金融沙盒監(jiān)管制度的價值、本質(zhì)與構(gòu)建邏輯

方宇菲

引 言

科技驅(qū)動的金融創(chuàng)新在我國不斷涌現(xiàn)，2018年中國成為全球最大的金融科技投資市場。這種金融創(chuàng)新在增加消費者福利和市場活力的同時，由于具備高度技術(shù)性、復(fù)雜性、跨行業(yè)性的特征，對傳統(tǒng)的金融監(jiān)管制度和手段的有效性構(gòu)成了挑戰(zhàn)。由英國率先實施的沙盒監(jiān)管的成功實踐為我國金融監(jiān)管應(yīng)對這種挑戰(zhàn)提供了有益經(jīng)驗。[1]See Financial Conduct Authority, Regulatory Sandbox Lessons Learned Report, available at: https://www.fc a.org.uk/publication/research-and-data/regulatory-sandbox-lessons-learned-report.pdf, last access on June 02 2019.2016年，英國金融行為監(jiān)管局（FCA）為回應(yīng)科技驅(qū)動的金融創(chuàng)新，基于保護消費者（解決市場失靈）和促進競爭（使市場更好地運行）兩大監(jiān)管目標(biāo)，提出“監(jiān)管沙盒”[2]本文中“監(jiān)管沙盒”是指用于測試的“安全空間”，是指監(jiān)管的基礎(chǔ)設(shè)施；而圍繞“監(jiān)管沙盒”建立的監(jiān)管機制稱為“沙盒監(jiān)管”，是指一整套監(jiān)管制度。（Regulatory Sandbox）。監(jiān)管的沙盒是一個安全空間，企業(yè)可以在空間中試驗創(chuàng)新的產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式和交付機制，但不會立即引起參與此類活動的正常監(jiān)管后果。[3]See Financial Conduct Authority, Regulatory Sandbox, available at: https://www.fca.org.uk/publication/research/regulatory-sandbox.pdf , last access on June 02 2019.

實踐證明，英國沙盒監(jiān)管成功實現(xiàn)了其監(jiān)管目標(biāo)，沙盒提供的專業(yè)的監(jiān)管模式一方面縮減了創(chuàng)新思路推向市場的時間和成本，增加了創(chuàng)新企業(yè)獲得融資的機會，并幫助了真正創(chuàng)新的產(chǎn)品、服務(wù)和模式推向市場；另一方面幫助金融監(jiān)管機構(gòu)為新產(chǎn)品和服務(wù)建立適當(dāng)?shù)南M者保護措施。[4]See Financial Conduct Authority, Regulatory Sandbox Lessons Learned Report, available at: https://www.fca.org.u k/publication/research-and-data/regulatory-sandbox-lessons-learned-report.pdf, last access on June 02 2019.繼英國之后，新加坡、加拿大、澳大利亞等50 多個國家和地區(qū)也先后進行探索，結(jié)合自身金融科技發(fā)展情況和金融監(jiān)管制度建立了沙盒監(jiān)管制度。2019年全國兩會期間，全國人大代表、中國人民銀行金融穩(wěn)定局局長也提出在中國推進建立“監(jiān)管沙盒”機制的建議。[5]參見“兩會快訊 | 央行王景武：試點推進‘監(jiān)管沙盒’機制 促進金融創(chuàng)新監(jiān)管”，http://news.cnstock.com/news,bwkx-201903-4344000.htm,最后訪問時間：2019年6月2日。我國探索建立符合我國金融創(chuàng)新發(fā)展實情以及與我國現(xiàn)有金融監(jiān)管制度相銜接的沙盒監(jiān)管制度是必要的。

然而，現(xiàn)有的研究大部分集中在介紹和引入其他國家和地區(qū)沙盒監(jiān)管制度上，對于金融沙盒監(jiān)管制度在多大程度上可以解決我國金融發(fā)展與金融監(jiān)管的實際問題缺乏判斷。對于探究金融沙盒監(jiān)管制度的本質(zhì)及構(gòu)建的理論邏輯也關(guān)注甚少，缺乏系統(tǒng)的分析與論證。有研究認(rèn)為沙盒監(jiān)管制度的本質(zhì)是“豁免” ，[6]蔡元慶、黃海燕：“監(jiān)管沙盒：兼容金融科技與金融監(jiān)管的長效機制”，載《科技與法律》2017年第1 期，第6頁；參見方宇菲：“沙盒監(jiān)管的法學(xué)分析——尋找金融創(chuàng)新與穩(wěn)定的新平衡”，載黃國平、伍旭川主編：《金融藍(lán)皮書：中國互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)分析與評估（2018）》，社會科學(xué)文獻出版社2018年版，第273頁～300頁。也有研究認(rèn)為沙盒監(jiān)管制度與我國的“改革試點”制度相似，[7]參見尹海員：“金融科技創(chuàng)新的“監(jiān)管沙盒”模式探析與啟示”，載《蘭州學(xué)刊》2017年第9 期，第169頁。還有研究認(rèn)為其本質(zhì)是“有彈性的差異化監(jiān)管” 。[8]趙杰等：“國際‘監(jiān)管沙盒’模式研究及對我國的啟示”，載《金融發(fā)展研究》第2016年第12 期，第57頁。但是，對于金融沙盒監(jiān)管制度價值的基本判斷是制度引入并內(nèi)化的前提。而厘清沙盒監(jiān)管制度的本質(zhì)更為重要，這一問題關(guān)系著金融沙盒監(jiān)管的監(jiān)管主體、監(jiān)管權(quán)限范圍、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管程序和責(zé)任機制等在內(nèi)的一系列具體制度的內(nèi)容和構(gòu)建邏輯。不論證清楚沙盒監(jiān)管制度的價值與本質(zhì)，我國的沙盒監(jiān)管具體制度的構(gòu)建就缺乏清晰的思路與法學(xué)理論根基。本文通過穿透沙盒監(jiān)管的外部形式，分析沙盒監(jiān)管制度的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和邏輯關(guān)系，以期回答沙盒監(jiān)管的本質(zhì)（根本屬性）這一基本問題。

