改革開放以來長江經(jīng)濟(jì)帶的政策變遷：脈絡(luò)、機(jī)制與模式

李 儲，徐 澤

（中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872）

一、引 言

長江經(jīng)濟(jì)帶始于20世紀(jì)80年代初的“一線一軸”構(gòu)想（沿海為線，沿長江為軸），空間發(fā)展格局確定于2014年長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)座談會的九省二市。改革開放以來，長江經(jīng)濟(jì)帶的集聚優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿χ饾u顯現(xiàn)，2018年末國內(nèi)生產(chǎn)總值和常住人口總數(shù)分別約為402 984.17億元、59 842.27萬人，均占全國總量的40%以上。然而，長江經(jīng)濟(jì)帶也備受資源環(huán)境約束趨緊、區(qū)域承載力下降等問題困擾。為此，黨和國家接連出臺了一系列的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策，如《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》和《長江岸線保護(hù)和開發(fā)利用總體規(guī)劃》等。上述政策的密集出臺反映了政府對長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境問題的高度重視，也表達(dá)了新時期推進(jìn)國土空間高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型訴求。2018年習(xí)近平總書記在長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上明確提出“以長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”，并確立了“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的行動方針。這源于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的現(xiàn)實(shí)需求，也體現(xiàn)了人與自然和諧共生的發(fā)展理念。遺憾的是，時下學(xué)界缺少對長江經(jīng)濟(jì)帶政策變遷歷程的關(guān)注，也未能有效解釋如下問題：長江經(jīng)濟(jì)帶政策變遷經(jīng)歷了哪些關(guān)鍵時點(diǎn)？哪些原因驅(qū)動了政策變遷？如何選擇未來區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的模式？

為回應(yīng)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，適時總結(jié)改革開放以來的政策管理經(jīng)驗(yàn)，本文開展了如下工作：①系統(tǒng)梳理長江經(jīng)濟(jì)帶政策變遷歷程，提煉政策調(diào)整的關(guān)鍵時點(diǎn)；②引入西方公共政策領(lǐng)域的多源流理論，構(gòu)建本土化分析框架，最終揭示長江經(jīng)濟(jì)帶政策變遷的驅(qū)動機(jī)制；③在上述基礎(chǔ)上，進(jìn)一步總結(jié)政策變遷的可能模式，為本區(qū)乃至其他區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展提供路徑啟示。

二、多源流理論與分析框架

（一）多源流理論評述

1984年美國學(xué)者金登在《議程、備選方案與公共政策》中首次以多源流（問題、政策和政治源流）的理論框架解釋政策變遷過程。多源流理論可以從思想淵源、分析框架和修正完善等三方面加以理解［1］。首先，思想淵源可以追溯至1972年科恩、馬奇和奧爾森提出的“垃圾桶模型”，該模型描述了由多種因素構(gòu)成的組織集合體，其中流動著相對獨(dú)立的四條溪流（問題、對策、參與者和選擇機(jī)會等）［2］。其次，分析框架是理論的核心內(nèi)容，主要包括三部分，即源流、窗口和原因。源流是政策系統(tǒng)中的獨(dú)立流體，包括問題流、政策流和政治流體［3］。各種尚未解決的問題構(gòu)成了問題流；權(quán)力分配、利益集團(tuán)、公眾輿論和民眾情緒等構(gòu)成了政治流；針對政策問題的建議、主張和方案則統(tǒng)稱為政策流。源流交匯的時點(diǎn)是政策形成的窗口條件，主要有問題窗口和政治窗口兩種。值得注意的是，窗口打開并不一定促成源流交匯，還需要有掌握政治資源的政策企業(yè)家推波助瀾［4］。相比政策過程階段論，多源流理論能夠解釋政策變遷的動因；相較垃圾桶理論，多源流理論以“政策之窗和政策企業(yè)家”等要素考察了政策變遷的驅(qū)動力［5］。然而，理論也存在“源流獨(dú)立性假設(shè)；忽視制度、文化和經(jīng)濟(jì)變量；缺乏預(yù)測功能等”不足［6］。目前，國內(nèi)外學(xué)者已經(jīng)嘗試開展了相應(yīng)的框架修正和理論完善工作。例如，扎哈里爾迪斯對理論進(jìn)行了主要的擴(kuò)展和修正，包括以多源流框架解釋整個政策形成過程、理論運(yùn)用于政策比較研究中、將政治源流中的多個維度（權(quán)力分配、利益集團(tuán)、公眾輿論、民眾情緒）整合為一個概念——執(zhí)政黨意識形態(tài)等（這樣的整合對于擁有強(qiáng)有力的政黨國家很有意義）［7］。王程韡考慮行動者能動性的收斂能力差異，構(gòu)想了多層流演化的政策議程模型，拓展了傳統(tǒng)多源流理論的解釋層次［8］。

綜上所述，本文認(rèn)為多源流理論根植于美國政策管理實(shí)踐，中西方文化、觀念和制度等諸多層面的差異一定程度上限制了理論的解釋力，但是理論框架的分析視角、源流的內(nèi)容闡釋和原因的驅(qū)動作用基本符合政策變遷規(guī)律，有取舍地合情修正有助于加深對政策變遷歷程的理解，以便為后期政策設(shè)置提供參考。

