點(diǎn)，目的是利用高級別法院業(yè)務(wù)能力比較突出、抗壓能力較強(qiáng)的特點(diǎn)，形成司法權(quán)和行政權(quán)的錯位對決態(tài)勢〔50〕參見付洪林、竇家應(yīng)：“行政訴訟提級管轄改革的探索與實(shí)踐——以廣東法院提級管轄改革為樣本”，載《法律適用》2014年第5 期，第15頁。。

前文提到，司法地方化產(chǎn)生的因素并非僅僅是地方政府對司法機(jī)關(guān)的主動干預(yù)，還包括熟人之間的“人情”干預(yù)以及為轉(zhuǎn)移風(fēng)險而主動邀請介入，為此，要概括干預(yù)的形式大致可以分為自上而下的強(qiáng)勢干預(yù)、平行主體之間的人情干預(yù)。首先是自上而下式的干預(yù)，這主要是基于在權(quán)力結(jié)構(gòu)中，法院的弱勢地位決定了對地方政府的依附，因此，干預(yù)的表現(xiàn)形式多為通過命令式的干預(yù)。如《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定〉的通知》，對領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的情形進(jìn)行了概括，而通過梳理分析，其手段無非是“發(fā)函”“建議”“指示”“批示”等。但這些形式的效力，根源在于干部職級和“權(quán)力支配型司法”〔51〕毛興勤、胡本海：“權(quán)力支配型司法的面向與改革——從領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法說起”，載《長春市委黨?！?015年第4 期，第5頁。。一方面，干部的職級決定了這些“指示”“建議”具有行政化、指標(biāo)化的性質(zhì)，“官大一級壓死人”的邏輯決定了在進(jìn)行司法活動時必須要考慮上級所考慮的關(guān)系。另一方面，司法機(jī)關(guān)承擔(dān)了多重角色，在維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展大局方面，地方政府是以“治理性干預(yù)”的名目介入?！?2〕陳柏峰：“領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的制度預(yù)防及其挑戰(zhàn)”，載《法學(xué)》2015年第7 期，第38頁。同時，地方政府對司法機(jī)關(guān)每年一度的績效考評、地方人大對法院工作的審議等可能迫使司法機(jī)關(guān)接受干預(yù)。這些干預(yù)具有上下級的強(qiáng)制效力，權(quán)力背后的邏輯是“強(qiáng)迫”。其次，是平行主體的干預(yù)，此種干預(yù)主要為熟人社會下對“人情債”的利益往來，當(dāng)然這種方式主要是基于打招呼的方式來進(jìn)行。

面對上述兩種干預(yù)形式，審級制度能夠通過提高權(quán)力對抗性、增加干預(yù)壁壘來提升干預(yù)成本。在自上而下的干預(yù)形式中，處于弱勢的法院并無足夠的談判條件來抵御不當(dāng)干預(yù)。同理，基層法院對應(yīng)的政府也無力對抗中級法院，如縣政府在面對中級法院時，亦不能以對待基層法院的方式與其進(jìn)行溝通，而這也正是行政訴訟改革中提級管轄的邏輯起點(diǎn)。對于平行干預(yù)中的人情式干預(yù)，將會在下一節(jié)中詳細(xì)論述。

（二）以審級制度削弱熟人社會的干預(yù)

事實(shí)上，地方行政干預(yù)審判的形式并不總是以正式的制度表現(xiàn)出來，非正式的制度的作用可能起著更為關(guān)鍵的作用。要減少非正式制度的發(fā)揮空間，就需要增加這種制度的實(shí)現(xiàn)成本。完善審級制度能夠增加非正式制度的運(yùn)作成本。我國社會中的社會關(guān)系形狀如同為以己為中心的同心圓波紋形狀，社會關(guān)系存在差序格局。〔53〕參見費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國 生育制度 鄉(xiāng)土重建》，商務(wù)印書館2011年版，第25～89頁。造成差序格局的本質(zhì)在于血緣和地緣，但隨著波紋與中心的距離越大，血緣與中心的距離也越大。在距離中心越近的地方，人們的交往對法律的重視要遠(yuǎn)小于人情規(guī)則的運(yùn)用，相反，距離越遠(yuǎn)，對法律和規(guī)則的重視越重，而溝通的成本也在增加。而且在“縣官不如現(xiàn)管”的人治權(quán)力邏輯下，越是靠近法官的權(quán)力，對法官的影響越大?！?4〕周勇坤：“司法的地方化、行政化、規(guī)范化——論司法改革的整體規(guī)范化理路”，載《蘇州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014年第6 期，第60頁。

而以審級制度來減輕地方化人情依賴的原理，亦在于通過擴(kuò)大與案件發(fā)生地法院的距離，來減少人情干預(yù)。社會網(wǎng)絡(luò)研究認(rèn)為，鄉(xiāng)土社會即是一種典型的“小世界”，在這一網(wǎng)絡(luò)中，“它具有較短的平均距離，又有較高的團(tuán)聚性”〔55〕汪丁丁：《行為經(jīng)濟(jì)學(xué)講義——演化論的視角》，上海人民出版社2011年版，第66頁。，當(dāng)擴(kuò)大了距離，“世界”會變大，團(tuán)聚性會松散，認(rèn)識他人的紐帶的困難也在變大。同樣，在案件發(fā)生地法院，區(qū)域狹小，當(dāng)事人與司法機(jī)關(guān)、政府機(jī)關(guān)的認(rèn)識可能性較大，而一旦遠(yuǎn)離案件發(fā)生地，這種熟識的可能性就會降低。信息傳遞鏈條在延長，信息傳遞的失真度也在增加，為有效傳遞信息的成本變得高昂，進(jìn)行人情式干預(yù)的困難變大。

