對(duì)建設(shè)項(xiàng)目管理中工程變更控制的研究

李 ?。ㄉ虾Ｉ昕敌l(wèi)生基建管理有限公司， 上海 200080）

0 引 言

在工程項(xiàng)目建設(shè)過程中，不可避免地會(huì)產(chǎn)生一定量的工程變更，如何有效地控制變更成為整個(gè)項(xiàng)目管理全過程中投資控制的關(guān)鍵。嚴(yán)格控制變更，使變更過程規(guī)范有序，是項(xiàng)目投資控制中重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。因此，變更管理必須有一個(gè)規(guī)范的變更管理過程，確保對(duì)工程變更進(jìn)行嚴(yán)格審查與控制，也就是說，在發(fā)生變更時(shí)，遵循規(guī)范的變更程序。

科學(xué)、有序、合理且時(shí)機(jī)恰當(dāng)?shù)淖兏鼘?duì)項(xiàng)目建設(shè)各參與方都是有利的。變更可以使建筑物、構(gòu)筑物更好地完善其使用功能，充分發(fā)揮其安全功能，并在一定程度上可以降低建筑成本和提升建筑物的品質(zhì)等，對(duì)工程建設(shè)有著正面效應(yīng)和推動(dòng)作用。然而，目前一些項(xiàng)目建設(shè)的工程變更隨意性較大，且大多未進(jìn)行有效、多方案的比選和價(jià)值分析，使得一些工程變更毫無意義；或者是工程變更并非最佳選擇，進(jìn)而增加不必要的費(fèi)用；更嚴(yán)重的是，有的工程變更缺乏有效評(píng)估，導(dǎo)致錯(cuò)誤變更。

變更管理的目的是使變更從無序化管理轉(zhuǎn)變?yōu)榭茖W(xué)、有序管理。有效的變更管理，不僅要結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)過程中的實(shí)際情況，切實(shí)保障項(xiàng)目的利益及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且還要因地制宜地制定相應(yīng)對(duì)策，控制好工程變更。

1 工程變更的定義和產(chǎn)生原因

1.1 工程變更的定義

FIDIC 合同條件對(duì)工程變更有明確定義：是指合同實(shí)施過程中由于各種原因所引起的設(shè)計(jì)變更、合同變更，包括工程量的變更、工程項(xiàng)目的變更、進(jìn)度計(jì)劃的變更、施工條件的變更，以及原招標(biāo)文件和工程量清單中未包括的新增工程等。

1.2 工程變更產(chǎn)生的原因

工程變更產(chǎn)生的原因有多種，包括工程地質(zhì)勘察資料不準(zhǔn)確、設(shè)計(jì)錯(cuò)誤和遺漏，使用功能改變、施工工藝技術(shù)變化、合理化建議、增減工程內(nèi)容、用材變更，施工中產(chǎn)生的問題，不可預(yù)見的事件，國(guó)家相應(yīng)政策、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的變化等引起的工程變更。

2 工程變更的原則

工程項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，內(nèi)容復(fù)雜，參建人員眾多，環(huán)境條件和政策千變?nèi)f化，建設(shè)過程中產(chǎn)生變更幾乎是不可避免的。因此，在項(xiàng)目管理過程中必須做到防患于未然，應(yīng)盡可能地減少或避免變更的發(fā)生，在處理工程變更時(shí)必須把握以下幾個(gè)原則。

（1）符合變更流程。嚴(yán)格項(xiàng)目建設(shè)過程中的變更管理，強(qiáng)化對(duì)工程的質(zhì)量、進(jìn)度和投資的控制，工程設(shè)計(jì)文件一經(jīng)批準(zhǔn)，不得隨意變更；建立、健全變更審批制度，規(guī)范變更審批流程；根據(jù)工程變更的重要性和程序要求采用分級(jí)審批制，做到層層把關(guān)，杜絕不必要的和錯(cuò)誤的變更；對(duì)于那些超出原批準(zhǔn)范圍的變更，必須由原審批部門批準(zhǔn)后方能實(shí)施。

（2）滿足變更前提。每一項(xiàng)變更首先應(yīng)確保工程的結(jié)構(gòu)安全，符合工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求；其次滿足使用功能需求，同時(shí)有利于投資控制和便于施工、安全施工，滿足施工質(zhì)量和工期要求。

（3）權(quán)衡變更利弊。變更后的施工工藝不宜復(fù)雜且技術(shù)上應(yīng)更為合理，應(yīng)對(duì)變更在技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行綜合考慮，即將變更對(duì)工程質(zhì)量、工期、造價(jià)及社會(huì)影響等所產(chǎn)生的效益與因此變更引起的施工單位的索賠等所產(chǎn)生的費(fèi)用加以比較，同時(shí)兼顧各方利益，權(quán)衡輕重后再作出決策，做到先算賬、后實(shí)施。