（二）本土化框架構(gòu)建

多源流理論嘗試以“問題和政治窗口”的開啟解釋政策變遷，是研究議程設(shè)立和政策制定的有效理論之一［9］。如前所述，中國基本國情客觀上要求對多源流理論做出必要的修正和完善，故本文從以下方面加以改進(jìn)：

（1）以“黨政領(lǐng)導(dǎo)者”更新“政策企業(yè)家”。金登在《議程、備選方案與公共政策》中界定政策企業(yè)家為追逐個人私利、推行個人價值理念并掌握有相當(dāng)政治資源的主體。不同于政策企業(yè)家，我國黨政領(lǐng)導(dǎo)者以全心全意為人民服務(wù)為宗旨，以實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)主義為理想，積極推動著政策管理實(shí)踐。雖然黨政領(lǐng)導(dǎo)者是能夠用管理效益進(jìn)行衡量的人力資本［10］，但是獲取利益和謀求回報(bào)并非他們參與政策議程的初衷。此外，盡管越來越多的普通民眾、專家學(xué)者和非政府組織等主體不同程度地參與了政策設(shè)置過程，但黨政領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)際上仍是政策變遷最重要的“推動者”。故本文將“政策企業(yè)家”修正為“黨政領(lǐng)導(dǎo)者”。

（2）以“敏感指標(biāo)和焦點(diǎn)事件”表征“問題之窗”。多源流理論將“指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、危機(jī)和符號等”作為引起問題源流發(fā)生變化的原因。本文注意到上述原因概念之間存在交叉和重疊問題：國際通用指標(biāo)本身就是一種傳遞信息的符號，如恩格爾系數(shù)反映家庭收入水平和國家發(fā)展階段［11］；危機(jī)、符號等都是焦點(diǎn)事件吸引公眾關(guān)注的推動力［12］。敏感指標(biāo)是工礦生產(chǎn)［13］、醫(yī)療護(hù)理［14］、生態(tài)評價［15］等硬科學(xué)普遍關(guān)注的問題，也日漸成為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展［16］和社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警［17］等軟科學(xué)持續(xù)探討的重點(diǎn)。上述研究多以敏感指標(biāo)的數(shù)值高低和增減變化作為評估某個系統(tǒng)運(yùn)行狀態(tài)和發(fā)展趨勢的依據(jù)，在指標(biāo)選擇、評估應(yīng)用和政策建議等方面也做出了有益探索。遺憾的是，敏感指標(biāo)在社會科學(xué)領(lǐng)域的量化實(shí)證還遠(yuǎn)不充分。這一方面是因?yàn)樯鐣茖W(xué)依賴的經(jīng)驗(yàn)材料迥異于自然實(shí)驗(yàn)中的可測數(shù)據(jù)；另一方面則是社會科學(xué)中的許多重要概念沒有本體性意義［18］，只好借助經(jīng)驗(yàn)歸納和邏輯演繹等主觀分析方法。本文未能也無意構(gòu)建一個具體可量化的指標(biāo)體系，而是旨在引入敏感指標(biāo)這一概念整合多源流理論中關(guān)于“指標(biāo)、危機(jī)和符號”的重疊表述。因此，本文中的敏感指標(biāo)是指由重大災(zāi)害事件或焦點(diǎn)事件導(dǎo)致的，吸引公眾關(guān)注且反映事件影響范圍、程度或趨勢的因素，包括統(tǒng)計(jì)指標(biāo)、危機(jī)和符號等。

（3）以“輿論情緒和理念創(chuàng)新”刻畫“政治之窗”。傳統(tǒng)上“國民情緒、政府更迭、議席變動和利益集團(tuán)等”原因促成了政治源流變化。美國實(shí)行兩黨輪流執(zhí)政，代表不同利益集團(tuán)的政黨對立法權(quán)的控制往往推行符合本黨利益的政策，因此一黨的某個政策主張會間隔幾年后重新提出［19］。中國以人民代表大會制度為根本政治制度，堅(jiān)持符合國情和國家性質(zhì)的“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度”［20］。相比西方社會，我國不存在“輪流坐莊，利益博弈”的問題。雖然領(lǐng)導(dǎo)集體會隨著任期發(fā)生變化，但是我國執(zhí)政理念是一脈相承的，同時通過制定五年規(guī)劃等保證了政策設(shè)置的連續(xù)性［21］，故本文修正政治之窗的原因?yàn)檩浾撉榫w和理念創(chuàng)新。

