再集體化：發(fā)達地區(qū)農(nóng)村地權(quán)變革的邏輯

夏柱智

(武漢大學(xué) 社會學(xué)院, 湖北 武漢 430072)

農(nóng)村改革以來，中國農(nóng)地制度發(fā)生了深刻的變化。由于經(jīng)濟社會條件的不同，不同地區(qū)尤其是發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間產(chǎn)生了不同的制度安排。通過文獻梳理及近年來筆者在全國不同地區(qū)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，發(fā)達地區(qū)的農(nóng)地制度變遷路徑更多地體現(xiàn)出地權(quán)集體化特征，這和全國性農(nóng)地制度改革的地權(quán)個體化取向是完全不同的。如何理解發(fā)達地區(qū)地權(quán)變革的邏輯成為本文核心關(guān)切。本文將結(jié)合在北京、珠三角和蘇南農(nóng)村的實地調(diào)查分析典型發(fā)達地區(qū)農(nóng)村所經(jīng)歷的地權(quán)集體化過程、意義及條件。沿用姚洋的分類，本文的“集體化”和“個體化”都是地權(quán)的制度化特征[1]。而“再集體化”這一概念則是指在法律和政策上不斷被削弱的集體土地所有權(quán)在農(nóng)村改革實踐中不斷再生產(chǎn)出來。當然這種“集體化”又并未完全嵌入總體性的國家體系，而是農(nóng)村改革背景下集體土地所有制的新型實現(xiàn)方式，是包含了農(nóng)戶個體權(quán)利實現(xiàn)的集體化。

一、文獻綜述和研究思路

改革開放以來，家庭承包制取代集體農(nóng)業(yè)，與之相應(yīng)的是形成“兩權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)地資源的配置方式是集體仍然保留所有權(quán)，農(nóng)戶則通過家庭承包的方式獲得使用權(quán)。家庭承包制改革之后，圍繞如何進一步優(yōu)化農(nóng)地資源配置，二十世紀八十年代末中國開啟了農(nóng)村綜合改革試驗區(qū)，不斷創(chuàng)新農(nóng)地制度[2]310。

從歷史來看，二十世紀九十年代以來農(nóng)地制度改革總體沿著強化農(nóng)民權(quán)利、虛化集體土地權(quán)利的方向推進[3]，其主要理論基礎(chǔ)源于建立在私有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的西方產(chǎn)權(quán)理論。這一理論認為家庭承包制下的農(nóng)戶土地權(quán)利殘缺，缺乏私有產(chǎn)權(quán)的排他性和可轉(zhuǎn)讓性特征。第一，土地集體所有造成農(nóng)地不斷調(diào)整及地權(quán)不穩(wěn)定，是農(nóng)地利用低效的根源。第二，土地集體所有和以個體農(nóng)戶為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)有沖突，市場機制難以充分發(fā)揮作用，造成農(nóng)地拋荒、農(nóng)地價值難以實現(xiàn)[4]。其中貴州湄潭農(nóng)地制度改革思路成為主要的經(jīng)驗基礎(chǔ)，其核心內(nèi)容是“增人不增地，減人不減地”[5]，穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)成為主要特征。在早期，從穩(wěn)定地權(quán)的角度，國家不斷增加土地承包期限，逐漸限制乃至禁止任何形式的土地調(diào)整?！掇r(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》及全國性的土地確權(quán)工作之后，農(nóng)戶獲得了占有、使用、收益及部分處分權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)具有了土地所有權(quán)權(quán)能[6]。與之相應(yīng)的是，集體土地所有權(quán)不斷虛化，土地調(diào)整空間幾近不存在，不僅土地承包面積難以調(diào)整，而且地塊布局也難以調(diào)整。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化背景下，當前全國正在探索的農(nóng)地“三權(quán)”分置改革，試圖把承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進一步分離，其主要思路并沒有背離湄潭模式。即試圖在強化農(nóng)戶個體承包權(quán)的基礎(chǔ)上推動經(jīng)營權(quán)的集中，尚未觸及村社集體土地所有權(quán)和土地承包權(quán)的關(guān)系[7]。

事實上，與湄潭模式不同，很多東部沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村在土地承包制改革之后很快就重新整合農(nóng)地，改變了家庭承包制的制度結(jié)構(gòu)，強化了村社集體的土地權(quán)利。農(nóng)村綜合改革試驗實踐也表明，相對于欠發(fā)達地區(qū)，發(fā)達地區(qū)農(nóng)地制度創(chuàng)新側(cè)重于加強村社集體的土地統(tǒng)籌權(quán)力，如發(fā)達地區(qū)北京順義、廣東南海和江蘇蘇南地區(qū)的農(nóng)村綜合改革經(jīng)驗[8]。由于主流產(chǎn)權(quán)理論的遮蔽，這些農(nóng)地制度改革的經(jīng)驗并沒有被中國的土地法律和政策吸納。于是發(fā)生了非常矛盾的現(xiàn)象：農(nóng)地制度的實踐已經(jīng)有巨大分化，而關(guān)于農(nóng)地制度的主流理論分析還以欠發(fā)達地區(qū)的貴州湄潭模式為經(jīng)驗基礎(chǔ)，這是當前農(nóng)地制度改革容易陷入意識形態(tài)爭論的重要原因。