（三）以審級制度改變對抗場域的權(quán)力結(jié)構(gòu)對比

正如前文所提及的，司法地方化產(chǎn)生的根本原因在于法院在地方權(quán)力場域中的孱弱地位，而建立跨行政區(qū)劃法院以及人財(cái)物的省級統(tǒng)管并未改變法院現(xiàn)有境況。行政主導(dǎo)的體制以及權(quán)責(zé)不對稱性的增加，擴(kuò)大了司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的依附性。事實(shí)上，地方政府對地方法院的干預(yù)不僅僅通過人財(cái)物，還通過責(zé)任的干預(yù)或者事權(quán)的干擾，即通過黨紀(jì)責(zé)任、行政責(zé)任等強(qiáng)化法院對地方政府的依賴。與人財(cái)物的控制相比，責(zé)任的承包更具有迫使法院地方化的可能性。在這種責(zé)任依賴的體制下，行政權(quán)明顯處于高壓態(tài)勢，而司法權(quán)處于低位狀態(tài)。同級的司法權(quán)難以抗衡地方行政權(quán)的干預(yù)，在這種背景下，司法權(quán)只能讓位于行政權(quán)。

而審級制度的邏輯在于通過改變司法權(quán)與行政權(quán)的對抗場域，以提高司法權(quán)的抗干擾能力。具體來說，是通過將易受到干擾的案件轉(zhuǎn)移到較高位階的司法機(jī)關(guān)，通過高位階的司法權(quán)對抗低位階的行政權(quán)形成“錯位對決”，提高司法的抗干擾能力，也即能夠通過高位的司法權(quán)對抗低位的行政權(quán)，來攻克司法地方化的頑疾。高審級的法院對地方政府的干預(yù)具有一定程度的免疫力，這種免疫力主要來自于空間溝通成本的增加和權(quán)力結(jié)構(gòu)配置上溝通成本的增加。一般來說，高審級的法院距離案件發(fā)生地較一審法院遠(yuǎn)，隨著距離的增加，熟人社會轉(zhuǎn)變成了半熟人社會、陌生人社會。在半熟人社會、陌生人社會中，由于正式規(guī)則具有降低風(fēng)險、縮減成本的功能，它會激勵法院適用該規(guī)則。也即，在這樣的社會情境下，司法干預(yù)的渠道更加狹窄。另一方面，這種免疫力主要來自于權(quán)力機(jī)構(gòu)的設(shè)置和資源的安排。依據(jù)《憲法》，地方法院要對地方人大負(fù)責(zé)，然而，這種負(fù)責(zé)的方向是平行的，并無向下的途徑。除此之外，行政權(quán)的行使方向也是平行和向下的，權(quán)力的性質(zhì)決定了它的方向無法向上。如基層地方政府很難對中級法院施加壓力。這時，在具體的案件中，地方政府強(qiáng)硬的“指示”就不得不轉(zhuǎn)化為“意見”“建議”等形式。

除此之外，還需要完善法官的職業(yè)保障制度?，F(xiàn)在的員額制度改革，雖然賦予了法官獨(dú)立的審判權(quán)，但與此同時終身責(zé)任的限定以及豁免制度的缺乏，都可能會使得法官屈服于行政壓力。同時，法官具有的公務(wù)員和法官雙重身份，意味著他既受公務(wù)員責(zé)任的追究，也受到法官責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任的束縛。監(jiān)督的多渠道，的確能夠增加透明度，防止司法腐敗，但另一方面，也增加了干預(yù)的渠道。因此，要去司法地方化，還需要完善法官責(zé)任豁免制度，讓法官真正對案件負(fù)責(zé)，以免除不當(dāng)干擾。

結(jié) 語

司法活動并非處于真空環(huán)境之中，否則也就不會出現(xiàn)司法地方化。為此，不論是去行政化還是去地方化，需要以多元的視角充分考慮司法改革所涉及的各種要素。在司法改革的探索中，亦不能將司法活動抽象出來，只是分析它在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的關(guān)系位置，而忽視了它的生存基礎(chǔ)——社會結(jié)構(gòu)，自我生命力——組織結(jié)構(gòu)。這就決定了，對司法改革的理論分析工具不能僅僅是純法學(xué)理論層面的囈語，更要汲取組織學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等相關(guān)學(xué)科中的養(yǎng)分。事實(shí)上，本文正是在對司法地方化從組織學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)上嘗試解讀人財(cái)物省級統(tǒng)管的實(shí)際運(yùn)行效果。本文也正是基于此得出結(jié)論，去司法地方化絕不是司法體制方面的修修補(bǔ)補(bǔ)所能做到的，它所涉及的面向已經(jīng)超過司法制度本身，這就要求對司法體制改革的考慮必須放在當(dāng)下整體改革的背景中去推動。司法去地方化更需要納入我國央地關(guān)系調(diào)整的背景中去探索，甚至可以說是央地關(guān)系調(diào)整在司法方面的縮影。因此，在這一層面上，人財(cái)物省級統(tǒng)管還不能擔(dān)當(dāng)去地方化的重任。在當(dāng)下的司法生態(tài)下，要隔離地方化的影響，審級制度的改革所形成的權(quán)力高位對決是可行的理論起點(diǎn)。