由此，本文最終構(gòu)建了本土化多源流分析框架如圖1所示。

圖1 本土化多源流分析框架

三、長江經(jīng)濟(jì)帶政策變遷的案例研究

（一）政策變遷過程梳理

改革開放以來，長江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)歷了四十年的發(fā)展，集中表現(xiàn)為從長江中游沿岸地區(qū)擴(kuò)展到九省二市的“空間拓展”和以追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展過渡的“理念革新”，正在逐步形成綜合立體的政策體系。以“長江經(jīng)濟(jì)帶”為全文關(guān)鍵詞在北大法寶數(shù)據(jù)庫進(jìn)行精確檢索，本文發(fā)現(xiàn)目前與長江經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)的政策文件涉及578篇中央法規(guī)司法解釋與2 416篇地方法規(guī)規(guī)章?？紤]關(guān)鍵時點(diǎn)對研究政策變遷的節(jié)點(diǎn)意義，本文重點(diǎn)分析可以作為問題窗口或政治窗口開啟的關(guān)鍵政策，包括1985年國家“七五”計(jì)劃提出“加快長江中游沿岸地區(qū)開發(fā)”，1992年黨的十四大明確“進(jìn)一步開放長江沿岸城市”，2005年交通部牽頭沿江七省二市簽訂《長江經(jīng)濟(jì)帶合作協(xié)議》，2014年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》，2018年長江經(jīng)濟(jì)帶座談會要求“以長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”等。

1.加快長江中游沿岸地區(qū)開發(fā)（1985年）

20世紀(jì)70年代中期以來，世界各國之間的競爭逐步轉(zhuǎn)向了以知識技能和產(chǎn)品質(zhì)量優(yōu)勢為主的綜合國力較量［22］。為抓住寶貴的發(fā)展機(jī)遇，1978年我國實(shí)行改革開放政策，要求對內(nèi)改革和對外開放。1980-1983年黨中央先后設(shè)立了深圳、珠海、汕頭、廈門和海南等五個經(jīng)濟(jì)特區(qū)。同期，國務(wù)院發(fā)展研究中心原主任馬洪先生提出了“一線一軸”戰(zhàn)略構(gòu)想，一線就是指東部沿海一線，一軸即為長江［23］。1984年黨和國家在《沿海部分城市座談會紀(jì)要》中提出“進(jìn)一步開放十四個沿海港口城市”。

在綜合考慮國際形勢和國內(nèi)實(shí)際的背景下，我國于1985年制定了國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個五年計(jì)劃（簡稱“七五”計(jì)劃）。“七五”計(jì)劃要求加快長江中游沿岸地區(qū)的開發(fā)，大力發(fā)展同東部、西部地帶的橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，該計(jì)劃中共有7處提及“長江”，涉及林業(yè)、水利、氣象、能源和經(jīng)濟(jì)等方面。林業(yè)方面，營造長江中、上游水源涵養(yǎng)林和水土保持林；水利方面，鞏固長江等大江大河現(xiàn)有的防洪能力；氣象方面，建成長江流域暴雨監(jiān)測雷達(dá)網(wǎng)絡(luò)；能源方面，大力開發(fā)長江中上游干支流等水力資源；經(jīng)濟(jì)方面，加快長江中游沿岸地區(qū)開發(fā)、建立長江上游能源、礦產(chǎn)資源開發(fā)區(qū)、長江三角洲等開放地區(qū)逐步形成“貿(mào)—工—農(nóng)”型的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)?？傮w而言，加快長江中游沿岸地區(qū)開發(fā)的政策重點(diǎn)在于順應(yīng)改革開放的時代背景，迅速推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.進(jìn)一步開放長江沿岸城市（1992年）

1984年陸大道先生設(shè)想了由海岸地帶和長江沿岸構(gòu)成的“T”型發(fā)展戰(zhàn)略。這一發(fā)展戰(zhàn)略隨即被納入1987年《全國國土總體規(guī)劃綱要（草案）》［24］。1992年十四大報(bào)告提出“以上海浦東開發(fā)開放為龍頭，進(jìn)一步開放長江沿岸城市”，進(jìn)而帶動長三角和整個長江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。報(bào)告同時指出要“抓緊長江三峽水利樞紐等跨世紀(jì)特大工程的興建”。這標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心開始轉(zhuǎn)向長江流域［25］。

具體說來，十四大報(bào)告有3處提及“長江”，主要涉及經(jīng)濟(jì)開放和產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩方面。就經(jīng)濟(jì)開放層面而言，在設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)后陸續(xù)開放了十幾個沿海城市，提出“在長江三角洲、珠江三角洲、閩東南地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)開辟經(jīng)濟(jì)開放區(qū)”，進(jìn)一步擴(kuò)大了對外開放的范圍。就產(chǎn)業(yè)發(fā)展而言，在承認(rèn)當(dāng)前發(fā)展經(jīng)濟(jì)的迫切需要后，集中力量建設(shè)重點(diǎn)骨干工程，長江三峽水利樞紐的建設(shè)首當(dāng)其沖?？傮w而言，進(jìn)一步開放長江沿岸城市的政策仍然聚焦于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并采取了深化開放和重點(diǎn)建設(shè)的兩大策略。因此，長江沿線表現(xiàn)出“大開發(fā)，大建設(shè)”的蓬勃發(fā)展態(tài)勢。