近年來，有學(xué)者重新審視湄潭模式，認為其提倡的農(nóng)地制度改革模式與實際不符，造成了當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的困境[9-10]。面對當前農(nóng)地細碎化難以整合的問題，地方政府試圖創(chuàng)新農(nóng)地制度，形成了“按戶連片耕種”“聯(lián)耕聯(lián)種”“虛擬確權(quán)”[11]32?；谶@些經(jīng)驗，理論界開始反思主流產(chǎn)權(quán)理論，提出重新認識集體土地所有制的制度優(yōu)勢這一命題[12]。產(chǎn)權(quán)理論要求按照私人產(chǎn)權(quán)的規(guī)范要求界定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，忽視了土地資源的不可移動性、土地的多功能性及農(nóng)地的實際利用過程。中國集體土地所有制的制度優(yōu)勢是通過發(fā)揮村社集體的統(tǒng)籌功能，克服土地私有制國家不能解決的農(nóng)戶和大生產(chǎn)銜接的問題[13]。這一理論判斷也得到更早、更普遍的發(fā)達地區(qū)地權(quán)變革經(jīng)驗的有力支撐，筆者認為必須認真研究這種反向的地權(quán)變革過程并揭示其內(nèi)在邏輯。

本文意在論證，地權(quán)的再集體化在發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)為多種制度實踐形式，有其內(nèi)在的合理性。而村社能實現(xiàn)地權(quán)再集體化與一些結(jié)構(gòu)性條件有關(guān)。本文資料來自近年來在發(fā)達地區(qū)農(nóng)村的實地調(diào)查，這些村莊通過不同制度方式實現(xiàn)了地權(quán)的再集體化。主體內(nèi)容包括三個部分：介紹案例村村社集體統(tǒng)合土地的基本機制及其制度安排特征；結(jié)合實地資料，從三個層面分析地權(quán)再集體化的經(jīng)濟社會效應(yīng)；分析地權(quán)再集體化的結(jié)構(gòu)性條件。最后，文章提出深化農(nóng)地制度改革需要重視發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，為中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供制度基礎(chǔ)。

二、地權(quán)的再集體化：類型和形成過程

農(nóng)村改革的典型特征是“還權(quán)賦能”，村社集體成為制度創(chuàng)新的基本單位，于是，自發(fā)性的制度創(chuàng)新代替了原有國家強制性的土地制度安排，由此形成了千差萬別的土地制度[1]。筆者所調(diào)查的三種村莊農(nóng)地制度均具有強集體統(tǒng)合和支配的特征。這表現(xiàn)在，村社集體可以依據(jù)村級規(guī)劃和公共利益的需要，調(diào)整具體土地承包關(guān)系乃至家庭承包制本身。由于三個村莊的歷史條件和村治模式不同，不同地區(qū)的土地整合模式不同。如表1。

(一)公司化統(tǒng)合：北京農(nóng)村的經(jīng)驗

公司化統(tǒng)合指的是在行政村層面成立公司，發(fā)揮集體統(tǒng)合土地資源的作用。公司具有經(jīng)營村集體資產(chǎn)資源主要是土地的合法性。由于成立村級公司主要是自發(fā)行為，地方政府介入不多，村民自治又沒有運行起來，村集體和村級公司的關(guān)系并不規(guī)范和清晰。在這種村莊中，起決定性作用的往往是村書記，他不僅有體制合法性資源的支撐，而且有很強的經(jīng)營能力；他不僅掌握行政權(quán)力，而且通過村級公司掌握經(jīng)濟權(quán)力，是“權(quán)力精英”。調(diào)查表明，這在北京郊區(qū)農(nóng)村比較普遍，顯示村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)存在明顯的分層特征。

表1 調(diào)查區(qū)域土地整合模式

以A村為例。該村位于北京市西南的遠郊區(qū)，500戶，耕地約2000畝，地形偏丘陵山區(qū)，面積達32平方公里。A村的陳書記是典型的權(quán)力精英，自1990年上任至今，接近30年，威望很高。他在二十世紀七十年代讀過大學(xué)，做過鄉(xiāng)村醫(yī)生，還做過生意。他的治村風(fēng)格是敢作敢當，善于經(jīng)營。陳書記上臺之后利用良好的區(qū)位優(yōu)勢成立旅游公司，公司的職責(zé)是統(tǒng)一開發(fā)村莊土地及山林資源。目前該村已建成6個核心景區(qū)，年毛收入超過1億元。2009年，為了規(guī)范公司和村社集體的關(guān)系，雙方約定旅游公司租賃村集體土地資源70年，每年向村繳納租金400萬元。由于公司和村集體沒有完全切割開，實際上從公司轉(zhuǎn)移的福利遠超出租金收益，福利包括住房分配、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)補貼、村級養(yǎng)老金及提供數(shù)百個崗位的就業(yè)機會。