一、金融沙盒監(jiān)管制度的價值

在計算機領(lǐng)域，“沙盒”（Sandbox）的本質(zhì)是一種試驗環(huán)境。沙盒技術(shù)為解析和執(zhí)行不可信網(wǎng)絡(luò)資源構(gòu)建了隔離的環(huán)境，[9]參見趙旭等：“沙箱技術(shù)研究綜述”，載《中原工學(xué)院學(xué)報》2014年第4 期，第1頁。這個環(huán)境是一個與實際環(huán)境類似的操作空間，或者直接提供一個實際環(huán)境的鏡像，[10]參見王洋、王欽：“沙盒安全技術(shù)的發(fā)展研究”，載《軟件導(dǎo)刊》2009年第8 期，第152頁。而非真正的操作系統(tǒng)。金融沙盒監(jiān)管制度是“沙盒”理念在金融監(jiān)管上的應(yīng)用。正如代碼為新程序試驗創(chuàng)造了“沙盒”這一與真實操作系統(tǒng)類似的、隔離的、可監(jiān)控的試驗環(huán)境一樣，制度為金融創(chuàng)新創(chuàng)造了一個真實的、安全的、可監(jiān)管的安全空間。對于金融創(chuàng)新者而言，這一沙盒監(jiān)管制度為金融創(chuàng)新創(chuàng)造了法治化的環(huán)境；對于金融監(jiān)管而言，沙盒監(jiān)管制度是一個能夠提升金融監(jiān)管主動性與監(jiān)管能力的機制。

（一）為金融創(chuàng)新提供法治化環(huán)境

沙盒的思想有三，其一是真實性，即沙盒是一個與真正操作系統(tǒng)相似的系統(tǒng)；其二是，隔離性，即確?？赡懿话踩拇a的運行不會對實際的系統(tǒng)造成損害和威脅。金融沙盒監(jiān)管的真實性，體現(xiàn)在制度為金融創(chuàng)新提供的是一個真實的試驗環(huán)境，即一個有真實的消費者參與的真實市場。而隔離性在金融沙盒監(jiān)管中有兩個方面，一方面指風(fēng)險的隔離，沙盒內(nèi)的風(fēng)險不會傳導(dǎo)至沙盒外，二是指監(jiān)管法律責(zé)任承擔(dān)的隔離，沙盒內(nèi)的違規(guī)行為不必然引起沙盒外相應(yīng)的監(jiān)管后果。這實則是利用制度來明確規(guī)范政府和市場邊界為金融創(chuàng)新創(chuàng)造了一個穩(wěn)定、公平、透明、可預(yù)期的環(huán)境。

一般被允許進入沙盒開展試驗的金融產(chǎn)品或服務(wù)被要求具備真正創(chuàng)新性。[11]比如沙特貨幣管理局在《沙特監(jiān)管沙盒框架》中提出對“創(chuàng)新性”的指標(biāo)包括：（1）創(chuàng)新者提供的是沙特市場中沒有或沒有類似的產(chǎn)品；（2）創(chuàng)新者將其技術(shù)或操作方法的主要特征與競爭對手進行比較，結(jié)果顯示出明顯的差異。而這些產(chǎn)品和服務(wù)往往利用新技術(shù)，跨市場、跨行業(yè)的特征明顯，邊界模糊，將其納入與之對應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)存在一定的難度。這也導(dǎo)致提供這些產(chǎn)品和服務(wù)的企業(yè)對于應(yīng)當(dāng)遵守哪些監(jiān)管規(guī)則不明確。而在傳統(tǒng)的金融監(jiān)管下，面對這種不明確企業(yè)一般有兩種選擇，一是謹(jǐn)慎行事，害怕違背法律法規(guī)而選擇不實施其創(chuàng)新，但這可能會導(dǎo)致有前途的創(chuàng)新被扼殺；二是激進行事，明知可能因違背現(xiàn)有法律和監(jiān)管要求而遭受處罰，但還是將其投放市場。后者可能會導(dǎo)致勇于創(chuàng)新的金融機構(gòu)或初創(chuàng)企業(yè)遭受處罰，金融消費者利益受損，金融行業(yè)遭受波動，金融風(fēng)險累積和擴大。但是金融沙盒監(jiān)管制度為這些創(chuàng)新企業(yè)提供的第三種選擇，它創(chuàng)造了一個受監(jiān)督的安全試驗區(qū)。通過對試驗設(shè)立限制性條件和制定消費者權(quán)益保護措施，允許金融創(chuàng)新企業(yè)在真實的市場環(huán)境中，以真實的消費者為對象試驗創(chuàng)新性產(chǎn)品、服務(wù)和商業(yè)模式。但是試驗企業(yè)的行為不會立即引起參與此類活動的正常監(jiān)管后果。當(dāng)試驗期屆滿或出現(xiàn)其他停止試驗情況時，監(jiān)管機構(gòu)判定是否給予正式的監(jiān)管授權(quán)在沙盒之外更廣泛市場予以推廣。

因此，對于英國、新加坡等發(fā)達(dá)國家，實施沙盒監(jiān)管的動因在于緩解2008年金融危機以后由于金融監(jiān)管趨嚴(yán)、繁瑣所導(dǎo)致的對金融創(chuàng)新的抑制作用，試圖通過監(jiān)管創(chuàng)新，在無法及時修訂相關(guān)法律規(guī)則而為監(jiān)管對象或潛在監(jiān)管對象“減負(fù)”的情況下，為金融創(chuàng)新創(chuàng)造空間，以保持金融市場活力與國際競爭力，[12]See Government Office for Science，F(xiàn)inTech Futures: the UK as a World Leader in Financial Technologies, available at: https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/413095/gs-15-3-fintech-futures.pdf, last access on June 02 2019.也即是為了解決金融創(chuàng)新企業(yè)謹(jǐn)慎行事所帶來的創(chuàng)新抑制。

