論我國土地制度中的法律建構(gòu)問題

關(guān)鍵詞 土地 土地制度 社會(huì) 法律構(gòu)建

作者簡介：徐航，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院憲法與行政法方向全日制研究生。

中圖分類號(hào)：D922.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.137

一、土地的意義

作為世界上一切物質(zhì)財(cái)富的基礎(chǔ)性生產(chǎn)資料，“土地”自古以來就是深刻影響中國社會(huì)發(fā)展與變革的決定性因素。歷史上的中國，無數(shù)王朝的變遷與覆亡皆是由于未能正確地處理好土地與國家，土地與人民的關(guān)系所致。在中國這樣一個(gè)以農(nóng)耕文明為主要文明形式的文明國度，土地既是人們賴以生存的空間又是人們獲取一切生存與發(fā)展必須品的基礎(chǔ)性資料，因而“土地”一詞對(duì)于我國的重要性不言而喻。

二、我國歷史上的土地制度構(gòu)建

眾所周知，“土地”一詞即既包含自然地理學(xué)科上的自然屬性“土”屬性，又包含人文學(xué)科中的社會(huì)性屬性“地”屬性。該詞的含義被九二年版的《土地管理基礎(chǔ)知識(shí)》定義為：土地，是地球表面上由土壤、巖石、氣候、水文、地貌、植被等組成的自然綜合體，包含著人類過去歷史上的和現(xiàn)在的各種活動(dòng)的結(jié)果。而“土地制度”一詞，則是人們在某一特定的社會(huì)歷史經(jīng)濟(jì)條件下，因人類活動(dòng)所導(dǎo)致的在土地的權(quán)屬和使用、利用問題上而產(chǎn)生的一切土地關(guān)系的總稱，具有其特定的社會(huì)性和專屬性。

在中國歷史上的先秦時(shí)期，土地制度建立在分封制與宗法制的基礎(chǔ)之上，土地名為國有，實(shí)際上卻是由“王侯將相”這般的依血統(tǒng)所分的上層貴族所控制，貴族擁有財(cái)富和土地卻并不親身進(jìn)行農(nóng)業(yè)耕作，耕作的人是在人身關(guān)系上依附于貴族唯貴族所控制，具有從屬性質(zhì)的奴隸。而那些普通的少數(shù)平民，雖然人身關(guān)系上是自由的也擁有土地，但卻只少量的擁有土地。因而，在這一時(shí)期，大量的土地其土地權(quán)屬與實(shí)際的耕作人在身份確權(quán)關(guān)系上是極不匹配的。這也造成了大量的土地卻只由少量的人進(jìn)行耕作，奴隸被固定在已經(jīng)經(jīng)過開墾的固定的貴族土地上而不能去開墾其他的肥沃的“荒地”，造成了國家大量可耕地荒廢無法得到利用，從而也導(dǎo)致社會(huì)的整體生產(chǎn)力十分落后。再加上井田制的制約，可以說，這一時(shí)期的普通平民幾乎并不能從土地上獲得自給自足的糧食與財(cái)富。

進(jìn)入封建社會(huì)后，隨著社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步大量富人的閑置資金開始轉(zhuǎn)向社會(huì)上穩(wěn)賺不賠、低風(fēng)險(xiǎn)高收益的商品——“土地”。伴隨著大量社會(huì)熱錢投入到土地的自由買賣和兼并中來，帶來的結(jié)果便是資產(chǎn)較少的大批農(nóng)民因失去了自己賴以生存的土地而破產(chǎn)，淪為地主的附庸或者成為“流民”四處流蕩。而這又進(jìn)而加劇了社會(huì)的動(dòng)蕩和不安的因素，流民的增多、民怨的沸騰、官員豪強(qiáng)的剝奪、天災(zāi)與戰(zhàn)爭的不斷，持續(xù)點(diǎn)燃著廣大的社會(huì)民眾不滿憤恨的情緒，而這些負(fù)面因素最終埋葬了整個(gè)國家與社會(huì)。中國古代王朝的歷史更迭無不是由此惡性循環(huán)所致。（戰(zhàn)爭消耗、統(tǒng)治者的揮霍→國家財(cái)政緊張→統(tǒng)治者收縮商業(yè)、國家壟斷商業(yè)、增加賦稅→社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力受損、商業(yè)熱錢流入土地→土地兼并嚴(yán)重→農(nóng)民失地、大量流亡→社會(huì)不安→農(nóng)民起義、王朝更迭）