村級公司統(tǒng)合土地的能力既與村集體主導(dǎo)的地權(quán)變革有關(guān)，又和善于經(jīng)營的村書記有關(guān)，成立公司則為村集體經(jīng)營土地提供了合法組織形式。1991年，為了統(tǒng)合土地資源，村集體決定合并生產(chǎn)隊，土地由行政村統(tǒng)一分配。就具體的農(nóng)地配置機制，村集體采用了“一田制”。主要做法即村社集體統(tǒng)一收回承包地，改變土地承包方式。由于人多地少，村社集體不再分配口糧地，實行口糧商品化，早期是小麥200斤/人，后來則按照市價補償，2016年是200元/人。其他耕地全部作為機動地實行競標分配，村集體收取約定的承包費，承包期限一般為15年。2002年《農(nóng)村土地承包法》通過及稅費改革之后，“一田制”并沒有任何改變。其意義在于消除了村集體統(tǒng)一經(jīng)營全村土地的障礙，為村級公司統(tǒng)合全村土地資源提供了基礎(chǔ)。

(二)合作社統(tǒng)合：珠三角農(nóng)村的經(jīng)驗

合作社統(tǒng)合是珠三角地區(qū)村社集體統(tǒng)合土地資源的特有機制。合作社和原來集體土地所有權(quán)的單位重合，可能是村民小組，也可能是行政村，前者居多。其基本做法是農(nóng)民自愿把土地承包權(quán)入股，構(gòu)成新型集體經(jīng)濟組織——合作社，土地權(quán)利部分讓渡給合作社，農(nóng)民享有分紅(收益權(quán))。在二十世紀九十年代，合作社的性質(zhì)是“農(nóng)村經(jīng)濟合作社”，屬于簡單的土地股份合作社性質(zhì)。2000年后， 珠三角的南海推進股份制改革，將農(nóng)民和集體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系制度化，原來的合作社則改制成“農(nóng)村經(jīng)濟股份合作社”。合作社內(nèi)部，農(nóng)民通過“少數(shù)服從多數(shù)”的自治方式行使土地權(quán)利，村干部更多的是農(nóng)民委托人。

以B村為例。該村位于珠三角中山市西郊，800戶，3575人，目前整體進入城市規(guī)劃。由于發(fā)展工副業(yè)，該村在1976年就實行大隊(行政村)統(tǒng)一核算，和大多數(shù)村莊以生產(chǎn)隊(村民小組)核算不同。家庭承包制改革后，行政村這一核算單位延續(xù)下來。該村2003年進行股份制改革，上級政府要求核資定產(chǎn)及確定分享集體資產(chǎn)所有權(quán)及收益的村莊成員和分配方式。B村當時以農(nóng)業(yè)戶口為基礎(chǔ)確定的村莊成員(股民)為3300名，主要資產(chǎn)是土地，包括耕地和非農(nóng)建設(shè)用地。村社集體決定保留集體股30%，其余70%分配給股民。股民再簽訂協(xié)議把資產(chǎn)入股到合作社作為集體資產(chǎn)。按照規(guī)定，開發(fā)或者征收任何數(shù)量的集體土地，都必須召開合作社股民大會或者股民代表大會。

合作社統(tǒng)合機制是逐漸形成的，有社會基礎(chǔ)，也有地方政府政策的推動因素。主要背景是在二十世紀八十年代中期之后，外來“三來一補”企業(yè)開始大量進入村莊，一方面帶動了農(nóng)民就業(yè)，另一方面也大量占用集體土地資源。因此承包地分下去不久，村集體便收回土地進行統(tǒng)一配置，同時在年終給農(nóng)民分紅，形成了農(nóng)民以承包地入股分紅的地權(quán)意識[7]。在保障農(nóng)民股權(quán)的基礎(chǔ)上，村社集體(合作社)獲得了土地支配權(quán)。村社集體將交通便利的土地規(guī)劃為建設(shè)用地，由村社集體統(tǒng)一建設(shè)廠房或商鋪并出租，其余的農(nóng)地則統(tǒng)一出租。到2018年，B村共有1200畝耕地和2100畝非農(nóng)建設(shè)用地，其中400畝是高價值的經(jīng)營性建設(shè)用地，建有4萬平方米工業(yè)廠房和22萬平方米商鋪。源于經(jīng)濟收入的不斷增長，農(nóng)民分紅也越來越多。1984年，B村農(nóng)民年終分紅收入為30元，2006年為1000元，2017年則上升到12900元。

