城鄉(xiāng)基層社會治理的實踐探索與完善路徑
——基于“四治一體”治理模式探析

毛佩瑾 李春艷

黨的十九大以來，中國高度重視社會治理體制和機制創(chuàng)新，提出了建設共建共治共享的社會治理戰(zhàn)略藍圖。十九屆四中全會進一步指出，要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，對構(gòu)建基層社會治理新格局提出了更高要求和具體方向。當前中國基層社會治理仍存在法治保障有待加強、社會信用體系亟待重塑、城鄉(xiāng)居民自治渠道不夠暢通、共建共治共享治理格局尚未形成等諸多現(xiàn)實困境。因此，結(jié)合區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展實際，剖析如何建立具有地方特色的城鄉(xiāng)基層社會治理創(chuàng)新模式，是亟待深入研究的重要課題。

F 市積極探索城鄉(xiāng)基層社會治理創(chuàng)新發(fā)展路徑，在以往法治、德治和自治“三治融合”的基礎上，進一步形成了以法治、德治、自治和共治為核心的“四治一體”基層治理社會生態(tài)模式，取得了良好的治理效果。本文以F 市基層社會治理創(chuàng)新實踐為例，歸納總結(jié)城鄉(xiāng)基層治理的經(jīng)驗做法，對“四治一體”治理模式互嵌耦合機制進行探析。

一、文獻回顧：“四治一體”相關研究

“四治一體”①“四治一體”是指城鄉(xiāng)基層社會治理中的法治、德治、自治和共治四者相互融合、相互作用，共同促進市域社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。是在黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”的基礎上產(chǎn)生，是對“三治融合”②“三治融合”是傳統(tǒng)的基層社會治理模式，也是“四治一體”的前提和基礎。具體是指法治、德治和自治三者之間如何形成耦合與關聯(lián)。的進一步發(fā)展，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下城鄉(xiāng)基層社會治理的實踐探索與創(chuàng)新嘗試。當前關于法治、德治、自治、共治“四治一體”的研究主要建立在“三治”基礎上，并融合了“共治”元素進行探討，重點從四種治理方式的相互關系及治理績效的影響要素兩個層面論述了“四治一體”治理體系的相關問題。

首先，從“四治”的內(nèi)在關系和運行機制來看，現(xiàn)有研究對四者間的聯(lián)系主要從兩方面進行分析。一是“四治”中任意兩種治理方式搭配組合，能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢互補、功能互促。學者們普遍認為，法治與德治相容。法治憑借強制性力量為道德倫理規(guī)范保駕護航①李明：《論法治和德治相結(jié)合》，《云南社會科學》2003 年第2 期。；德治通過引導或約束人的價值理念協(xié)調(diào)社會關系及利益矛盾②王淑芹、劉暢：《德治與法治：何種關系》，《倫理學研究》2014 年第5 期。，成為法治的重要依據(jù)和有益補充。法治和自治對立又相關。法治具有強制性和單一性特征，自治符合自主性與多元化特點，二者屬性相異。但是，法治的強制性規(guī)則避免了自治“任性”發(fā)展、權利被濫用等問題；自治使人民群眾的參與權和監(jiān)督權得以體現(xiàn)及落實，社會活力和創(chuàng)新動力因此被充分激發(fā)。德治與自治相伴相生。德治的“隱性制度”特征③費雪萊：《倫理視角下我國鄉(xiāng)村德治的實踐邏輯》，《青海社會科學》2018 年第6 期。有利于提高人們的責任感和參與意識，促使價值共識和認同體系建立，為自治奠定基礎；自治通過利益訴求表達和社會資本積累等機制，便于推動形成全社會范圍內(nèi)基于道德的普遍共識。從共治與“三治”之間的兩兩關系來看，共治為社會治理法治的可持續(xù)發(fā)展與完善提供動力；基于共治的思想觀念和行動方式會逐漸內(nèi)化為共有價值和行為標準，促使道德規(guī)范不斷植根人心；共治還能推動轄區(qū)內(nèi)各類社會資源重組，彌補基層自治主體和功能的單一與不足，為平等協(xié)商、有序參與夯實基礎。