對于我國而言，沙盒監(jiān)管制度能夠解決的是金融創(chuàng)新企業(yè)激進行事所帶來負(fù)面影響，也即是能夠解決非持牌機構(gòu)從事金融或類金融活動引起的金融風(fēng)險和社會不穩(wěn)定。相較于發(fā)達(dá)國家或地區(qū)，我國缺乏發(fā)達(dá)的傳統(tǒng)金融服務(wù)體系和相對完備法治監(jiān)管體系，這使得我國互聯(lián)網(wǎng)金融在滿足客戶需求的同時，在相對包容和寬松的監(jiān)管環(huán)境中歷經(jīng)2013年至2015年間爆發(fā)式增長。但由于我國分業(yè)監(jiān)管、機構(gòu)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制，對于這些非持牌機構(gòu)從事金融或類金融的活動缺乏及時、明確的監(jiān)管，出現(xiàn)了類似e 租寶事件這類跨區(qū)域的涉案金額巨大、涉案人數(shù)眾多、受害人數(shù)眾多且跨區(qū)域的案件，對行業(yè)發(fā)展、投資者信心以及社會穩(wěn)定造成了極為負(fù)面的影響。到2016年國務(wù)院制定并公布的《互聯(lián)網(wǎng)金融風(fēng)險專項整治工作實施方案》，再到《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機構(gòu)業(yè)務(wù)活動管理暫行辦法》的出臺，經(jīng)歷了“先發(fā)展后規(guī)范”的監(jiān)管思路。監(jiān)管機構(gòu)先包容其互聯(lián)網(wǎng)金融無限度發(fā)展，待出事后再進行嚴(yán)打和整治，這種監(jiān)管理念，不僅容易滋生投機者冒著違法違規(guī)的風(fēng)險獲利，不利于對其業(yè)務(wù)模式的監(jiān)測和風(fēng)險防控，也不利于弱勢的金融消費者的權(quán)益保護和行業(yè)的良性發(fā)展。

（二）提升金融監(jiān)管主動性與能力

除了真實性、隔離性以外，沙盒的思想之三是“監(jiān)控性”，即通過沙盒監(jiān)控程序可以觀察和識別潛在的惡意行為。監(jiān)控性在金融沙盒監(jiān)管制度中體現(xiàn)在沙盒試驗的各個環(huán)節(jié)。沙盒試驗一般需要經(jīng)歷四個階段，即申請、評估、測試、退出。首先由試驗企業(yè)向監(jiān)管機構(gòu)申請試驗，大多數(shù)國家的申請材料中要求提供詳實的試驗企業(yè)的信息、試驗計劃、風(fēng)險評估、消費者保護措施、退出計劃等。這一階段，是監(jiān)管機構(gòu)了解創(chuàng)新的金融產(chǎn)品和服務(wù)，并實現(xiàn)與創(chuàng)新者初次溝通的階段。其次由監(jiān)管機構(gòu)對申請進行評估，判斷擬試驗的產(chǎn)品、服務(wù)或模式是否符合沙盒監(jiān)管的目標(biāo)，比如是否是真正的創(chuàng)新，是否有益于增加消費者福利等。這一階段，監(jiān)管者對申請的產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)濟與社會價值進行判斷的階段。隨后，試驗企業(yè)便可以依照試驗計劃向真實的消費者在真實的市場中提供擬試驗的產(chǎn)品、服務(wù)或模式。與此同時，監(jiān)管機構(gòu)在這期間就產(chǎn)品和服務(wù)運行情況進行觀察。最后，當(dāng)試驗期屆滿或出現(xiàn)其他停止情況時，監(jiān)管機構(gòu)判定是否給予正式的監(jiān)管授權(quán)在“沙盒”外的更廣泛市場予以推廣。

通過上述四個階段，監(jiān)管機構(gòu)一方面，能夠通過試驗觀察創(chuàng)新的金融產(chǎn)品或服務(wù)可能存在的風(fēng)險，進而審視現(xiàn)有的監(jiān)管規(guī)則的空白或漏洞，另一方面能夠通過觀察試驗評估可能會 阻礙有益創(chuàng)新的法規(guī)或政策，從而及時修訂舊的規(guī)則。這就把監(jiān)管的環(huán)節(jié)從事后調(diào)整至事前，提高了監(jiān)管的主動性和監(jiān)管的能力，能夠起到防范金融風(fēng)險的作用。

二、金融沙盒監(jiān)管制度的本質(zhì)

上述兩個價值的實現(xiàn)得益于創(chuàng)新的制度設(shè)計。金融沙盒監(jiān)管不僅僅是一個金融監(jiān)管工具（監(jiān)管沙盒），而是一種涵蓋監(jiān)管理念、目標(biāo)、原則、程序、方法的一整套監(jiān)管制度安排。其中最核心制度設(shè)計是沙盒監(jiān)管機構(gòu)（豁免主體）行使豁免權(quán)力，使得應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的沙盒試驗企業(yè)（被豁免對象）免于實際承擔(dān)法律責(zé)任的制度安排。其本質(zhì)是“違法不擔(dān)責(zé)”的責(zé)任豁免的結(jié)構(gòu)，這正是沙盒監(jiān)管制度與其他監(jiān)管制度相區(qū)別的根本特征。而沙盒監(jiān)管制度中的風(fēng)險控制與消費者權(quán)益保護措施恰是為了緩解“違法不擔(dān)責(zé)”的風(fēng)險而建立的。[13]See Financial Conduct Authority, Regulatory Sandbox, available at: https://www.fca.org.uk/publication/resea rch/regulatory-sandbox.pdf, last access on June 02 2019； See Australian Securities ＆ Investments Commission, REGULATORY G UIDE 257: Testing Fintech Products and Services without Holding an AFS or Credit Licence (2017.10), available a t: https://download.asic.gov.au/media/4420907/rg257-published-23-august-2017.pdf, last access on June 02 2019； See Central Bank of Malaysia, Financial Technology Regulatory Sandbox Framework, available at: http://www.bnm.gov.my/index.php?ch=57＆pg=137＆ac=533＆bb=file, last access on June 02 2019.這種核心結(jié)構(gòu)決定了沙盒監(jiān)管的本質(zhì)是一種法律責(zé)任豁免機制。