(三)政府統(tǒng)合：蘇南地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)驗

政府統(tǒng)合以強政府為前提，是行政化的集體土地統(tǒng)合方式，蘇南是代表性區(qū)域。這類村莊的地權(quán)集體化是最早的，也是最強的，其機制主要是鄉(xiāng)村兩級的行政管控。在這個區(qū)域，行政村是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的延伸，村干部則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的代理人。于土地資源而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過行政村集體執(zhí)行土地管理職能，實現(xiàn)對全域土地資源的整合利用，土地再集體化毋寧說是“土地行政化”。

以C村為例。C村位于蘇州市西郊某工業(yè)發(fā)達鎮(zhèn)，位于高新技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)。在二十世紀七十年代中期，該村就開始發(fā)展工業(yè)。到二十世紀九十年代中期，C村村級工業(yè)園面積達300畝，容納了40多個企業(yè)，產(chǎn)值達到1個億。由于農(nóng)民主要從事非農(nóng)就業(yè)，二十世紀八十年代就有農(nóng)民退出承包地。二輪延包時，為了解決土地耕種問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面實行“兩田制”。農(nóng)民普遍選擇保留人均0.5畝口糧田，其他土地則由村集體統(tǒng)一發(fā)包。二十世紀九十年代中期之后，按照自上而下的政策，集體企業(yè)改制為私營企業(yè)，村集體的土地開發(fā)權(quán)力被限制乃至取消。村集體按鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一標準，收取土地及廠房租金，用于村級公共管理和公益事業(yè)支出。近十多年，蘇南地區(qū)普遍推行土地置換(土地換社保)，農(nóng)民不僅退出口糧田，而且退出法律賦予的土地承包經(jīng)營權(quán)，以置換失地農(nóng)民養(yǎng)老保險。土地置換完成之后，農(nóng)民和集體土地切斷了關(guān)系，土地完全由集體支配。對于未開發(fā)的農(nóng)地，屬于城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的土地，村租給鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)公司實行統(tǒng)一經(jīng)營。屬于規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)地，則由集體直接出租給家庭農(nóng)場或者本村農(nóng)戶。

“兩田制”及土地置換源于地方政府積極的工業(yè)化和城市化政策，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至區(qū)縣政府要全面規(guī)劃和控制農(nóng)村工商業(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會整體發(fā)展的目標。蘇州從1996年就改變經(jīng)濟發(fā)展方式，提倡“三集中”，“工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城市集中、土地向大戶集中”。與此相應(yīng)的是地方政府不斷抑制農(nóng)村工業(yè)發(fā)展和集體土地非農(nóng)使用，村社集體經(jīng)濟發(fā)展被統(tǒng)合進入?yún)^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。人口向城市集中，不僅在于勞動力的集中，更在于社會融入，其前提條件是農(nóng)民享受城市社會保障。2012年，C村全面推進土地置換政策，受到農(nóng)民歡迎。原來按照新農(nóng)保的標準，2012年，老年人每月領(lǐng)到的養(yǎng)老金不足300元。成為“失地農(nóng)民”后，由政府繳納11.4年社保金，退休老年人每月可以領(lǐng)到870元養(yǎng)老金。

三、地權(quán)集體化變革的經(jīng)濟社會效益分析

家庭承包制改革之后，湄潭模式一般被作為農(nóng)地制度改革的經(jīng)驗，事實上湄潭所在地的農(nóng)村仍然是中國最貧困的地區(qū)之一，地權(quán)個體化并沒有點石成金的魔力。反而是發(fā)達地區(qū)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和地權(quán)集體化相互耦合，主要體現(xiàn)為地權(quán)集體化成為發(fā)達地區(qū)農(nóng)村先發(fā)優(yōu)勢的制度條件。和單純的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)不同，本文嘗試建立一個綜合性的分析框架，不僅分析地權(quán)集體化對于農(nóng)地利用，而且分析其對集體經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村治理的影響。這方面的研究主要集中在政治學(xué)及社會學(xué)視角下的農(nóng)村地權(quán)研究[14-16]。下面結(jié)合案例村分析。

(一)農(nóng)地配置效率提高

農(nóng)地制度和農(nóng)地配置效率的關(guān)系是經(jīng)典命題，不同學(xué)者得出的結(jié)論往往相反。和大多數(shù)中西部村莊不同，案例村莊的農(nóng)地制度的共同點是強集體統(tǒng)合能力，農(nóng)戶只有優(yōu)先承包經(jīng)營集體土地的權(quán)利，而沒有私人處分土地的權(quán)利。事實表明賦予村社集體配置農(nóng)地資源的權(quán)利可以提高農(nóng)地配置效率。這表現(xiàn)為兩個效應(yīng)：地權(quán)穩(wěn)定性效應(yīng)和土地配置效應(yīng)(1)姚洋總結(jié)了農(nóng)地制度影響農(nóng)業(yè)的途徑，包括地權(quán)穩(wěn)定性效應(yīng)和資源配置效應(yīng)，前者主要強調(diào)長期的土地承包經(jīng)營權(quán)利，后者強調(diào)土地市場運作機制，均不涉及村社集體統(tǒng)籌對于地權(quán)穩(wěn)定性和資源配置的影響。。