3.長江經(jīng)濟(jì)帶合作發(fā)展（2005年）

早在1996年“九五”計(jì)劃就把長江三角洲和沿江地區(qū)明確列為七個跨省市經(jīng)濟(jì)區(qū)之首，強(qiáng)調(diào)了“依托中心城市和交通要道，突破行政區(qū)劃界限”的跨區(qū)域發(fā)展思路。遺憾的是，區(qū)域差異和行政壁壘等因素限制了省市合作，導(dǎo)致長江經(jīng)濟(jì)帶的整體運(yùn)行效果不佳。1999年十五屆四中全會在《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出“實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略”。2004年政府工作報(bào)告和中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求“促進(jìn)中部地區(qū)崛起”。上述國家戰(zhàn)略在一定程度上沖擊了社會各界對長江經(jīng)濟(jì)帶的關(guān)注。為促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，長江沿線主要城市相繼提出了各自的現(xiàn)代化、國際化城市目標(biāo)，表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)聯(lián)合開發(fā)和跨省合作的發(fā)展趨勢。2005年交通部牽頭沿江七省二市簽訂《長江經(jīng)濟(jì)帶合作協(xié)議》，協(xié)議設(shè)想了以上海和重慶分別為“龍頭”和“龍尾”構(gòu)筑經(jīng)濟(jì)帶聯(lián)動發(fā)展的格局。長江經(jīng)濟(jì)帶合作發(fā)展既是順應(yīng)時代發(fā)展潮流的應(yīng)變之舉，同時也體現(xiàn)了本區(qū)社會各界發(fā)展的共同心愿。

4.依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展（2014年）

2008年美國次貸危機(jī)波及全球，也深刻影響了中國對外出口。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的出口總額數(shù)據(jù)，測算出歷年出口增長率（2000年為基期），中國出口總額由高增長轉(zhuǎn)向低增長甚至負(fù)增長。2012年以來，出口總額增速更是跌破8%，并呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢，如圖2所示。

嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢迫切呼喚新的增長極和增長帶［26］。為此，黨和國家圍繞長江經(jīng)濟(jì)帶出臺了一系列政策文件。2012年12月國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施了由長江水利委員會和沿江9省共同編制的《長江流域綜合規(guī)劃（2012-2030年）》，該規(guī)劃也是七大流域中首個獲得國務(wù)院審批的綜合規(guī)劃。規(guī)劃明確提出了長江流域的兩大發(fā)展階段，即以“強(qiáng)化治理開發(fā)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的第一階段（2012-2020年）和以“治理開發(fā)與保護(hù)并重、更加側(cè)重保護(hù)”的第二階段（2020-2030）。2013年習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理相繼采用了“黃金水道”的提法，將長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展上升到了國家戰(zhàn)略層面。2014年9月國務(wù)院在《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》中確定了打造長江經(jīng)濟(jì)帶為“中國經(jīng)濟(jì)新支撐帶”的戰(zhàn)略目標(biāo)，并將“生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶”作為戰(zhàn)略定位的重要組成部分之一。2014年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議將長江經(jīng)濟(jì)帶確定為新時期優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局的“三大支撐帶戰(zhàn)略”之一。由于外部焦點(diǎn)事件的沖擊，依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展成為中國轉(zhuǎn)型發(fā)展的新出路，同時生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要性逐漸凸顯。

5.長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展（2018年）

2017年10月十九大報(bào)告首次提出“經(jīng)濟(jì)已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”，并重新界定了發(fā)展的具體內(nèi)涵，即“更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)”。2017年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展要以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為引領(lǐng)”。2018年4月習(xí)近平總書記在長江經(jīng)濟(jì)帶座談會上明確指出要“以長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”。

近年來，長江經(jīng)濟(jì)帶的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題是如何開展“共抓大保護(hù)”。早在2015年，水利部就在《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展水利專項(xiàng)規(guī)劃》中強(qiáng)調(diào)了“水生態(tài)環(huán)境的支撐保障與約束引導(dǎo)作用”。2016年3月中共中央政治局通過《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確了“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的戰(zhàn)略定位，尤其是提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的四大機(jī)制，即“建立負(fù)面清單管理制度、加強(qiáng)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控、建立長江生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和開展生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)”。2017年7月，《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》寫入了“水資源利用上線、生態(tài)保護(hù)紅線和環(huán)境質(zhì)量底線”，彰顯了新時期國家保護(hù)生態(tài)和治理環(huán)境問題的巨大決心。長江經(jīng)濟(jì)帶作為國家未來發(fā)展的新增長點(diǎn)，采取了以高質(zhì)量發(fā)展取代傳統(tǒng)增長的新思路，反映了黨和國家在長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展政策上的成熟和完善。

圖2 全國出口總額增長率（以2000年為基期）

（二）政策變遷機(jī)制分析

1.問題之窗開啟

1998年長江特大洪水開啟了問題之窗。1998年長江特大洪水是問題源流內(nèi)的焦點(diǎn)事件。此次洪水是1954年之后的第二次全流域性的大洪水，其水位、流量、洪峰和持續(xù)時間均為歷史罕見［27］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，洪水毀壞房屋近千萬間，1 060多萬公頃農(nóng)作物受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)1 700多億元［28］。造成此次洪水的一個原因是長江中下游湖群萎縮，喪失了相當(dāng)于2.2倍的三峽工程的防洪庫容［29］，大大弱化了調(diào)洪能力。