二是以實現(xiàn)共治為最終目標促進“三治融合”，激發(fā)社會活力、實現(xiàn)良性互動。一方面，“三治”是“四治”的重要前提和基礎。三者形成了“三角互嵌”式關系，相互促進、互為補充，構(gòu)成穩(wěn)定的“三腳架”基層治理結(jié)構(gòu)。已有研究指出，法治是提升社會治理硬實力的剛性約束，德治是增強治理軟實力的柔性約束，自治是生成內(nèi)生驅(qū)動力的內(nèi)生約束，彼此相輔相成④中共桐鄉(xiāng)市委：《積極探索創(chuàng)新社會基層治理新模式》，《政策瞭望》2014 年第9 期。。三種治理模式既共生互促，又存在沖突制約，關鍵在于如何有效平衡，實現(xiàn)治理績效的最優(yōu)化。另一方面，共治是“三治”有機結(jié)合的終極目標。這部分研究主要聚焦于如何通過“三治互嵌”形成社會力量參與基層治理的共治格局，推動實現(xiàn)不同治理模式間的相互融合。

其次，關于“四治一體”治理績效的影響要素研究，當前主要是從四種治理模式的各自視角論述如何增強治理效果。法治視角認為，應通過推進法治政府建設和法律平臺搭建為社會治理提供制度保障；德治視角注重基層文化培育和公共精神養(yǎng)成；自治強調(diào)厘清政府職能、釋放社會空間和健全相關制度；共治則著重從治理主體、方式和途徑等方面分析如何完善參與機制、促進多元融合。

綜上，現(xiàn)有關于“四治一體”的研究對法治、德治、自治、共治四者的關系特征和運作機理進行了分析，為本文研究奠定基礎，但也存在一些不足。第一，有關“四治一體”的探討仍舊以“三治”為主體與核心，較少將“共治”融入進行系統(tǒng)性分析，對“共治”及其在“四治”中的地位作用缺乏深入闡釋，關于四者之間的相互關系和運作邏輯也處于初步探索階段。第二，在如何提升“四治一體”治理績效方面，現(xiàn)有文獻對四種治理模式分別進行了探討，但對于“四治”作為一個有機整體怎樣實現(xiàn)互促共融尚欠缺論述。因此，推進四種治理機制整合優(yōu)勢、相互耦合是本文研究的重點。

二、“四治一體”分析框架與內(nèi)在邏輯

構(gòu)建“四治一體”基層治理框架，需厘清“四治”的各自功能特征和整體運行邏輯。法治、德治作為社會治理的硬性規(guī)則與柔性規(guī)范，是實現(xiàn)自治和共治的雙重制度性保障。共治通過多元主體參與形成網(wǎng)絡化治理結(jié)構(gòu)，為基層治理提供載體平臺和社會網(wǎng)絡支持⑤歐陽靜：《鄉(xiāng)村振興背景下的“三治融合”治理體系》，《天津行政學院學報》2018 年第6 期。，破解相互割裂的社會治理困局。自治是社會運行的基本形式與關鍵目標①黃浩明：《建立自治法治德治的基層社會治理模式》，《行政管理改革》2018 年第3 期。，核心要義是通過參與、協(xié)商及決策，最終實現(xiàn)社會活力和社會秩序的有效平衡。在“四治一體”框架中，法、德雙治與共治分別構(gòu)成了社會治理的制度與網(wǎng)絡雙重嵌入機制，共同助力自治發(fā)展。該邏輯關系強調(diào)四者的優(yōu)先次序和各自側(cè)重，需堅持整體論觀點發(fā)揮“四治”的乘數(shù)效應②郁建興、任杰：《中國基層社會治理中的自治、法治與德治》，《學術月刊》2018 年第12 期。。

法治和德治是“四治一體”的重要制度支撐，分別通過正式與非正式制度嵌入為基層社會治理提供規(guī)范及支持。一方面，法治注重加強城鄉(xiāng)基層治理的正式制度化水平，以此明晰權力范圍、保障基本權益、維護內(nèi)生秩序?！八闹巍庇行н\行需要規(guī)則與秩序作為前提。另一方面，德治依托地緣性歷史傳統(tǒng)和知識規(guī)范為“四治一體”提供非正式制度支持。德治可以通過文化涵養(yǎng)與精神培育營造出和諧有序、充滿活力的社會氛圍，為培養(yǎng)社會責任感、促進公眾參與、建立信任關系奠定基礎。