（一）試驗企業(yè)具備承擔(dān)監(jiān)管法律責(zé)任的可能性

法律責(zé)任豁免結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素之一是被豁免的主體違反法律規(guī)定而產(chǎn)生承擔(dān)法律責(zé)任的可能性。其中被豁免主體違反法律義務(wù)與承擔(dān)法律責(zé)任的應(yīng)當(dāng)性是前后相繼的關(guān)系，法律責(zé)任因違反法律義務(wù)而產(chǎn)生。在沙盒監(jiān)管中，進入監(jiān)管沙盒參與試驗的主體向參與試驗的消費者提供創(chuàng)新的金融服務(wù)、商品或模式可能會違反現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律的要求，進而產(chǎn)生承擔(dān)法律責(zé)任的可能性。因試驗企業(yè)違法而產(chǎn)生的責(zé)任承擔(dān)構(gòu)成了沙盒監(jiān)管核心結(jié)構(gòu)的第一個環(huán)節(jié)。

首先，在監(jiān)管沙盒中，試驗企業(yè)在試驗金融創(chuàng)新的產(chǎn)品、服務(wù)或模式的過程中可能會違反金融監(jiān)管法律所規(guī)定的法律義務(wù)。此時，試驗企業(yè)的與現(xiàn)有金融監(jiān)管法律相抵觸的行為仍然是違法行為，具有違法性。這也是沙盒監(jiān)管有別于法律的適用“例外”以及“改革試點”（如表一所示）的根本區(qū)別。適用“例外”是因為某些行為主體或行為本身具備特殊性，而不為法律法規(guī)的某些具體條款所規(guī)制，從而使得行為主體不具備違法性。而參與“改革試點”的主體，依照改革試點辦法（方案）的規(guī)定而行為，即使在與現(xiàn)行法律相沖突的情況下，由立法機關(guān)通過的改革試點辦法為主體的行為提供了正當(dāng)化依據(jù)，因此行為主體不具備違法性。而“法律責(zé)任豁免”完全不同于前兩者，被豁免主體本身直接違反法律的規(guī)定，但基于特殊原因，構(gòu)成“違法阻卻”而不實際承擔(dān)法律責(zé)任，行為人行為仍然具備違法性。同時，監(jiān)管沙盒中的試驗企業(yè)是否會有違法行為，具體有哪些違法行為以及違反哪些金融監(jiān)管法在試驗前尚處于未知狀態(tài)。

再次，在監(jiān)管沙盒中，試驗企業(yè)違反金融監(jiān)管法律所規(guī)定的法律義務(wù)產(chǎn)生相應(yīng)的法律責(zé)任，即試驗企業(yè)具備有責(zé)性。這是因為法律義務(wù)作為國家所要求的義務(wù)，帶有國家強制的意思，意味著一旦其行為要求被違反，國家將要給予制裁。但違反法律義務(wù)產(chǎn)生相應(yīng)的法律責(zé)任，并不等同于試驗企業(yè)實際承擔(dān)該種法定責(zé)任?！胺韶?zé)任是指行為主體（自然人、法人、團體）因違反法律義務(wù)，造成對他人的損害，從而承擔(dān)某種不利后果的應(yīng)當(dāng)性”[14]張恒山：《法理要論》，北京大學(xué)出版社2009年版，第463頁。，而非承擔(dān)不利后果的現(xiàn)實性。法律責(zé)任的歸屬和實際承擔(dān)需要法定主體通過法定程序來確定。這種有責(zé)性與歸責(zé)性的分離正是法律責(zé)任豁免制度的基礎(chǔ)。

表一 沙盒監(jiān)管、適用例外與改革試點的區(qū)別

（二）沙盒監(jiān)管機構(gòu)行使免除違法責(zé)任的權(quán)力

法律責(zé)任豁免結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素之二是豁免主體行使豁免的權(quán)力。在沙盒監(jiān)管中，沙盒監(jiān)管機構(gòu)行使免除被監(jiān)管主體（試驗企業(yè)）實際承擔(dān)法律責(zé)任的權(quán)力。這構(gòu)成了沙盒監(jiān)管核心結(jié)構(gòu)中最為關(guān)鍵的部分，沙盒監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力的范圍及權(quán)力行使的方式?jīng)Q定著所豁免的法定責(zé)任的具體內(nèi)容。

沙盒監(jiān)管機構(gòu)具備相應(yīng)的金融監(jiān)管權(quán)是其實施豁免的前提。金融監(jiān)管權(quán)本質(zhì)上是一種公權(quán)，是國家權(quán)力的組成部分，具有法定性。從法律體系的角度來看，金融監(jiān)管權(quán)的正當(dāng)性來源于上位法的直接規(guī)定或授權(quán)。各國法律規(guī)定的金融監(jiān)管權(quán)通常包括: 金融規(guī)則制定權(quán)、金融許可權(quán)、金融檢查和調(diào)查權(quán)、金融強制措施、金融危機事件處置權(quán)、金融處罰權(quán)等。[15]參見張忠軍：“金融監(jiān)管權(quán)的監(jiān)督問題研究”，載《首都師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，第2007年第1 期，第105頁。而面對違法主體，是否追究、如何追究其法律責(zé)任屬于金融處罰權(quán)的范疇。法理上，處罰權(quán)屬于司法權(quán)，金融監(jiān)管機構(gòu)的處罰權(quán)屬于一種準(zhǔn)司法權(quán)?！吨袊嗣胥y行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險法》等的有關(guān)條文都賦予金融監(jiān)管機構(gòu)相應(yīng)的金融處罰權(quán)。