除氣象等客觀因素外，圍湖造田等人為因素也是長江洪水位抬高的主要原因［30］。事實(shí)上，1999年有學(xué)者詳細(xì)闡述了特大洪水的成因，即不合理的經(jīng)濟(jì)開發(fā)引起的湖泊萎縮、植被銳減和水土流失等［31］。因此，農(nóng)作物受災(zāi)面積、房屋破壞數(shù)量、防洪庫容萎縮面積和直接經(jīng)濟(jì)損失總額等敏感指標(biāo)共同表明了1998年長江特大洪水災(zāi)害事件的破壞烈度。這一次危機(jī)暴露了長江流域掠奪式開發(fā)的不可持續(xù)性，也觸動了政府和公眾的神經(jīng)，使得社會各界開始反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展政策的變遷打開了問題之窗。

2.政治之窗開啟

1978年實(shí)施改革開放和2014年進(jìn)入新常態(tài)開啟了政治之窗。首先，1978年十一屆三中全會提出實(shí)行“對內(nèi)改革、對外開放”的發(fā)展政策，是新中國成立以來具有深遠(yuǎn)意義的偉大轉(zhuǎn)折［32］。具體說來，1978年作為改革開放元年，引發(fā)了我國政治形勢的重大變化：一是確定了今后工作以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心；二是通過對外開放融入世界發(fā)展的潮流中去。政治形勢的變化為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展政策的推進(jìn)打開了機(jī)會之窗：工作中心的轉(zhuǎn)移使政府得以更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展。長江經(jīng)濟(jì)帶具有天然的自然地理優(yōu)勢，相應(yīng)地獲得了優(yōu)先發(fā)展權(quán)，如1985年國家“七五計(jì)劃”加快長江中游沿岸地區(qū)開發(fā)；1992年黨的十四大決定開放長江沿岸城市。其次，2014年5月習(xí)近平總書記在考察河南期間首次采用了“新常態(tài)”的說法。同年11月，總書記在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導(dǎo)人峰會上從“速度、結(jié)構(gòu)和動力”等方面系統(tǒng)闡述了“新常態(tài)”。年末中央經(jīng)濟(jì)工作會議基于“消費(fèi)需求”等9個方面全面深刻地闡述了“新常態(tài)”［33］。黨和國家對經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的判斷，落腳于尋找新的增長空間和新的增長方式。2014年9月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》，意在以長江經(jīng)濟(jì)帶為新的增長帶引領(lǐng)全國發(fā)展。2017年環(huán)境保護(hù)部、發(fā)改委、水利部編制《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，旨在回應(yīng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展至今累積的生態(tài)環(huán)境問題：污染超標(biāo)、水質(zhì)下降、富營養(yǎng)化和霧霾圍城等［34］。由此可見，新常態(tài)的發(fā)展背景下，長江經(jīng)濟(jì)帶政策加大了向生態(tài)環(huán)境保護(hù)的傾斜，“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”既是長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求，也是“綠水青山就是金山銀山”的邏輯詮釋，反映出社會各界對流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的呼聲。

3.三條源流交匯

1978年改革開放引起的政治形勢變化（階級斗爭轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展），直接促進(jìn)了1985年國家“七五”計(jì)劃和1992年十四大關(guān)注并支持長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展。上述政策體現(xiàn)了黨和國家對社會主義初級階段主要矛盾的關(guān)注，即順應(yīng)改革開放的大趨勢，迅速推進(jìn)長江流域的“大開發(fā)和大建設(shè)”，通過提升社會生產(chǎn)力滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需要。若繼續(xù)以階級斗爭為重點(diǎn)，那么長江經(jīng)濟(jì)帶就喪失了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境和寶貴機(jī)遇。因此，政治源流的變化開啟了政治之窗，使得“發(fā)展社會生產(chǎn)力、滿足人民根本利益”的目標(biāo)進(jìn)入決策者視野，并最終付諸行動，形成了新的政策議程。

1998年長江特大洪水是引起問題源流變化的焦點(diǎn)事件。巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失表明舊有政策的“缺位和失范”，迫使包括政策制定者在內(nèi)的社會各界開始反思。2005年以前的長江發(fā)展政策是以對外開放為基礎(chǔ)的“單元”發(fā)展，即沿江省市相繼開放，缺少必要的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。一個明顯的證據(jù)就是小水電開發(fā)項(xiàng)目。由于小水電具有投入低、回報(bào)高等優(yōu)勢，沿江省市都有巨大的經(jīng)濟(jì)激勵開發(fā)小水電項(xiàng)目，相互之間形成了無序開發(fā)和惡性競爭的現(xiàn)象，如四川石棉縣小水河全長僅34公里，已建和在建的水電站多達(dá)17座［35］。長江流域不同段的截流發(fā)電項(xiàng)目，既不利于水資源循環(huán)，也限制流域整體效益實(shí)現(xiàn)。2005年交通部牽頭沿江七省二市簽訂《長江經(jīng)濟(jì)帶合作協(xié)議》后，國家和地方層面都意識到流域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，如2006年國家環(huán)?？偩职l(fā)布《關(guān)于有序開發(fā)小水電切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的通知》要求“避免電站運(yùn)行造成下游河段脫水”等。