地權(quán)穩(wěn)定性效應(yīng)。一般來說，穩(wěn)定的土地承包權(quán)為農(nóng)民提供長遠的預(yù)期，因而愿意長期投入，如建設(shè)水井、水渠等固定設(shè)施。但是地權(quán)穩(wěn)定是相對的。村社集體掌握農(nóng)地配置權(quán)利并不意味著村社集體隨意收回經(jīng)營權(quán)和地權(quán)不穩(wěn)定，在案例村莊，為了提高農(nóng)地效率，村社集體和經(jīng)營者會約定合理的土地承包期限。如北京案例村的農(nóng)民種桃，按照桃樹的周期，村集體確定15年左右的承包期。而由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多是公共的及社會化服務(wù)體系的發(fā)達，大多數(shù)糧農(nóng)就不需要長期限的土地承包，如三五年土地承包期并不妨礙水稻生產(chǎn)。

土地配置效應(yīng)。發(fā)達地區(qū)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移比例高，農(nóng)地具有規(guī)模經(jīng)營的條件。很多研究都表明，在土地承包制及土地確權(quán)的背景下，地權(quán)細碎化是突出問題。它不僅造成小農(nóng)戶難以便利耕作，而且土地流轉(zhuǎn)也難以形成集中連片的規(guī)模經(jīng)營[17]。因為規(guī)模經(jīng)營者和分散小農(nóng)的交易成本過高。但是在發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，完全不存在這一問題。在珠三角的B村和蘇南的C村，家庭農(nóng)場或者農(nóng)業(yè)企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營者能夠便利地獲得集中連片的土地。在北京A村，大桃種植者主要是小農(nóng)戶，他們通過競標獲得了5～10畝成片土地，形成了匹配高附加值作物的小型化規(guī)模經(jīng)營。在這里，村社集體完全是按照經(jīng)營者的需要及經(jīng)營能力來確定面積的，完全擺脫了交易成本過高的問題。

(二)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展

發(fā)達地區(qū)村莊有很強的集體經(jīng)濟發(fā)展能力。在市場經(jīng)濟中，土地是村社集體最主要的資本，土地價值以企業(yè)利潤或者地租經(jīng)濟的形式表現(xiàn)出來。雖然這主要和區(qū)位優(yōu)勢有關(guān)，然而不能忽視農(nóng)地制度的基礎(chǔ)。通過地權(quán)變革，發(fā)達地區(qū)的村社集體統(tǒng)合了集體土地資源，不僅可以通過規(guī)劃整合土地資源對接農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而且更重要的是對接非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

無論哪一種土地規(guī)模經(jīng)營，都涉及全村集體土地的規(guī)劃利用。就如在一個現(xiàn)代城市社會，土地必須要規(guī)劃利用才能有價值，其前提是土地資源統(tǒng)合，這是政治過程，而不是經(jīng)濟和技術(shù)過程。在城市，這是通過征地制度實現(xiàn)的，地方政府是實施征地的主體。農(nóng)村則不同。在人民公社時期，村社集體直接使用集體土地，無須考慮農(nóng)民的土地權(quán)利。在家庭承包制條件下，農(nóng)村一直缺乏為實施村莊規(guī)劃而允許村集體合法調(diào)整或收回承包地的制度，因此特別需要制度創(chuàng)新。

案例村所在的發(fā)達地區(qū)均成功地進行了制度創(chuàng)新，取得了很好的效果。在市場化改革的背景下，分散農(nóng)戶是極為弱小的，基層組織要解決的核心問題是如何組織農(nóng)民對接大生產(chǎn)、大市場[18]22。 組織農(nóng)民的關(guān)鍵是發(fā)揮村社集體的作用，可行的辦法是整合集體土地資源適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，這尤其表現(xiàn)為農(nóng)地非農(nóng)使用層面。在發(fā)達地區(qū)村莊，早期異軍突起的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是最重要的經(jīng)濟現(xiàn)象。二十世紀八九十年代，農(nóng)村土地管理比較寬松，村社集體擁有土地非農(nóng)使用的權(quán)利，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起，奠定了發(fā)達地區(qū)集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)。后來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，私營經(jīng)濟普遍興起，村社集體普遍依靠出租土地和廠房獲得穩(wěn)定的租金收入。