而法律權(quán)力必然是通過權(quán)力享有者的法律行為來實現(xiàn)。對法定責(zé)任的豁免是一種處罰權(quán)的消極行使，具有金融處罰權(quán)的沙盒監(jiān)管機構(gòu)消極行使其處罰權(quán)，才能使得豁免的效果作用于試驗企業(yè)。在各國和地區(qū)的沙盒監(jiān)管制度中，沙盒監(jiān)管機構(gòu)對違法責(zé)任的豁免方式有原則性豁免和列舉式豁免兩種方式。原則性豁免是指規(guī)定進入監(jiān)管沙盒試驗的主體原則上不承擔(dān)金融監(jiān)管法律責(zé)任，但是具體豁免哪些違法行為而致的法律責(zé)任需要違法行為發(fā)生后由沙盒監(jiān)管機構(gòu)來具體認(rèn)定。英國、新加坡、中國香港等地的豁免是原則性豁免。英國《沙盒監(jiān)管》中規(guī)定“監(jiān)管沙盒是一個安全空間，在其中企業(yè)能夠測試創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)、商業(yè)模式及交付機制而不會立即招致從事有關(guān)活動而致的所有正常監(jiān)管后果。”[16]See Financial Conduct Authority, Regulatory Sandbox，available at: https://www.fca.org.uk/publication/research/regulatory-sandbox.pdf, last access on June 02 2019.《新加坡金融科技沙盒監(jiān)管指導(dǎo)方針》中規(guī)定“在沙盒期限內(nèi)，新加坡金融管理局通過放寬其制定的限制沙盒實體的法律和監(jiān)管要求，以提供適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管支持”[17]See Monetary Authority of Singapore, Fintech Regulatory Sandbox Guidelines, available at: http://www.mas.gov.sg/～/media/Smart%20Financial%20Centre/Sandbox/FinTech%20Regulatory%20Sandbox%20Guidelines.pdf, last access on June 02 2019.。中國香港金融管理局《金融科技監(jiān)管沙盒》中規(guī)定在金融科技監(jiān)管沙盒中“認(rèn)可機構(gòu)在試行期間可無需完全符合金管局一般的監(jiān)管規(guī)定”[18]香港金融管理局：《金融科技監(jiān)管沙盒》，https://www.hkma.gov.hk/，最后訪問時間：2019年6月2日。。列舉式豁免是指通過列舉的方式明確規(guī)定進入監(jiān)管沙盒試驗的主體能夠豁免哪些法律責(zé)任，無需經(jīng)過沙盒監(jiān)管機構(gòu)另外認(rèn)定。中國臺灣的豁免機制就是典型的列舉式豁免，在其《金融科技創(chuàng)新實驗條例》中第26 條明確規(guī)定“申請人于創(chuàng)新實驗期間，依主管機關(guān)核準(zhǔn)創(chuàng)新實驗之范圍辦理創(chuàng)新實驗者，其創(chuàng)新實驗行為不適用下列處罰規(guī)定：一、銀行法第一百二十五條……”。[19]我國臺灣地區(qū)“金融科技創(chuàng)新實驗條例”第26 條，https://lis.ly.gov.tw/lglawc/lawsingle?0%5E9881034C600 311A081030CBC03C09C91234C6C03C41BB1634C60，最后訪問時間：2019年6月2日。因此，在監(jiān)管的沙盒中，具有權(quán)力的沙盒監(jiān)管機構(gòu)通過原則性豁免或者列舉式豁免的方式預(yù)約性地豁免試驗企業(yè)的違法責(zé)任。

（三）試驗企業(yè)免于實際承擔(dān)違法的法律責(zé)任

法律責(zé)任豁免結(jié)構(gòu)的構(gòu)成要素之三是被豁免的主體最終免于實際承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在沙盒監(jiān)管中，試驗企業(yè)免于實際承擔(dān)法律責(zé)任，這是沙盒監(jiān)管核心結(jié)構(gòu)的最后一個環(huán)節(jié)，也是沙盒監(jiān)管機構(gòu)行使法律責(zé)任豁免權(quán)力的結(jié)果。

試驗企業(yè)之所以能夠免于承擔(dān)違反金融監(jiān)管法的責(zé)任，在于沙盒監(jiān)管機構(gòu)行使豁免權(quán)力，即消極行使處罰權(quán)，而使得試驗企業(yè)免于履行不利義務(wù)（必須為或者不為某些不利于其自身的事），即免于實際承擔(dān)法律責(zé)任（如圖二所示）。金融監(jiān)管法規(guī)定了被監(jiān)管主體在違反法律義務(wù)的情形下應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，比如《證券期貨投資者適當(dāng)性管理辦法》第41 條規(guī)定“經(jīng)營機構(gòu)有下列情形之一的，給予警告，并處以3 萬元以下罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，給予警告，并處以3 萬元以下罰款：（一）違反本辦法第十條，未按規(guī)定對普通投資者進行細(xì)化分類和管理的……”。其中“給予警告，并處以3 萬元以下罰款”是違反義務(wù)之后所承擔(dān)的法律責(zé)任，這種法律責(zé)任以必須接受“警告”或必須繳納“3 萬元以下罰款”為內(nèi)容，即一種承擔(dān)可能產(chǎn)生對于被監(jiān)管主體不利義務(wù)為內(nèi)容的責(zé)任。這種不利義務(wù)又被稱為“第二性義務(wù)”，即由于違法了法定義務(wù)或約定義務(wù)而引起的新的特定義務(wù)。[20]參見張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社2011年版，第122頁。但這種不利義務(wù)只有在金融監(jiān)管機構(gòu)作出“給予”、“處”的行為時，經(jīng)營機構(gòu)才有接受“警告”或必須繳納“3 萬元以下罰款”的義務(wù)。也就是說，只有在金融監(jiān)管機構(gòu)行使處罰權(quán)的時候被監(jiān)管主體的不利義務(wù)才實際產(chǎn)生，而在此之前被監(jiān)管主體所具有的是履行該種義務(wù)的應(yīng)當(dāng)性，而非現(xiàn)實性。因此，在監(jiān)管的沙盒中，當(dāng)試驗企業(yè)違反法律義務(wù)而產(chǎn)生相應(yīng)的法律責(zé)任時，由于沙盒監(jiān)管機構(gòu)不行使處罰權(quán)，使得試驗企業(yè)免于實際承擔(dān)法律責(zé)任。