共治是推動“四治”融合運轉(zhuǎn)的有效途徑和協(xié)同機制，為“四治一體”奠定社會網(wǎng)絡基礎。首先，共治通過多元主體參與將不同主體的利益關聯(lián)在一起，促進個體更加積極地表達利益訴求、進行基層協(xié)商、參與社會管理，為促進不同治理模式間相互耦合、協(xié)同運作奠定共同體基礎。利益關聯(lián)是城鄉(xiāng)社區(qū)居民參與治理的重要內(nèi)驅(qū)力，利益關聯(lián)的緊密度決定了村居民介入治理事務和采取治理行動的積極性?；鶎庸仓我怨沧h題、利益關聯(lián)和共同目標為核心，有助于形成社會基本共識，提升集體認同感和治理滿意度，進而提高成員的參與意愿和自治程度③鄧大才：《走向善治之路：自治、法治與德治的選擇與組合——以鄉(xiāng)村治理體系為研究對象》，《社會科學研究》2018年第4 期。。其次，共治依靠溝通、協(xié)商等治理機制使各參與主體在公共事務決策過程中不斷互動，促進了基層社會關系的網(wǎng)絡化構(gòu)建和相關利益主體間的信任形成。共治為個體參與治理搭建了協(xié)商議事平臺，多元主體在平等的基礎上多次對話、博弈和協(xié)商，使各參與主體的治理效能與資源優(yōu)勢被充分激發(fā)，自治能力顯著提升。最后，共治改變了傳統(tǒng)的自上而下的單一式治理路徑，強調(diào)治理主體間需根據(jù)一定的規(guī)則、程序和范圍進行多向互動，并要求盡快建立基層治理中相應的法律和制度體系。

自治是城鄉(xiāng)基層治理的基礎和目標，并受到制度嵌入和網(wǎng)絡嵌入雙重治理邏輯影響，旨在同時處理好以下兩方面關系。一是自由和秩序之間的平衡。自治以實現(xiàn)民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督為宗旨，致力于擴大個人或團體的自主性和參與性，從而維護自由意志、激發(fā)社會活力；自治也關注秩序的必要性，使權利在特定的制度框架內(nèi)運行，通過他律和自律等手段④陳濤、李華胤：《“箱式治理”：自治、法治與德治的作用邊界與實踐效應——以湖北省京山市鄉(xiāng)村振興探索為例》，《探索》2019 年第5 期。不斷完善自我組織與自我管理的調(diào)節(jié)機制，在滿足村居民公共參與需求的前提下維持社會的和諧穩(wěn)定與正常秩序。二是個體權益與集體權益的有機統(tǒng)一。隨著基層治理的不斷深化和推進，市場及民間力量獲得了更多發(fā)展空間，基層治理的資源供給體系和權力配置格局變得愈發(fā)復雜，個體之間、個體與集體之間的社會利益矛盾沖突更加激烈。自治以維護人民群眾的公共參與和社會管理等權利為根本任務，通過保障個體權益進一步激發(fā)成員的內(nèi)驅(qū)動力，夯實治理主體積極參與公共事務、實現(xiàn)自我治理的意愿及能力基礎，有效引導和協(xié)調(diào)各方主體間關系，維持“小我”與“大我”利益的動態(tài)平衡?；鶎幼灾文繕说膶崿F(xiàn)離不開法治、德治和共治協(xié)同運轉(zhuǎn)、提供支持。