(三)鄉(xiāng)村治理能力提升

土地制度也是塑造鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的基礎(chǔ)制度。在發(fā)達地區(qū)，集體土地統(tǒng)合能力很強，這意味著村社集體可以相對自主地決定集體土地是分到農(nóng)戶還是實行統(tǒng)一經(jīng)營、如何統(tǒng)一經(jīng)營等。在這個意義上，地權(quán)的再集體化激活了村莊治理。

相關(guān)研究表明，農(nóng)村集體土地所有制及其實踐，是鄉(xiāng)村治理最基本的制度資源[19]。一些集體土地所有制執(zhí)行有力的地區(qū)，村莊治理能力較強。村級組織強有力，村級集體經(jīng)濟強勁，村干部有較高的權(quán)威，村莊社會整合程度很高，充滿活力。村莊治理的一個重要內(nèi)容是土地調(diào)整。這里的土地調(diào)整不僅包括傳統(tǒng)意義的“生增死減”，還包括為了提高農(nóng)地利用效率、提升集體經(jīng)濟發(fā)展能力，而進行的土地統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)整。雖然現(xiàn)在農(nóng)民主要收入來源于非農(nóng)業(yè)，土地僅僅發(fā)揮保底功能。但是土地調(diào)整依然發(fā)揮重要的治理功能，每一次土地調(diào)整都是村莊過去多年治理問題的梳理，也是村莊內(nèi)部公平正義的實踐，具有很強的連帶性和整體性特征[20]。

地權(quán)的集體化還關(guān)系到公共建設(shè)的成敗。大多數(shù)公共建設(shè)都涉及占用集體土地，需要動員農(nóng)民。在欠發(fā)達地區(qū)，基層公共建設(shè)的困境主要是資源匱乏。由于農(nóng)民土地權(quán)利意識不強，公共建設(shè)占用土地不需補償或只要很少補償。現(xiàn)在國家資源大量下來，最難解決的是農(nóng)民分化背景下的土地占用和補償?shù)膯栴}[10]。在案例村所在的發(fā)達地區(qū)，均不存在土地問題。公共建設(shè)過程中，占用土地只需在村集體層面通過即可，農(nóng)民的土地利益以其他方式保障?？梢灶A(yù)見的是，在大多數(shù)中國農(nóng)村，由于土地確權(quán)，土地權(quán)利固化到具體地塊，土地利益難以調(diào)整，村社集體要實施任何產(chǎn)業(yè)的或者公共建設(shè)的規(guī)劃，都可能面臨要價的釘子戶問題[21]。

四、地權(quán)集體化的必要條件分析

地權(quán)集體化的實現(xiàn)機制有很大的差異性，然而地權(quán)集體化本身是由一些必要條件促成的。分析這些必要條件，有利于啟發(fā)未來的農(nóng)地制度改革。下面從制度前提、治理基礎(chǔ)和政治空間三個角度展開分析。

(一)農(nóng)村集體土地所有制：制度前提

無論是哪一種地權(quán)集體化的實踐，其共同的制度基礎(chǔ)是集體土地所有制。集體土地所有制為村社集體統(tǒng)合土地提供合法性。即使在北京農(nóng)村，村社集體統(tǒng)合土地的主體是村級公司，統(tǒng)合機制依賴權(quán)力精英，集體土地所有制仍然是土地統(tǒng)合的合法性基礎(chǔ)。從農(nóng)民的角度，“一田制”及土地的“公司化”之所以是可行的，源于土地是集體所有的，而非個人財產(chǎn)。

土地屬于最基本的生產(chǎn)資料。土地改革確立了“耕者有其田”的土地制度原則，打碎了傳統(tǒng)的地主所有制。在社會主義改造運動中，經(jīng)歷過1958年“大躍進”運動的教訓(xùn)之后，農(nóng)村土地制度理性回歸。1962年通過《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案(人民公社六十條)》確認了農(nóng)村集體土地所有制。這一制度在改革開放之后延續(xù)下來，成為中國農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定的基石，也成為深化農(nóng)村改革的前提[22]。這種制度安排打破了土地私有制條件下土地的不公平分配及無效利用。

在農(nóng)村主要以農(nóng)業(yè)為主的時期，農(nóng)民家庭擁有承包經(jīng)營權(quán)，村社集體則為小農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)。在發(fā)達地區(qū)農(nóng)村率先工業(yè)化、勞動力基本轉(zhuǎn)移到非農(nóng)就業(yè)的背景下，農(nóng)地制度發(fā)生了變遷。在農(nóng)村集體土地所有制基礎(chǔ)上，農(nóng)地資源是屬于集體的生產(chǎn)資料，是保證農(nóng)民基本生存和發(fā)展權(quán)利的，不屬于私人財產(chǎn)。從生產(chǎn)資料屬性出發(fā)設(shè)置農(nóng)地制度，發(fā)達地區(qū)的農(nóng)地制度特征是：土地歸村社集體所有，農(nóng)民只具有土地使用權(quán)。離農(nóng)者退出土地，再由村社集體收回再分配，用于農(nóng)業(yè)或者非農(nóng)業(yè)(可以是集體統(tǒng)一經(jīng)營，也可以是租賃經(jīng)營)，土地收益則作為集體經(jīng)濟進行再分配。在地權(quán)集體化的長期實踐下，延長土地承包期限、不允許土地調(diào)整及其土地確權(quán)在發(fā)達地區(qū)很難推行下去，發(fā)達地區(qū)形成了集體化特征的制度變遷路徑依賴。