圖二 法律責(zé)任豁免機制結(jié)構(gòu)示意圖

三、金融沙盒監(jiān)管制度建構(gòu)邏輯

金融沙盒監(jiān)管制度的本質(zhì)是法律責(zé)任豁免來構(gòu)建，這決定了沙盒監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力是沙盒監(jiān)管制度結(jié)構(gòu)中最為核心的部分，法律所賦予的沙盒監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力的范圍決定了其能夠豁免的法定責(zé)任的最大范圍，也即豁免的法定限度，關(guān)乎沙盒監(jiān)管制度的合法性。權(quán)力的另一面是職責(zé)，沙盒監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)是其價值追求的具體體現(xiàn)，是其應(yīng)當(dāng)豁免的法律責(zé)任的范圍，也就是豁免的價值限度，關(guān)乎沙盒監(jiān)管的合理性。沙盒監(jiān)管權(quán)力范圍決定了豁免責(zé)任的合法范圍，解決的是哪些責(zé)任能夠被豁免的問題；而沙盒監(jiān)管的目標(biāo)決定了豁免責(zé)任的價值范圍，解決的是哪些責(zé)任應(yīng)當(dāng)被豁免的問題。沙盒監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力范圍和價值追求決定著能夠豁免、是否豁免、豁免對象、豁免內(nèi)容、如何豁免。

（一）沙盒監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力決定豁免的法定范圍

試驗企業(yè)的哪些法律責(zé)任能夠被豁免是由沙盒監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力范圍所確定的。通過結(jié)構(gòu)分析可以看到，在沙盒監(jiān)管這一法律責(zé)任豁免機制中，試驗企業(yè)對豁免沒有任何自主權(quán)和處分權(quán)（即變更、消滅自身違反法定義務(wù)需要承擔(dān)的法定責(zé)任的法律上的能力），也不具有向沙盒監(jiān)管機構(gòu)提出豁免請求的權(quán)利（即要求沙盒監(jiān)管機構(gòu)豁免其法定責(zé)任的正當(dāng)性）。而沙盒監(jiān)管機構(gòu)對于法律責(zé)任豁免具有絕對的權(quán)力。首先，試驗企業(yè)需要履行的法律義務(wù)及承擔(dān)的法律責(zé)任的內(nèi)容由法律所創(chuàng)設(shè)，但是其義務(wù)和責(zé)任的具體負(fù)擔(dān)形式往往有具備準(zhǔn)立法權(quán)沙盒監(jiān)管機構(gòu)所規(guī)定。其次，試驗企業(yè)的行為是否構(gòu)成違法，是否需要承擔(dān)法律責(zé)任由沙盒監(jiān)管機構(gòu)進行認(rèn)定。再次，試驗企業(yè)法律責(zé)任的實際承擔(dān)有賴于沙盒監(jiān)管機構(gòu)處罰權(quán)的行使。

而沙盒監(jiān)管機構(gòu)的金融監(jiān)管權(quán)本質(zhì)上屬于國家權(quán)力，具有法定性。沙盒監(jiān)管機構(gòu)必須按照法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章的所規(guī)定的法定程序和內(nèi)容行使權(quán)力。中央一級的金融監(jiān)管權(quán)力往往是復(fù)合性的權(quán)力，涵蓋有金融立規(guī)權(quán)（委任立法權(quán)），以及金融監(jiān)督權(quán)（行政權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)）。從權(quán)力來源來講，金融監(jiān)管權(quán)力的正當(dāng)性來源于立法機關(guān)的授權(quán)，并通過法律、行政法規(guī)予以規(guī)定。金融監(jiān)管機構(gòu)對被監(jiān)管主體法定責(zé)任的追究在程序和內(nèi)容上均受到嚴(yán)格的限制，在被監(jiān)管主體因違反法定義務(wù)從而產(chǎn)生法律責(zé)任時，金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照法定程序行使處罰權(quán)，從而使得被監(jiān)管主體必須為或者不為某事，即實際承擔(dān)法律責(zé)任。而沙盒監(jiān)管作為一種法律責(zé)任豁免機制，就是設(shè)定了在某種條件或情形下，金融監(jiān)管機構(gòu)消極行使處罰權(quán)，被監(jiān)管主體不必實際承擔(dān)法律責(zé)任。

但是，金融監(jiān)管機構(gòu)對處罰權(quán)行使的自主性上存在兩種情況。當(dāng)該項處罰是由法律和行政法規(guī)直接規(guī)定產(chǎn)生時，沙盒監(jiān)管機構(gòu)對試驗企業(yè)法定責(zé)任的追究必須依照法定程序進行，除非獲得立法機關(guān)的授權(quán)不得自主進行豁免，否則沙盒監(jiān)管機構(gòu)的行為構(gòu)成違法或“不作為”。當(dāng)該項處罰權(quán)是由沙盒監(jiān)管機構(gòu)通過制定規(guī)章、規(guī)定、辦法等方式而具體化時，沙盒監(jiān)管機構(gòu)對該項監(jiān)督權(quán)的行使內(nèi)容、程序就具備了有限的自主權(quán)，有權(quán)通過法定程序?qū)Ψǘㄘ?zé)任進行豁免。這是因為金融監(jiān)管機構(gòu)由于被法律和行政法規(guī)賦予的立規(guī)權(quán)而“享有在所負(fù)責(zé)的監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)，為實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的需要，根據(jù)委托授權(quán)自主制定相關(guān)‘游戲規(guī)則’（包括各種規(guī)章、條例、辦法、解釋、聲明等）的權(quán)力”[21]洪艷蓉：《金融監(jiān)管治理——關(guān)于證券監(jiān)管獨立性的思考》，北京大學(xué)出版社2017年版，第135頁。，沙盒監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)豁免其通過行使立規(guī)權(quán)所規(guī)定的試驗企業(yè)的具體法定責(zé)任，而無權(quán)豁免試驗企業(yè)的由法律、行政法規(guī)以及其他有權(quán)機構(gòu)所確定的其他法定責(zé)任。