三、“四治一體”治理模式的經(jīng)驗探索與運行機制：以F 市為例

（一）樹立法禮兼容的治理理念，強化“四治一體”制度支撐

在“四治一體”基層治理框架中，法治是外生硬性規(guī)制，德治是內(nèi)生柔性約束，二者共同構(gòu)成了以制度為核心的治理理念和秩序①張立鑫：《雙重嵌入、關系聯(lián)結(jié)與秩序融合——鄉(xiāng)村治理中“三支融合”的邏輯框架》，《中南財經(jīng)政法大學研究生學報》2020 年第2 期。。一方面，基層治理法治化是深化依法治國的實踐基礎和工作重點，也是法治國家和法治社會一體化建設的出發(fā)點、落腳點；另一方面，有效發(fā)揮德治在基層社會中的功能，能夠更好地引導、規(guī)范和教化村居民，形成現(xiàn)代道德文化，保證基層治理的靈活性②左停、李卓：《自治、法治和德治“三治融合”：構(gòu)建鄉(xiāng)村有效治理的新格局》，《云南社會科學》2019 年第3 期。，奠定城鄉(xiāng)善治基礎。F 市注重樹立法治與德治兼容并重的治理理念，使二者成為推進“四治一體”的雙輪驅(qū)動力，不斷豐富基層治理的治理規(guī)則和方式。

F 市通過加強法治體系建設、推進基層法治智能化發(fā)展和實施全媒體普法宣傳機制，為基層治理提供全方位“硬核”制度保障。在立法體系建設方面，F(xiàn) 市制定并施行了《F 市人民代表大會及其常務委員會立法條例》，對立法程序和行為進行法律規(guī)范。同時，推進立法智庫建立，健全以聽取匯報、明察暗訪、交叉檢查等方式搜集民意、民智的工作機制，推動城鄉(xiāng)建設管理等相關重要領域法律法規(guī)的貫徹落實。拓寬城鄉(xiāng)村居民法律訴訟和維權渠道。F 市采取專業(yè)化“組織+人才+網(wǎng)絡”的方式，成立了法律援助站和法治互動支撐平臺等組織實體、建立法律顧問制度，并與法律服務熱線和網(wǎng)上大調(diào)解中心有機融合，實現(xiàn)線上線下、一村/社區(qū)一法律顧問的全覆蓋法律援助體系。搭建基層司法平臺、加強司法監(jiān)督。F 市推動基層政法部門建設“陽光公正司法平臺”、健全案件質(zhì)量評查和冤假錯案追責機制，著力推動司法公正、透明、客觀。其次，推進政法工作智能化。

與此同時，F(xiàn) 市構(gòu)建了符合地域文化特征及激勵與約束并存的城鄉(xiāng)基層德治治理體系，通過建構(gòu)德育網(wǎng)絡、開展模范引領、建立誠信機制，推動形成當?shù)亓己玫赖嘛L尚，發(fā)揮德治的“柔性”教化功能。第一，以社會公德、職業(yè)道德、家庭美德和個人品德為核心推進“四德工程”，建立個人、家庭、村（社區(qū)）、行業(yè)“四位一體”德育網(wǎng)絡。F 市通過制定道德公約、設立道德文化墻和德孝主題公園、編排地方戲曲等形式，普及傳統(tǒng)文化、弘揚道德精神，積累城鄉(xiāng)基層治理的社會資本，充分發(fā)揮村規(guī)民約、傳統(tǒng)文化、家規(guī)家訓、職業(yè)準則等教化作用。第二，探索善德評議機制，樹立榜樣模范引導和激勵村居民。F 市組織了系列道德模范評選活動，并選任道德觀察員，完善對道德榜樣、好人好事的發(fā)現(xiàn)、評議和培育機制。同時，建立“道德模范巡回報告”制度，加大傳播力度，促進德治的制度化和可持續(xù)性發(fā)展。第三，建立信用信息平臺，完善誠信機制。F 市開發(fā)了信用信息管理系統(tǒng)、數(shù)據(jù)中心子系統(tǒng)、手機客戶端等公共信用信息平臺，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)中心和省級信用平臺的有效銜接，能為社會快速準確地提供信用信息服務。在交通領域創(chuàng)新建立“誠信+交通”模式，對失信行為和嚴重失信行為進行分類界定，并聯(lián)合銀行、保險等單位設立懲戒制度，發(fā)揮積極的社會教育效應。