(二)村社內(nèi)部“結(jié)平衡賬”：治理基礎(chǔ)

村社集體是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本單位，也是一個有數(shù)百到數(shù)千人的基層治理單位，二者是重合的。家庭承包制把集體土地分配到個體，農(nóng)地的再集體化則改變了具體的土地承包關(guān)系，強調(diào)村社集體的主導(dǎo)地位。在發(fā)達地區(qū)農(nóng)村調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)農(nóng)民普遍支持新的制度安排，沒有在中西部農(nóng)村所看到的農(nóng)民“依法上訪”現(xiàn)象。那么這種新制度是如何被農(nóng)民接受的？

筆者認為這不僅在于農(nóng)村集體土地所有制的合法性，而且在于農(nóng)民獲得了實實在在的利益，在于利益分配背后的村莊內(nèi)部“結(jié)平衡賬”機制?！敖Y(jié)平衡賬”指的是集體利益分配的內(nèi)部平衡機制，表現(xiàn)為調(diào)整集體和農(nóng)民之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系[23]。從農(nóng)民的角度，地權(quán)集體化歸根到底是發(fā)展集體經(jīng)濟，最終是有利于農(nóng)民利益增長的。直接的利益包括村社集體為村莊成員提供的分紅收入、養(yǎng)老金收入、福利住房及醫(yī)保等。間接的利益包括就業(yè)、村莊建設(shè)、教育等。這些利益需要以大多數(shù)農(nóng)民同意的公共規(guī)則的方式分配下去。農(nóng)民是理性的。一種損害大多數(shù)農(nóng)民利益的土地配置制度是不可持續(xù)的，同樣，一種在村莊內(nèi)部產(chǎn)生巨大不公平的農(nóng)地制度也是不可持續(xù)的。

再來看北京案例村的農(nóng)地分配方式。在實行“一田制”之初，村社集體按照人口給農(nóng)民發(fā)放口糧地價款，且兩年調(diào)整一次，這公平地保障了農(nóng)民利益。村社集體主導(dǎo)機動地發(fā)包，只有本村農(nóng)業(yè)人口才有權(quán)利參與競包。同時經(jīng)營機動地的農(nóng)戶必須繳納承包費，這是權(quán)利義務(wù)相平衡。這為未轉(zhuǎn)移到城市的中老年勞動力提供了就業(yè)機會，也解決了當時的稅費問題。為了讓利于民，村集體制定差異性極大的承包費，大多數(shù)地塊，土地按照底價成交，這一底價往往低于市場地租，提升了經(jīng)營者收入。而在少數(shù)優(yōu)勢地塊，底價很高，而且成交價格也很高。在村級公司主導(dǎo)土地開發(fā)、集體經(jīng)濟發(fā)展壯大的背景下，村集體形成了“確權(quán)返利”的政策。2016年以來，村集體對未承包土地農(nóng)民補償460元，即在原200元口糧地補償基礎(chǔ)上加上260元補貼，作為對未承包土地(退出土地經(jīng)營權(quán))的補償，以平衡土地承包者和未承包土地者的收益。這種土地分配秩序保障了農(nóng)民基本利益，被普遍認為是公平的、可以接受的。

(三)地方政府的支持：政治空間

三個發(fā)達地區(qū)的農(nóng)地制度創(chuàng)新在2000年之前已經(jīng)完成，后來這些制度創(chuàng)新只是被進一步規(guī)范。主要是銜接相關(guān)法律和政策，建立規(guī)范的集體土地利益分配及土地非農(nóng)使用制度。在2000年之前，中央尚未就農(nóng)村土地制度形成完整的土地法律和政策，制度創(chuàng)新尚存在較大的空間。村社集體作為土地制度創(chuàng)新主體因地制宜推動制度改革，也得到地方政府支持?？梢?，發(fā)達地區(qū)農(nóng)村進行地權(quán)再集體化變革的重要條件是寬松的政治空間。一旦制度創(chuàng)新的績效很明顯，制度創(chuàng)新就很容易擴散，成為區(qū)域的制度創(chuàng)新。