2014年中國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時期，探索新的增長空間和增長方式成為國家和社會共識。新的增長空間體現(xiàn)在2014年《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》中就是“依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，打造中國經(jīng)濟(jì)新支撐帶”；新的增長方式反映在2017年《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中就是“堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心”?；谥袊?jīng)濟(jì)新常態(tài)的觀察，中央和地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子直接推動了長江經(jīng)濟(jì)帶的決策變遷，如在武漢召開的推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會，在重慶召開的強(qiáng)調(diào)依托黃金水道建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶座談會等一系列相關(guān)重要會議。由此，政治之窗的開啟和黨政領(lǐng)導(dǎo)人的推動促成了新一次的政策變遷。

綜上所述，驅(qū)動政策變遷的原因主要有敏感指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、輿論情緒和理念創(chuàng)新，前兩個屬于問題窗口，后兩個屬于政治窗口。1978年實(shí)施改革開放和2014年進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)通過回應(yīng)輿論情緒，推動理念創(chuàng)新引起了政治源流的變化，開啟了政治之窗；1998年長江特大洪水是引發(fā)問題源流變化的焦點(diǎn)事件，一系列的敏感指標(biāo)開啟了問題之窗；黨政領(lǐng)導(dǎo)者是后期政策變遷的主要推動力。

四、政策變遷的模式

問題之窗的開啟反映出政策對敏感指標(biāo)和焦點(diǎn)事件的回應(yīng)，也體現(xiàn)了以問題為導(dǎo)向的政策設(shè)置思維?？陀^存在的焦點(diǎn)事件如果不能及時解決，就會存在矛盾激化的巨大風(fēng)險(xiǎn)，造成難以估量的損失。1998年長江抗洪搶險(xiǎn)救災(zāi)工作完成后，黨和國家重新審視了已有的發(fā)展政策，將保護(hù)長江流域生態(tài)系統(tǒng)上升至國家戰(zhàn)略層面，為政策變遷提供了正確的發(fā)展導(dǎo)向。

政治之窗的開啟表明了政策對輿論情緒和理念創(chuàng)新的回應(yīng)，也顯示了以目標(biāo)為導(dǎo)向的政策設(shè)置思維。實(shí)踐過程中的輿論情緒如果不能得到關(guān)注，就會喪失群眾基礎(chǔ)，動搖政府執(zhí)政之基。1978年安徽鳳陽小崗村村民冒著巨大風(fēng)險(xiǎn)率先恢復(fù)了“包產(chǎn)到戶”，折射出當(dāng)時人民群眾的共同心愿是解放和發(fā)展生產(chǎn)力。改革開放政策直接回應(yīng)了這種輿論情緒，反映民意且順乎民心。2014年中國進(jìn)入新常態(tài)，黨政領(lǐng)導(dǎo)者創(chuàng)新執(zhí)政理念，確定了高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)導(dǎo)向。

根據(jù)目標(biāo)的清晰程度、問題的重大程度兩個維度，本文將政策變遷分成應(yīng)急、預(yù)防、回應(yīng)和守成四種模式（表1）。首先，引發(fā)輿論情緒發(fā)生明顯波動的重大問題要求政策設(shè)置以迅速解決焦點(diǎn)事件為確定目標(biāo)，表現(xiàn)為應(yīng)急處理的特征。其次，微小的問題尚未引起足夠的輿論關(guān)注，但事實(shí)上焦點(diǎn)事件的威脅已經(jīng)日漸顯現(xiàn)，此時的政策設(shè)置會以有目的地預(yù)防為主。同時，對于問題重大但輿論情緒波動較小的情況，政策理念并不會馬上更新，而是呈現(xiàn)出被動回應(yīng)的特點(diǎn)。最后，當(dāng)敏感指標(biāo)不足以引發(fā)社會熱議，且問題本身較微小，政策變遷往往會維持現(xiàn)狀，陷入守成模式。

表1 問題與目標(biāo)導(dǎo)向下的政策設(shè)置模式

（1）應(yīng)急模式。例如，1998年長江特大洪水暴發(fā)時，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人、國家防汛抗旱總指揮部（簡稱國家防總）、水利部專家組、解放軍和武警部隊(duì)官兵等迅速反應(yīng)，第一時間參與到抗洪搶險(xiǎn)全過程。短短三天內(nèi)國家防總就接連發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好防汛工作的通知》和《關(guān)于及時轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)地帶人員加強(qiáng)大堤防守的緊急通知》等，要求全面落實(shí)干部、勞力、物資、技術(shù)人員等各項(xiàng)度汛措施。