同時，金融監(jiān)管權(quán)力的性質(zhì)決定了所豁免的法律責(zé)任的類型。金融監(jiān)管是國家動用公權(quán)力干預(yù)金融市場，以彌補市場失靈、維護金融穩(wěn)定的一種行政治理方式。因此沙盒監(jiān)管機構(gòu)只能豁免行政法律責(zé)任和行政違法行為引起的民事法律責(zé)任，而不能豁免由其他違法行為或違約行為所引起的民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。

綜上，從沙盒監(jiān)管的法律責(zé)任豁免機制的結(jié)構(gòu)來看，沙盒監(jiān)管機構(gòu)對試驗企業(yè)法律責(zé)任的豁免有決定權(quán)。而由于沙盒監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力具有法定性，因此，沙盒監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力決定了豁免的法定范圍。沙盒監(jiān)管機構(gòu)所豁免的法律責(zé)任不能超過這一邊界，如果超過，沙盒監(jiān)管機構(gòu)的豁免行為是違法的，試驗企業(yè)所承擔(dān)的法律責(zé)任亦不能免于實際承擔(dān)。

（二）沙盒監(jiān)管具體目標(biāo)決定豁免的價值范圍

豁免制度的本質(zhì)是一種交易，是權(quán)力享有者用一種利益換取另一種利益。在我國，豁免的概念可追溯至西漢中期的“親親相隱”制度?！白越褡邮啄涓改浮⑵弈浞?、孫匿大父母, 皆勿坐。其父母匿子、夫匿妻、大父母匿孫, 罪殊死, 皆上請廷尉以聞?！盵22]轉(zhuǎn)引自范忠信：“親親相為隱：中外法律的共同傳統(tǒng)——兼論其根源及其與法治的關(guān)系”，載《比較法研究》1997年第2 期，第116頁?！坝H親相隱”制度依據(jù)親屬關(guān)系及所犯罪名的不同對刑罰予以減輕、免除，是通過放棄對某些犯罪者的懲罰來換取對親屬關(guān)系的保護。反壟斷法豁免制度是指在形式上符合反壟斷法禁止規(guī)定的行為，由于符合免除責(zé)任的規(guī)定而從不承擔(dān)反壟斷法上的法律責(zé)任。[23]參見唐要家：“反壟斷法豁免制度的比較分析”，載《中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2006年第1 期，第23頁。反壟斷法豁免制度是國家通過放棄對限制競爭行為的處罰來換取對該種行為所帶來的經(jīng)濟利益。刑事法律領(lǐng)域的污點證人刑事責(zé)任豁免制度是指在證據(jù)并不充分的情形下，國家承諾對罪犯的罪行予以豁免以換取其供述或證言。[24]參見汪海燕：“建構(gòu)我國污點證人刑事責(zé)任豁免制度”，載《法商研究》2006年第1 期，第24頁。污點證人刑事責(zé)任豁免制度是國家放棄了對某些罪行輕微者的懲罰，來換取追訴和懲罰罪行較重罪犯的目的這一更大的司法利益。而沙盒監(jiān)管制度實際上是沙盒監(jiān)管機構(gòu)基于利益衡量，在試驗企業(yè)存在違法行為的情況下，通過放棄對其的懲罰來換取其他利益。沙盒監(jiān)管的目標(biāo)就是豁免所換取的利益，而對參與試驗的消費者利益的保護和金融市場安全維護是被換取的利益。