（二）構(gòu)建多主體協(xié)同聯(lián)動治理機制，夯實“四治一體”社會網(wǎng)絡基礎

共治是以形成多元參與格局和打破治理模式間鴻溝為核心的網(wǎng)絡嵌入機制，是推動“四治一體”有效實現(xiàn)的重要媒介和路徑。共治通過凝聚多主體合力、整合治理資源，有助于構(gòu)成共建共治共享的社會善治新局面③王文彬：《自覺、規(guī)則與文化：構(gòu)建“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系》，《社會主義研究》2019 年第1 期。，實現(xiàn)高效能治理。F 市通過形成聯(lián)治共治網(wǎng)絡、實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通共享，不斷完善多元主體協(xié)同參與的治理機制，為“四治一體”高效運轉(zhuǎn)提供參與平臺和社會網(wǎng)絡支持。

首先，完善多元主體共同參與的聯(lián)治共治機制。一方面，聯(lián)動共治組織，探索建立“社會組織+N”“駐地企業(yè)+N”的聯(lián)治模式。F 市注重孵化和發(fā)展具有不同功能特色的民間社會服務隊，建立社會組織服務中心，并聯(lián)合社會組織、群團組織、學校、企事業(yè)單位、民宗等社會力量開展共駐共建，增強基層組織參與城鄉(xiāng)社會共治的積極性，共同維護群眾利益和管理基層事務，形成優(yōu)勢互補、資源共享、整合聯(lián)動的治理機制。同時，實行“政府部門+”共治機制。在社會民生等重點領域構(gòu)建了政府部門之間、地區(qū)之間的協(xié)作機制，協(xié)力解決基層治理難題。另一方面，探索“村/社區(qū)兩委+鄉(xiāng)賢精英”共治模式，完善鄉(xiāng)賢精英參與機制。F 市成立了鄉(xiāng)賢精英參事會，以此為載體推動鄉(xiāng)賢精英積極參與和當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展相關的決策咨詢、民意反饋及考評監(jiān)督，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層骨干和能人的作用，協(xié)力治理基層公共事務。其次，打破數(shù)據(jù)鴻溝，建立信息共享平臺。F 市在推進數(shù)據(jù)中心整合建設的基礎上打造政務信息網(wǎng)和政務外網(wǎng)云平臺，使該市56 個市直部門和28 個省級部門的數(shù)據(jù)全量匯聚，構(gòu)建了覆蓋全市、實時共享、安全規(guī)范的政務大數(shù)據(jù)平臺，有效解決了部門間資源各自為政和信息孤島等問題。

（三）以完善基層自治為治理目標，提升“四治一體”治理效能

“四治一體”遵循的治理邏輯是，制度嵌入和網(wǎng)絡嵌入構(gòu)成的雙重治理秩序使基層治理理念、主體和途徑有機融合，為提升自治能力、推進自治建設奠定堅實基礎。基層自治是中國城鄉(xiāng)社會治理的核心與目標。實現(xiàn)高效能治理必須以加快政府職能轉(zhuǎn)變、為村居民增能賦權以及促進群眾自我管理和決策為主旨，夯實基層自治的精神內(nèi)核，有效維護社會秩序與社會活力的平衡統(tǒng)一。F 市致力于推進行政體制改革、健全民主協(xié)商機制、完善基層自治制度，進一步激發(fā)了人民群眾的主體意識和參政議政積極性。

第一，厘清基層職責范圍，推動村居賦權歸位。實現(xiàn)基層行政和服務職能有效分離，是深化行政體制改革、提升社會治理效率的重要內(nèi)容，也是城鄉(xiāng)基層“減負”的首要任務。F 市建立了城鄉(xiāng)社區(qū)工作事項準入機制，梳理并精簡基層“依法履行職責事項”和“受政府委托工作事項”等職責清單，使村（社區(qū)）“兩委”的治理角色由“掌管”變?yōu)椤罢贫妗?，將更多社會治理空間讓渡給村居民，充分激發(fā)社會活力。

第二，建立村居民協(xié)商議事參與平臺，推進基層協(xié)商民主。F 市大力發(fā)展村社區(qū)民主協(xié)商機制，建立“百姓參政議政督政團”“村社區(qū)居民說事室”“群眾問政大講壇”等村居民參政議政督政的基層民主協(xié)商平臺，及時有效地收集和反饋群眾意見需求，提高了村社區(qū)自行化解社會矛盾難題和管理村居公共事務的效果。