（2）預(yù)防模式。例如，2008年、2012年、2017年國內(nèi)生產(chǎn)總值增速分別跌破10%、8%和7%。日益放緩的經(jīng)濟(jì)增長表明粗放發(fā)展模式的不可持續(xù)性，也迫使我國轉(zhuǎn)而尋找新的經(jīng)濟(jì)增長空間。為打造中國經(jīng)濟(jì)新支撐帶，2014年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于依托黃金水道推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》，決定將長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)成為“具有全球影響力的內(nèi)河經(jīng)濟(jì)帶、東中西互動合作的協(xié)調(diào)發(fā)展帶、沿海沿江沿邊全面推進(jìn)的對內(nèi)對外開放帶和生態(tài)文明建設(shè)的先行示范帶”。十九大報(bào)告進(jìn)一步指出建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶為未來中國經(jīng)濟(jì)增長的三大引擎之一。為了防止可能產(chǎn)生的新一輪長江大開發(fā)浪潮，國家各部委密集出臺了一系列保護(hù)性政策，如《長江經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方案》《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》和《支持長江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展的實(shí)施意見》等。

（3）回應(yīng)模式。例如，20世紀(jì)80年代長江流域開放開發(fā)遇冷，總體處于規(guī)劃構(gòu)想和自我發(fā)展階段［36］。盡管長江沿岸地區(qū)開發(fā)問題重大，也被兩次寫入《全國國土總體規(guī)劃綱要》，但并未引起社會各界的足夠關(guān)注，且相比沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和開放條件處于劣勢，因此國家最終選擇啟動針對沿海地區(qū)的“經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市和沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)”等政策。

（4）守成模式。例如，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后期長江經(jīng)濟(jì)帶進(jìn)入高質(zhì)量平穩(wěn)發(fā)展階段時，盡管一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)存在輕微的年際波動，政府也不會立即調(diào)整政策，而是通過輿情監(jiān)測等手段跟蹤前期政策效果。

五、結(jié)論與討論

（一）結(jié)論

長江經(jīng)濟(jì)帶的政策變遷不僅是區(qū)域的政策變遷，更是國家宏觀戰(zhàn)略逐步形成的一個過程。本文基于多源流理論，提出適合中國情景的多源流理論框架，并對長江經(jīng)濟(jì)帶的政策變遷進(jìn)行脈絡(luò)梳理、機(jī)制分析與模式總結(jié)。主要結(jié)論和相關(guān)建議如下：

（1）從“長江有帶無經(jīng)濟(jì)”“長江有帶有經(jīng)濟(jì)”到“長江有帶高質(zhì)量發(fā)展”的進(jìn)階之路。長江是溝通東西、輻射南北的天然帶狀水道，其沿江沿岸地區(qū)在交通、資源、產(chǎn)業(yè)和市場方面都具有無可比擬的巨大優(yōu)勢。因而，長江地理鄰近和山水相連的自然地理?xiàng)l件很快被轉(zhuǎn)化為社會經(jīng)濟(jì)的重要驅(qū)動力。水利部長江水利委員會資料顯示，1983年長江流域工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值約占全國的37.1%，人均工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值約為全國人均產(chǎn)值的107%；1995年長江流域城市工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值約占全國城市工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的33%，工業(yè)總產(chǎn)值約占全國城市工業(yè)總產(chǎn)值的34%。以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)，以煤炭、石油、化工、鋼鐵、冶金和制造業(yè)為代表的工業(yè)增長模式在強(qiáng)化長江流域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的同時，也帶來了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題。為此，黨和國家適時調(diào)整了政策導(dǎo)向，轉(zhuǎn)而支持生態(tài)優(yōu)先和改善環(huán)境的高質(zhì)量發(fā)展，如實(shí)施沿江化工污染整治；劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)；生態(tài)復(fù)綠，恢復(fù)生態(tài)岸線等。2018年審計(jì)署在《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)審計(jì)結(jié)果》中稱，“2016年至今，共查處非法傾倒、偷排偷放、亂占濫用和亂砍濫伐等違法案件9.78萬件；2017年化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物等主要污染物排放總量比上年分別削減2.97%、4%、9.24%和3.97%”。事實(shí)上，長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展正處于面向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，未來一段時期的主要任務(wù)是推動實(shí)現(xiàn)以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為優(yōu)先的可持續(xù)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)“上游、中游和下游共同發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益統(tǒng)一”的包容性增長。

（2）從“見首不見尾”“見首也見尾”到“首尾相顧，共贏多贏”的協(xié)調(diào)之路。長江經(jīng)濟(jì)帶的不均衡既體現(xiàn)在上游、中游和下游之間的梯度發(fā)展，也體現(xiàn)在各自區(qū)域內(nèi)部的碎片化或單極化發(fā)展。如果將長江比喻為橫貫東西的“巨龍”，那么，以上海為中心的長江三角洲城市群無疑是長江流域發(fā)展的“龍頭”。改革開放初期，經(jīng)濟(jì)特區(qū)、沿海開放城市和沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)的系列政策為長三角集聚發(fā)展奠定了有利基礎(chǔ)。此外，2018年11月長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，2019年12月《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺為其發(fā)展指明了方向。截至2018年，長江三角洲城市群年末常住人口約為15 401.23萬人，全年地區(qū)生產(chǎn)總值約為178 642.25億元，經(jīng)濟(jì)總量約占全國1/4。龐大的經(jīng)濟(jì)體量和充沛的人力資源折射出長三角對長江經(jīng)濟(jì)帶其他地區(qū)乃至全國的影響力，也顯露出要素過度極化的發(fā)展隱患。為此，從“見首不見尾”到“見首也見尾”就是繼續(xù)發(fā)揮長三角經(jīng)濟(jì)增長的引領(lǐng)作用，同時重視長江上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)；到“首尾相顧，共贏多贏”就是要形成覆蓋全流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和優(yōu)勢互補(bǔ)的錯位發(fā)展格局?？傊?，未來長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展需要努力推動政策轉(zhuǎn)向，注重實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間和區(qū)域內(nèi)部的全面協(xié)調(diào)。