三、新時(shí)期“土地不公”現(xiàn)象背后的制度性缺陷

以人為鑒可以知得失，以史為鑒可以知興替。在分析和了解了我國歷史上關(guān)于土地制度與社會(huì)危機(jī)的關(guān)系后，我們便能清楚的知悉土地制度的重要性，也能為后世的我們提供許多借鑒和參考之處。作為我國土地制度中的重要法律依據(jù)，《中華人民共和國土地管理法》雖歷經(jīng)多次的修改愈加完善存在諸多亮點(diǎn)，如首次對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行界定、規(guī)范完善土地征收程序、完善征地補(bǔ)償保障機(jī)制等等。但鑒于我國高速發(fā)展的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境，仍存在諸多缺陷，無法滿足當(dāng)代高速發(fā)展的中國社會(huì)有關(guān)土地制度的制度需求。且其背后深層次結(jié)構(gòu)性的缺陷仍無法得到有效解決。

（一）源于我國的財(cái)稅制度并不合理

作為對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)福利等相關(guān)的地方性重要問題的承擔(dān)人和負(fù)責(zé)人，在我國，地方政府承擔(dān)著該局部區(qū)域地方社會(huì)的絕大多數(shù)的社會(huì)性、經(jīng)濟(jì)性、政治性、文化性等責(zé)任，因而在承擔(dān)有關(guān)的責(zé)任之時(shí)其有關(guān)的費(fèi)用支出也絕大多數(shù)數(shù)落在地方政府的肩上。但這些責(zé)任的承擔(dān)與費(fèi)用支出必然需要一個(gè)雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作為支撐，然而，由于我國現(xiàn)行的稅收制度的制約，征收的一切稅收中絕大多數(shù)需要上交中央政府，只有少量的稅金能夠保留下來作為地方政府的財(cái)政資金。因此，也就出現(xiàn)了一個(gè)看似不合乎邏輯的矛盾點(diǎn)即“花少量的錢，擔(dān)多數(shù)的責(zé)”。較少財(cái)政來源的地方政府只能另謀出路，而恰巧我國的稅法規(guī)定土地增值稅全額歸地方所有。地方政府雖然不能把收繳的其他稅收收入納入自己的地方財(cái)政收入，但是隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大規(guī)模城市化的進(jìn)展如火如荼，沒錢的地方政府實(shí)際上掌握著大量的土地。因而“土地”在這時(shí)便進(jìn)入了地方政府的視野，地方政府有地?zé)o錢，房產(chǎn)開發(fā)商有錢無地，地方政府為了地方的發(fā)展也為了自己的政績需要更多的投資與納稅款以補(bǔ)充自己的地方財(cái)政收入，二者一拍即合，也因此作為地方“創(chuàng)收”的主要方式，在多數(shù)情況下，地方政府是十分“樂意”配合房地產(chǎn)開發(fā)商的。

（二）部分官員貪腐墮落

正如“權(quán)力必然滋生腐敗，而絕對(duì)的權(quán)力必然產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗”這句話所言一樣，在大量的金錢與政績升遷的雙重誘惑下，普通的行政官員難免把持不住自己犯下罪行也是可能的。因此，必須要將“權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”里，讓其接受陽光的照耀和監(jiān)督。