第三，完善基層群眾自治制度，加強基層治理評議考核體系建設?；鶎尤罕娮灾沃贫葹榇寰用駥崿F(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務和自我監(jiān)督提供保障，為城鄉(xiāng)社會善治創(chuàng)造治理空間①李交發(fā)、李天助：《“以德治國”與“中國特色社會主義法治體系”》，《湘潭大學學報（哲學社會科學版）》2016 年第3 期。，在基層社會中倍受重視。F 市注重強化村社區(qū)自治功能，探索制定了符合法律法規(guī)與轄區(qū)實際的自治章程、村規(guī)民約。同時，完善基層考核體制和干部監(jiān)督機制，包括村（社區(qū)）干部監(jiān)督考核體系、村（社區(qū)）重大事項終身責任追究體系、村（社區(qū)）“兩委”決議執(zhí)行評議體系等系列規(guī)章制度，推動“兩委”精準決策、高效治理，從制度上保障基層自治有效運行。

四、進一步完善“四治一體”城鄉(xiāng)基層治理模式的發(fā)展路徑

“四治一體”的核心要義是以充分發(fā)揮法治、德治、自治、共治各自治理模式的優(yōu)勢為基本前提，推動四者相互聯(lián)動、互相耦合，最終形成一個有機相融的整體，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層社會治理效益的最優(yōu)化。有效促進“四治”融合，不斷完善“四治一體”治理模式，需從推動平臺建設、完善體制機制、堅持整體治理和加強多維協(xié)同四方面著力。

（一）推動平臺建設，充分發(fā)揮多種載體的強大支撐作用

一是建立“四治一體”組織化平臺。充分發(fā)揮政府、市場和社會等多種治理主體的功能和作用，明確基層政府職責清單，進一步轉(zhuǎn)移政府職能。積極鼓勵鄉(xiāng)賢會、鄉(xiāng)村經(jīng)濟合作社、社區(qū)社會組織、業(yè)委會等基層社會力量發(fā)展并參與社會治理，讓渡基層治理的權力和空間給共建企業(yè)、社會組織及村居民。

二是建設“四治一體”網(wǎng)格化平臺。社會治理精細化發(fā)展要求推動基層網(wǎng)格化管理，通過構(gòu)建統(tǒng)一的網(wǎng)格化平臺，將黨建引領、政府負責和人民主體地位有效銜接，形成多維多項的權力互動，打破傳統(tǒng)基層治理單一單向權力運行的封閉與僵化格局。

三是搭建“四治一體”智能化平臺。近年來，“互聯(lián)網(wǎng)+”以其開放、共享、高效、便捷等優(yōu)勢逐漸在社會治理中發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用。憑借互聯(lián)網(wǎng)獨特的媒介屬性，不僅可以打通多元主體之間的固化聯(lián)系，還能充分激活個人的潛在價值，使其更主動地參與基層治理①田先紅、張慶賀：《新時代的互聯(lián)網(wǎng)與基層社區(qū)治理：機遇、挑戰(zhàn)與超越》，《湖北社會科學》2018 年第1 期。?！八闹我惑w”作為基層社會治理的創(chuàng)新模式，需要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢作用，實現(xiàn)基層社會的高效運作和良好治理。其一，打造“互聯(lián)網(wǎng)+法治”運作平臺。通過推動“互聯(lián)網(wǎng)+法律服務”，促使傳統(tǒng)法律服務模式變革升級，實現(xiàn)百姓足不出戶就能享受法律服務的現(xiàn)實需求。構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+法律宣傳”，通過聯(lián)合采訪、集中報道的工作機制，突出政法綜治系統(tǒng)專業(yè)素質(zhì)過硬、以為民服務為導向的新形象，打破傳統(tǒng)法律宣傳渠道單一、力度不夠的局面。其二，打造“互聯(lián)網(wǎng)+德治”運作平臺。通過建立網(wǎng)絡宣傳平臺，將傳統(tǒng)文化、倫理道德、核心價值觀等進行線上宣傳，加強人們對德治精神文化的認同與理解。其三，打造“互聯(lián)網(wǎng)+自治”運作平臺。依托互聯(lián)網(wǎng)平臺，拓寬參與渠道、完善信息溝通機制，為有效發(fā)揮基層自治作用增添動力。其四，打造“互聯(lián)網(wǎng)+共治”運作平臺。暢通信息互通渠道，建立網(wǎng)上的多元主體參與和監(jiān)督平臺，實現(xiàn)線上和線下資源雙向整合，推動基層共治全面開展。