（3）從“被動應(yīng)急”“有限回應(yīng)”到“積極預(yù)防和穩(wěn)健守成”的治理之路。長江經(jīng)濟(jì)帶的初期政策更多表現(xiàn)為被動應(yīng)急和有限回應(yīng)的特點(diǎn)。前者是產(chǎn)生重大問題和形成明晰目標(biāo)后的管理策略，后者則是雖有重大問題但目標(biāo)尚不明晰的管理策略。例如，20世紀(jì)80年代，長江流域發(fā)展尚處于規(guī)劃構(gòu)想和自我發(fā)展階段［36］，因而盡管出現(xiàn)了區(qū)域一體化發(fā)展的需求，也未能在政策上給予充分的引導(dǎo)。1998年為應(yīng)對長江特大洪水暴發(fā)而啟動的應(yīng)急機(jī)制，則是黨和國家面臨突發(fā)洪澇災(zāi)害時確定抗洪搶險(xiǎn)救災(zāi)目標(biāo)后的政策安排。隨著經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)步發(fā)展，長江流域爆發(fā)重大災(zāi)難的概率大大降低，聚焦微小的問題和防范隱性的風(fēng)險(xiǎn)成為未來政策的優(yōu)先關(guān)注點(diǎn)。因此，以往“治大病”的管理模式要向“治未病”的治理模式轉(zhuǎn)型，積極預(yù)防和穩(wěn)健守成可作為未來政策制定者借鑒的決策方式。具體說來，前者是微小問題下結(jié)合清晰目標(biāo)的“先手”，是在問題萌芽、苗頭顯露的初期進(jìn)行的主動調(diào)整；后者則是微小問題下目標(biāo)尚不明確的“袖手”，是在進(jìn)入相對穩(wěn)定發(fā)展時期，政府采取重跟蹤、不妄為的平穩(wěn)舉措。超前于問題爆發(fā)的積極預(yù)防和服務(wù)于平穩(wěn)發(fā)展的穩(wěn)健守成將成為未來提高政府治理能力的發(fā)展大勢。事實(shí)上，2013年黨的十八屆三中全會就將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。2019年黨的十九屆四中全會進(jìn)一步總結(jié)提出了“中國之治”的13項(xiàng)制度原則，并強(qiáng)調(diào)了“國家治理是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明等多領(lǐng)域、多維度的制度安排”。因此，未來長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展需要牢牢把握治理體系和治理能力現(xiàn)代化的窗口期和機(jī)遇期，不斷提升政策的前瞻性和保障性。

（二）討論

已有關(guān)于長江經(jīng)濟(jì)帶的研究，集中在空間結(jié)構(gòu)［37］、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)［38］、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)［39］等方面，鮮有針對長江經(jīng)濟(jì)帶政策的系統(tǒng)梳理。此外，多源流理論與中國實(shí)際的有效結(jié)合，仍然是學(xué)者們在發(fā)展基于中國情景的多源流理論面臨的挑戰(zhàn)之一［40］。

本文具有三方面研究意義：一是本文充分討論了西方理論對中國實(shí)際解釋的適用性和局限性，并嘗試構(gòu)建了本土化分析框架，為中國區(qū)域可持續(xù)發(fā)展政策研究提供了具有可操作性的工具；二是本文以長江經(jīng)濟(jì)帶為典型研究區(qū)，梳理總結(jié)了改革開放以來政策變遷的脈絡(luò)和機(jī)制；三是提出了基于問題與目標(biāo)導(dǎo)向的四種政策設(shè)置模式，為長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展提供了具有理論依據(jù)的策略。

需要指出的是，首先，本文客觀上未能突破多源流的框架設(shè)定，如實(shí)際中“問題、政治和政策源流”可能存在更為復(fù)雜的交互作用，基于源流獨(dú)立的假設(shè)存在主觀歸因的局限。其次，本文的政策變遷過程梳理相對宏觀，體現(xiàn)的是中央對長江經(jīng)濟(jì)帶的政策變遷過程，未來將納入府際關(guān)系及其相互作用以及特定的制度安排，進(jìn)一步深化對政策變遷脈絡(luò)的理論認(rèn)知。再者，改革開放以來長江經(jīng)濟(jì)帶政策變遷的時間尚短，由此歸納的兩種導(dǎo)向和四種模式還需要進(jìn)一步的檢驗(yàn)。