沙盒監(jiān)管的目標(biāo)是沙盒監(jiān)管預(yù)期達(dá)到的目的，也就是為什么需要沙盒監(jiān)管的問題。從沙盒監(jiān)管產(chǎn)生的原因以及各國和地區(qū)沙盒監(jiān)管的實踐來看，沙盒監(jiān)管的目標(biāo)是促進科技驅(qū)動的金融創(chuàng)新。首先，從原因上看，金融科技[25]金融穩(wěn)定理事會（Financial Stability Board）于 2016年 3月發(fā)布了關(guān)于金融科技的專題報告，其中對“金融科技”（FinTech，F(xiàn)inancial Technology 的縮寫）進行了初步定義：金融科技是指技術(shù)帶來的金融創(chuàng)新，它能創(chuàng)造新的業(yè)務(wù)模式、應(yīng)用、流程或產(chǎn)品，從而對金融市場、金融機構(gòu)或金融服務(wù)的提供方式造成重大影響。創(chuàng)新倒逼沙盒監(jiān)管產(chǎn)生?，F(xiàn)代金融監(jiān)管主要是經(jīng)濟驅(qū)動的，其監(jiān)管目標(biāo)從解決市場失靈發(fā)展到促使市場更好運行。[26]See Iris H-Y Chiu, A Rational Regulatory Strategy for Governing Financial Innovation, 8 European Journal of Risk Regulation.（2017）p.743.在金融科技迅速發(fā)展的背景下，沙盒監(jiān)管是為解決金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的矛盾而建構(gòu)的。金融科技創(chuàng)新一方面通過增加金融服務(wù)的可獲得性為消費者帶來益處，也極大促進了金融行業(yè)的競爭，但另一方面金融科技的“破壞性創(chuàng)新”特質(zhì)導(dǎo)致創(chuàng)新是否滿足監(jiān)管要求存在不確定性。常規(guī)的監(jiān)管要求對于金融科技初創(chuàng)企業(yè)而言往往是不可承受之重，易于扼殺活力、阻礙創(chuàng)新；而自由放任的監(jiān)管立場又容易導(dǎo)致金融科技野蠻生長，放大和傳染其破壞性，乃至釀成系統(tǒng)性風(fēng)險。[27]參見廖凡：“金融科技背景下監(jiān)管沙盒的理論與實踐評析”，載《廈門大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2019年第2 期，第14頁。其次，觀察其他國家或地區(qū)沙盒監(jiān)管實踐，沙盒監(jiān)管的直接目標(biāo)大多指向促進科技驅(qū)動的金融創(chuàng)新，[28]英國沙盒監(jiān)管的直接目標(biāo)是支持為客戶提供新產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新和挑戰(zhàn)現(xiàn)有商業(yè)模式的創(chuàng)新。澳大利亞沙盒監(jiān)管的目標(biāo)是促進創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的發(fā)展。加拿大沙盒監(jiān)管的目標(biāo)是支持加拿大的金融科技企業(yè)提供創(chuàng)新產(chǎn)品、服務(wù)及應(yīng)用。荷蘭沙盒監(jiān)管的目標(biāo)是幫助市場經(jīng)營者推出創(chuàng)新性金融產(chǎn)品、服務(wù)或者商業(yè)模式。馬來西亞沙盒監(jiān)管的目標(biāo)是促進金融科技發(fā)展。具體包括為創(chuàng)新提供彈性的監(jiān)管環(huán)境，幫助金融創(chuàng)新企業(yè)獲得融資，減少創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)推向市場的監(jiān)管成本（幫助企業(yè)符合監(jiān)管要求）。

為換取沙盒監(jiān)管的促進科技驅(qū)動的金融創(chuàng)新這一利益，沙盒監(jiān)管機構(gòu)放棄了對試驗企業(yè)違反金融監(jiān)管法律義務(wù)的懲罰，也就是放棄了對國家設(shè)定該種法律義務(wù)的目的。法律義務(wù)代表著社會和國家對法律主體的要求，提出這種行為要求的目的在于防止義務(wù)人作與義務(wù)相反的行為選擇時所必然帶來的對他人、或?qū)ι鐣?、或?qū)业姆菗p他利益的必然性損害。[29]參見張恒山：《法理要論》，北京大學(xué)出版社2009年版，第316頁。在多數(shù)情況下，履行法律義務(wù)對義務(wù)人長遠(yuǎn)有利，對義務(wù)人所屬的社會群體有利。金融監(jiān)管法律通過設(shè)定經(jīng)營機構(gòu)或其工作人員的法律義務(wù)，進而規(guī)范、約束、指引和保障其行為，進而保護購買金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)的處于弱勢地位的消費者（投資者）的利益，并保護金融市場安全。違反金融監(jiān)管法律義務(wù)意味著對這兩種利益的損害，而在監(jiān)管的沙盒中，沙盒監(jiān)管機構(gòu)放棄對違反金融監(jiān)管法律義務(wù)行為的制裁是放棄對了這兩種利益的保護。但是，保護消費者（投資者）的利益和維護金融市場的安全也是金融監(jiān)管的目標(biāo)，沙盒監(jiān)管制度中通過建立嚴(yán)格消費者保護機制和風(fēng)險控制機制來防止因為放棄對違反金融監(jiān)管法律義務(wù)行為的制裁可能造成的對兩種利益的損害，從而在保護消費者利益、維護金融市場安全，以及促進金融創(chuàng)新之間尋求平衡。

綜上，豁免法律責(zé)任的價值范圍由沙盒監(jiān)管的直接目標(biāo)所決定，這一目標(biāo)是促進科技驅(qū)動的金融創(chuàng)新。沙盒監(jiān)管機構(gòu)通過放棄對試驗企業(yè)某些違法行為產(chǎn)生的責(zé)任的懲罰，換取金融創(chuàng)新可能帶來的利益。同時通過設(shè)立嚴(yán)格的消費者保護機制和風(fēng)險控制機制來防止違法行為可能造成的損害。

結(jié) 論

沙盒監(jiān)管制度是圍繞監(jiān)管的“沙盒”這一監(jiān)管技術(shù)所構(gòu)建的一種創(chuàng)新的金融監(jiān)管制度。在技術(shù)上，監(jiān)管的“沙盒”是一個安全空間，而在制度上這個空間之所以“安全”來源于法律責(zé)任豁免機制。在沙盒中，通過由沙盒監(jiān)管機構(gòu)行使豁免權(quán)力，使得試驗企業(yè)“違法而不擔(dān)責(zé)”，從而為科技驅(qū)動的金融創(chuàng)新提供一個適度包容創(chuàng)新的環(huán)境。而沙盒監(jiān)管機構(gòu)的豁免權(quán)力的行使不是無限的，其受到沙盒監(jiān)管機構(gòu)法定權(quán)力范圍的限制和沙盒監(jiān)管目標(biāo)的約束。同時試驗企業(yè)“違法而不但責(zé)”可能會給其他相關(guān)主體和金融市場造成不利后果，因此在沙盒監(jiān)管制度中還包括有嚴(yán)格的消費者保護機制和風(fēng)險控制機制。由此，沙盒監(jiān)管制度建構(gòu)邏輯得以厘清，首先明確沙盒監(jiān)管機構(gòu)及其權(quán)力范圍，在考慮沙盒監(jiān)管目標(biāo)的情況下明確試驗企業(yè)法律責(zé)任豁免的范圍。其次根據(jù)法律責(zé)任豁免的范圍確定相應(yīng)的消費者保護機制和風(fēng)險控制機制。最后，據(jù)前兩項實體內(nèi)容明確沙盒監(jiān)管制度的程序性事項，包括申請程序、退出機制等。