（二）完善體制機制，提供有效的法律依據(jù)和制度規(guī)范

推動“四治”有機結(jié)合、相互促進，需要不斷加強基層社會治理體制機制建設，為“四治一體”提供制度保障。建立健全與基層治理相關的法律法規(guī)是最為重要和關鍵的環(huán)節(jié)，包括基層法律服務工作者管理辦法、基層法律工作者協(xié)會法規(guī)、村民委員會組織法、城市居民委員會組織法等。通過建設科學完備的基層法律規(guī)范體系，制定權責明晰、便于操作的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，為“四治”有機融合及攻克城鄉(xiāng)基層治理難題提供有效的法律依據(jù)。

同時，完善基層管理制度，尤其要發(fā)揮好基層群眾自治制度的重要作用。積極探索基層民主自治的新機制、新方式、新途徑，發(fā)揮群眾自治組織在自我組織、自我管理和自我服務方面的優(yōu)勢，充分激發(fā)基層社會治理的內(nèi)生發(fā)展動力。進一步建立健全村民代表制度、社區(qū)居委工作制度、社區(qū)物業(yè)管理辦法等地方性政策規(guī)章，為“四治”有機融合提供相應的制度規(guī)范。此外，加強社區(qū)章程、鄉(xiāng)規(guī)民約等基層內(nèi)部規(guī)則對社會治理的“柔性”約束力，不斷提升城鄉(xiāng)德治化水平，既要形成邊界清晰的內(nèi)部治理規(guī)范，也要通過以德服人的方式提升村居民對基層內(nèi)部規(guī)則的認可度與遵從度②侯宏偉、馬培衢：《“自治、法治、德治”三治融合體系下治理主體嵌入型共治機制的構(gòu)建》，《華南師范大學學報（社會科學版）》2018 年第6 期。。

（三）堅持整體治理，全面提升“四治”的聯(lián)動整合能力

堅持整體治理，首先，要加強政府部門間協(xié)作，發(fā)揮整合優(yōu)勢。通過建立和完善跨部門協(xié)同聯(lián)動機制，加強協(xié)作配合和信息互通，建立上下聯(lián)動、部門聯(lián)動的工作機制，真正實現(xiàn)社會綜合治理一元主體主導、多元主體配合的格局，有效解決基層治理的難點問題。

其次，對于“四治”而言，各項治理內(nèi)容不僅要單獨發(fā)力，還需有效聯(lián)動。一是全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，推動各領域法治化水平顯著提高。二是構(gòu)建適應互聯(lián)網(wǎng)時代和經(jīng)濟新常態(tài)需要的新德治體系，將引導有方、評議有道、治理有法作為新時代德治體系的關鍵要求，全面踐行社會主義核心價值觀，推動形成良好的道德風尚。三是探索人民群眾當家作主的最直接方式，提升村居民自我管理和自我服務的水平。四是將各主體有效聯(lián)系在一起，共同參與基層社會治理，提高社會協(xié)同的能力和水平。

（四）加強多維協(xié)同，提高城鄉(xiāng)基層社會運轉(zhuǎn)的活力指數(shù)

構(gòu)建共建共治共享的社會治理格局，是中國特色社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。創(chuàng)新基層社會協(xié)同治理是中國實現(xiàn)共建共治共享格局的有效途徑③葉國兵：《基層社會協(xié)同治理機制的完善：以南昌禁燃禁放治理為例》，《江西社會科學》2019 年第5 期。。協(xié)同治理不僅是當前城鄉(xiāng)基層社會治理的重要手段，也是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。這要求人們將過去管控型的縱向治理向多元聯(lián)動、協(xié)同高效的網(wǎng)絡化治理模式轉(zhuǎn)變，堅持“大社會治理”的發(fā)展思路，提升基層社會的活力指數(shù)。