（三）相關(guān)法律法規(guī)的不完善

最引起爭議的便是《土地管理法》中規(guī)定的有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題了。

我們可以看到依《中華人民共和國土地管理法》第四十七條中的一款規(guī)定“征收土地的，按照被征收土地的原用途給與補(bǔ)償?！倍@其中的“按原用途補(bǔ)償”便是讓諸多的土地被征者們感到最為不滿和不公平的規(guī)定。而關(guān)于這個(gè)問題，我們可以從被征收者的視角一探一二。

首先作為土地的實(shí)際上的使用權(quán)人，普通的民眾雖然在法律規(guī)定上并不真正擁有土地的所有權(quán)，但是他們得以生存、發(fā)展和收益的大部分來源卻依賴于這些土地，因此農(nóng)民將土地視為自己的“根”和所有，沒有了土地也就沒有那份“根”。因而，對(duì)于農(nóng)民來說，土地就是自己的“所有”。而土地的征收卻要?jiǎng)儕Z他們對(duì)于土地的“所有”，在他們看來當(dāng)然是極其不情愿的，除非政府和房地產(chǎn)開發(fā)商提出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)足夠保障他們的生存與發(fā)展，否則就等同于剝奪了他們的一切。而第四十七條第一款卻規(guī)定政府原則上以土地的原用途的價(jià)格征收被征收者的土地，而原用途的價(jià)格就是他們種植農(nóng)產(chǎn)品并出賣的市場價(jià)格或者自己在農(nóng)村住房的市場價(jià)格，在現(xiàn)實(shí)中這些都是很低廉的價(jià)格。而在將這些土地從原主手上廉價(jià)征收之后又轉(zhuǎn)手將其賣給有關(guān)的房地產(chǎn)開發(fā)商的價(jià)格卻是其從土地原來主人那的征收價(jià)格的十幾倍、幾十倍甚至上百倍之多。其中如此巨大的差距也無怪乎被征收者會(huì)心存不滿。因此，處理好土地制度危機(jī)，對(duì)于當(dāng)代中國維持社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展十分必要。

四、試論相關(guān)制度之構(gòu)建

（一）完善土地相關(guān)立法工作

在制定有關(guān)土地制度的法律之時(shí)，國家的立法機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)通過民主合法的程序，以一種科學(xué)和客觀的方式廣泛聽取和吸收廣大的普通民眾對(duì)制定該項(xiàng)法律之時(shí)涉及到他們個(gè)人的利益，與其利益攸關(guān)的群眾意見和看法，集思廣益、群策群力。也只有通過以此種方式制定出來的法律法規(guī)才能代表著廣大人民的利益，因?yàn)樵谄渲贫ǖ倪^程之中，民眾便有所參與，有其自身的獻(xiàn)言獻(xiàn)策。這樣的法律法規(guī)才能更好地在司法實(shí)施過程之中被他們所自覺地遵守與擁護(hù)，相關(guān)法律的權(quán)威也才能得到樹立。

（二）構(gòu)建更加公正合理的財(cái)稅制度

根據(jù)上文的分析，我們也可以了解到由于我國的財(cái)稅制度不盡合理實(shí)際上造成了一個(gè)看似不合乎邏輯的矛盾點(diǎn)即地方政府“花少量的錢，擔(dān)多數(shù)的責(zé)”。地方政府有地?zé)o錢多責(zé)，房產(chǎn)開發(fā)商有錢無地，地方政府為了地方的發(fā)展也為了自己的政績需要更多的投資與納稅款以補(bǔ)充自己的地方財(cái)政收入，所以往往都樂意配合開發(fā)商進(jìn)行房產(chǎn)開發(fā)，政策上也過度傾斜于房產(chǎn)開發(fā)商一方，從而侵害了原土地?fù)碛姓叩臋?quán)益，并進(jìn)而引發(fā)一系列的社會(huì)矛盾。因此，解決該問題的另一個(gè)關(guān)鍵所在，便是開始研討研究如何構(gòu)建更加公正合理的中央與地方的財(cái)稅分配制度，使地方有更加合理的充足財(cái)政資金以支持其在該區(qū)域內(nèi)的相關(guān)建設(shè)，做到“權(quán)-錢-責(zé)”相一致。