2000年之后，隨著相關(guān)法律制度的完善、農(nóng)業(yè)稅費取消及農(nóng)民土地權(quán)利意識的形成，村社集體對土地的統(tǒng)合能力越來越弱。為了防止村干部隨意收回土地承包權(quán)、替代農(nóng)民流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)，國家一再削弱村社集體的權(quán)力。2002年通過的《農(nóng)村土地承包法》第26條規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不能收回承包地?！钡?7條規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不能調(diào)整承包地”。2007年通過的《物權(quán)法》直接把土地承包權(quán)作為一種“用益物權(quán)”，已經(jīng)不同于基于土地承包合同形成的“債權(quán)”。這可能是造成欠發(fā)達地區(qū)和發(fā)達地區(qū)農(nóng)地制度改革路徑差異的重要背景。

比較來看，發(fā)達地區(qū)的農(nóng)地制度安排顯然不符合當前的土地法律和政策，然而這些制度安排是早期就實行了的，因而是特殊的，也是合法的。而在中西部地區(qū)，在統(tǒng)一的法律和政策背景下，農(nóng)地制度改革越來越缺乏合法性，出于自保的目的，地方政府不再積極支持村社集體自發(fā)的制度創(chuàng)新，影響了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化[24]。如在湖北沙洋，二輪延包時，農(nóng)民自發(fā)進行的農(nóng)地劃片承包取得了非常好的效果，地方政府也準備推廣，但是最終只在少數(shù)試點村成功進行，原因是地方政府停止支持，這是因為《農(nóng)村土地承包法》通過后，土地調(diào)整不再具有合法性，農(nóng)民也可能用法律武器來上訪。在全國調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)地方政府在農(nóng)地制度方面越來越缺乏創(chuàng)新意識，村社集體和農(nóng)民的地權(quán)變革訴求并不重要，農(nóng)地制度變革具有了趨同性。

五、結(jié)論和啟示

本文對發(fā)達地區(qū)地權(quán)變革“再集體化”的邏輯進行了較為完整的闡述，有別于關(guān)注在全國性土地法律和政策推動的地權(quán)個體化變革，發(fā)達地區(qū)呈現(xiàn)了農(nóng)地制度變遷的另一方面。

本文的研究結(jié)論如下：地權(quán)的再集體化在發(fā)達地區(qū)是普遍存在的事實。不同地區(qū)由于經(jīng)濟社會發(fā)展條件不同，地權(quán)集體化的機制及其表現(xiàn)方式不同。其共同點是村社集體強有力地統(tǒng)合土地。地權(quán)集體化的經(jīng)濟社會效應(yīng)明顯，地權(quán)集體化和發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展相互作用，不僅影響農(nóng)地利用效率，而且深刻影響集體經(jīng)濟發(fā)展及鄉(xiāng)村治理能力。地權(quán)集體化變革需要諸多條件才能夠順利推進，包括集體土地所有制的制度前提、村社“結(jié)平衡賬”的治理基礎(chǔ)和制度創(chuàng)新的政治空間基礎(chǔ)。

回顧前文，可知家庭承包制度以來的農(nóng)地制度變遷有兩種路徑：一種是如貴州湄潭的地權(quán)個體化路徑，集體土地所有權(quán)弱化，村社集體缺乏統(tǒng)合土地的權(quán)力；另一種則是在發(fā)達地區(qū)的地權(quán)再集體化，集體土地所有制得以延續(xù)，并因地制宜形成了多樣化的農(nóng)地制度創(chuàng)新。中國集體土地所有制為農(nóng)地制度創(chuàng)新提供了豐富的可能性，既為農(nóng)戶個體土地權(quán)利的實現(xiàn)提供了可能，又為集體對土地的統(tǒng)一規(guī)劃和支配提供空間。當前，中國農(nóng)地制度改革的主要問題是缺乏對經(jīng)驗本身的研究，更缺乏區(qū)域比較的視角，陷入了單向度的地權(quán)擴張誤區(qū)。

當然，我們需辯證地看待發(fā)達地區(qū)地權(quán)集體化變革。在發(fā)達地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)很早就快速發(fā)展的背景下，農(nóng)民退出農(nóng)業(yè)進入非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)地非農(nóng)使用動力增強，農(nóng)地制度具有內(nèi)在變革的條件，有利于地權(quán)的“再集體化”。而從全國來看，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移還不充分，土地仍然是農(nóng)民生計的來源，家庭承包制還難以變革為村社集體統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)地制度。不過這不妨礙國家通過地權(quán)的變革加強村社集體土地所有權(quán)，為小農(nóng)戶提供便利的耕作條件，如解決土地細碎化問題。因此，從理論上看，地權(quán)再集體化和土地承包制度并不矛盾。集體化的農(nóng)地制度強調(diào)村社集體對土地資源的統(tǒng)合利用，順應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的需要，而土地承包制強調(diào)村社成員有平等承包土地的權(quán)利，強調(diào)保障個體利益，兩者共同構(gòu)成了集體土地制度內(nèi)在的辯證統(tǒng)一。