第一，黨和政府在發(fā)揮主導作用的同時，應轉(zhuǎn)變管理理念和管理模式，為社會參與和社會組織發(fā)展提供良好的“善治”環(huán)境①馬慶鈺：《共建共治共享社會治理格局的意涵解讀》，《行政管理改革》2018 年第3 期。。一方面，充分發(fā)揮基層黨建的引領作用，統(tǒng)籌區(qū)域黨建資源。具體而言，健全黨對重大工作領導的體制機制，打造統(tǒng)籌融合的黨建網(wǎng)絡；加強黨的理想信念宣傳，形成黨組織領導下的社會動員和參與機制；強化基層黨組織的領導核心地位，構(gòu)建基層黨建、基層服務、基層自治“三位一體”格局；激發(fā)社會活力、促進基層自治，發(fā)揮基層黨組織團結(jié)各類組織、鏈接多種資源的作用。推動新時代基層社會善治發(fā)展，應以黨建為引領，切實解決部分村（社區(qū)）基層黨組織弱化、虛化、邊緣化等問題，形成以基層黨組織為核心，基層政府為主導，村民、居民委員會為基礎，村居民為主體，集體經(jīng)濟組織和社會組織廣泛參與的“一核多元”基層社會治理架構(gòu)。另一方面，轉(zhuǎn)變政府社會治理理念，實行行政權力清單與責任清單制度。強化政府的社會規(guī)劃和公共服務職能，提高基層政府服務水平，優(yōu)化政府社會治理職能。鼓勵政府各部門梳理行政職權、公布權責清單、明確責任主體、優(yōu)化運行流程，建立動態(tài)管理機制，健全責任問責機制，杜絕責任“甩鍋”現(xiàn)象。

第二，構(gòu)建多元參與的共治格局，改變長久以來政府是社會治理唯一主體的思維定式，鼓勵市場、社會和公眾積極參與城鄉(xiāng)基層治理。首先，充分發(fā)揮市場的高效和創(chuàng)新特色，結(jié)合商業(yè)運作模式，盤活社會資金，提升社會效益。其次，進一步鼓勵和扶持社會組織發(fā)展，讓社會組織在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與社會建設發(fā)展過程中承擔更多責任和義務，使其成為多元治理主體的重要組成部分。最后，積極鼓勵公眾參與社會治理。社會組織在社區(qū)提供服務和開展活動，可以積累當?shù)氐纳鐣Y本，推進基層自治和協(xié)商民主，對居民參與能力的提升起到關鍵作用。同時，進一步推動城市居民自治和農(nóng)村村民自治體制機制完善，真正把民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督落到實處。

第三，創(chuàng)新化解社會矛盾的單向管理方式，形成多元矛盾糾紛調(diào)解機制，有效維護社會秩序，為“四治一體”發(fā)展提供良好的社會環(huán)境基礎。社會活力與社會秩序是辯證統(tǒng)一的關系，不可偏廢。良好的秩序是社會進步和社會活力的基礎，也是促進“四治”融合的重要前提。因此，要對跨地區(qū)、跨行業(yè)和重大的社會矛盾糾紛實施聯(lián)動化解。充分發(fā)揮人民法院、行政機關、社會組織、企事業(yè)單位以及其他各方面力量，促進各種糾紛解決方式相互配合、相互協(xié)調(diào)，實現(xiàn)訴訟與非訴訟渠道的相互銜接。充分利用社會矛盾糾紛調(diào)解網(wǎng)絡，最大限度地整合社會資源，調(diào)動專業(yè)人士、業(yè)務機構(gòu)、主管機關等各方力量調(diào)處矛盾糾紛，實現(xiàn)銜接聯(lián)動、多元調(diào)解。此外，充分調(diào)動民間力量。發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)、法學會的組織優(yōu)勢，行業(yè)協(xié)會、商會的行業(yè)優(yōu)勢，仲裁、公證、律師事務所等機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢；鼓勵和支持其他社會組織、人民群眾積極參與多元化解工作，形成多點、多級、多專業(yè)的矛盾糾紛多元化解工作格局。