（三）加強(qiáng)“土地執(zhí)法”中的司法與民意之聯(lián)系

由于我國的法治建設(shè)水平仍相對(duì)滯后，司法制度也不盡完善，在我國，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)制度改革步伐與我國的司法制度建設(shè)也并不相同步和匹配。從而導(dǎo)致了在我們國家，存在部分性的司法過程不透明，政府與民眾所掌握的信息又并不時(shí)常對(duì)稱，地方政府與房產(chǎn)開發(fā)商私自在房產(chǎn)開發(fā)的全過程之中暗箱操作的情形也時(shí)常會(huì)發(fā)生。再加之普通的民眾對(duì)于法律知識(shí)的儲(chǔ)備相對(duì)而言本就有所欠缺，從而也導(dǎo)致普通的民眾對(duì)于此方面的司法公信力、司法權(quán)威性無感甚至于質(zhì)疑土地執(zhí)法中的公正性。

另外由于我國特殊的國情使然，之前有關(guān)的司法機(jī)關(guān)隊(duì)伍自身素質(zhì)建設(shè)十分的薄弱與落后，在有關(guān)土地執(zhí)法的活動(dòng)中，執(zhí)法隊(duì)伍因?yàn)樽陨淼膶I(yè)素質(zhì)涵養(yǎng)較低，導(dǎo)致他們在相應(yīng)的執(zhí)法過程之中也害怕犯錯(cuò)，害怕會(huì)因自身的錯(cuò)誤執(zhí)法導(dǎo)致群體性的事件發(fā)生從而影響自身，他們也會(huì)有過度依賴于所謂“社會(huì)輿論”的心理。為了避免人們對(duì)他們產(chǎn)生不滿情緒，他們會(huì)將所謂“輿論的導(dǎo)向”作為執(zhí)法依據(jù)而非法律本身。因此，在建設(shè)社會(huì)主義法治國家的過程之中，我們必須加強(qiáng)司法與民意的溝通，在涉及房屋拆遷等民眾最為關(guān)切的土地制度問題上要建立健全相應(yīng)的民意疏通渠道。在執(zhí)法過程之中應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)做好民意溝通和疏解的機(jī)制，在普法宣傳上對(duì)于相應(yīng)的法律法規(guī)要在不違背原意的情況下做好讓民眾通俗易懂的解釋和宣傳，從而引導(dǎo)民眾客觀和理性的看待相關(guān)問題，促進(jìn)民眾與執(zhí)法隊(duì)伍有著較好的良性互動(dòng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]唐俊.中國土地流轉(zhuǎn)制度歷史演變探析[J]，法制與社會(huì)，2015（8）.

[2]駟鐵.秦漢時(shí)期租佃關(guān)系的發(fā)生與發(fā)展[J].歷史研究，1959（12）.

[3]宋宗宇，何貞斌，陳丹.農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的確定化及其制度構(gòu)建[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015（7）.

[4]蔡立東，姜楠.承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分置的法構(gòu)造[J].法學(xué)研究，2015（3）.

[5]王東明.以放活土地經(jīng)營權(quán)為突破口深化農(nóng)村改革[J].求是，2014（20）.

[6]葉興慶.從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”——我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的過去與未來[J].中國黨政干部論壇，2014（6）.

[7]紀(jì)燕如.土地征收中“公共利益”的界定問題探討[J].法制與經(jīng)濟(jì)（中旬刊），2008（7）.

[8]城市房屋拆遷影響社會(huì)穩(wěn)定的原因和對(duì)策[J].遼寧法治研究，2007（4）.