（4）嚴(yán)格控制概算。分析變更對(duì)工程造價(jià)的影響程度，總投資應(yīng)嚴(yán)格控制在批準(zhǔn)概算之內(nèi)。同時(shí)進(jìn)行價(jià)值工程分析和項(xiàng)目全壽命周期的能效比分析，對(duì)工程項(xiàng)目有利的變，沒利的不變。若變更后功能沒減少，但造價(jià)降低的，可以變更；變更后造價(jià)適當(dāng)增加，但功能較大幅度提升的，也可以變更。若確實(shí)需要變更，但仍有可能超批準(zhǔn)概算的，則必須慎重考慮。

（5）嚴(yán)禁擴(kuò)大規(guī)模。根據(jù)批準(zhǔn)的概算、規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)來控制項(xiàng)目各類費(fèi)用，嚴(yán)禁通過變更來擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容，避免工程變更的隨意性和盲目性，使工程造價(jià)得到有效控制。

（6）杜絕滋生腐敗。必須嚴(yán)厲杜絕通過變更來謀取私利的行為。建設(shè)工程各方參建人員的專業(yè)技術(shù)素質(zhì)和職業(yè)道德水準(zhǔn)將直接影響工程變更，若職業(yè)道德水準(zhǔn)低下，則極易誘發(fā)人為的不合理工程變更甚至惡意變更。通過相互串通作弊，通過行賄、回扣等不正當(dāng)手段，獲取工程變更的審批，進(jìn)而謀取私利，這也是一種工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗行為，應(yīng)予以杜絕。

3 控制工程變更的措施和辦法

頻繁且不合理的工程變更既增加了建設(shè)單位和施工單位正常的工作量，又?jǐn)_亂了正常的施工計(jì)劃和施工次序，增加項(xiàng)目管理的難度和協(xié)調(diào)的復(fù)雜性。因此，必須加強(qiáng)變更管理，健全變更管理制度，嚴(yán)格控制建設(shè)總投資。

3.1 建立健全變更管理體系

建立健全變更管理體系，實(shí)行分級(jí)管理、責(zé)任到人，從變更的受理、評(píng)估、確認(rèn)到變更工程量的計(jì)量和變更價(jià)款的商定，都必須明確崗位的職責(zé)、權(quán)限和處理程序。

加強(qiáng)變更的批準(zhǔn)審核管理，特別是對(duì)施工單位提出的變更，必須進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)實(shí)察，然后確定變更的必要性和費(fèi)用，符合實(shí)情后方可批準(zhǔn)。

強(qiáng)化建設(shè)單位對(duì)工程變更的管理，以減少變更的隨意性；建立變更過錯(cuò)追究制度和獎(jiǎng)賞制度，以防建設(shè)過程中的違規(guī)行為。

3.2 完善完整前期策劃

工程變更應(yīng)從源頭抓起。工程項(xiàng)目前期應(yīng)充分調(diào)查研究，從經(jīng)濟(jì)評(píng)審、技術(shù)評(píng)審、功能要求、工藝要求、使用性能、質(zhì)量要求、運(yùn)行成本、社會(huì)要求、城市規(guī)劃、全壽命周期等方面進(jìn)行全面分析；結(jié)合批準(zhǔn)總投資和類似工程進(jìn)行多方案比較，以確定最優(yōu)方案，且盡可能固化；切忌在建設(shè)過程中隨意更改原方案。

設(shè)計(jì)招標(biāo)前應(yīng)對(duì)項(xiàng)目所在地的水文、地質(zhì)、地下等情況進(jìn)行詳盡勘察，避免因勘察缺陷和遺漏而造成工程變更。同樣，充分了解項(xiàng)目周邊環(huán)境、周邊居民情況、城市環(huán)境、市場(chǎng)材料價(jià)格環(huán)境等，因?yàn)檫@些因素都有可能影響項(xiàng)目建設(shè)過程的變更。

項(xiàng)目必須與當(dāng)?shù)卣南嚓P(guān)政策相吻合，必須符合當(dāng)?shù)卣目傮w發(fā)展規(guī)劃；項(xiàng)目前期就必須充分征求各政府職能部門的意見，以減少因不符合政策要求而產(chǎn)生的變更。

工程項(xiàng)目開工前應(yīng)組織項(xiàng)目建設(shè)的各參建方對(duì)設(shè)計(jì)方案、施工方案充分展開交流、溝通和交底活動(dòng)。對(duì)在施工過程中有不明確的地方和可能發(fā)生的疑點(diǎn)、難點(diǎn)進(jìn)行探討，共同商定處理辦法，使得項(xiàng)目建設(shè)意圖可以通過設(shè)計(jì)圖紙來得到有效實(shí)施。這種交流、溝通和交底活動(dòng)能夠最大程度地避免和減少后期的工程變更，以便合理控制建設(shè)總投資。

3.3 加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更管理

設(shè)計(jì)變更的原因是多方面的，包括工藝要求、工藝改變、設(shè)計(jì)者提高或降低標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)失誤、設(shè)計(jì)漏項(xiàng)、設(shè)備選型不當(dāng)、原設(shè)計(jì)與實(shí)際的現(xiàn)場(chǎng)條件不相符等，以及設(shè)計(jì)技術(shù)人員素質(zhì)偏低、設(shè)計(jì)文件編制粗糙且達(dá)不到規(guī)定的設(shè)計(jì)深度和質(zhì)量要求等。這些原因勢(shì)必在建設(shè)過程中引發(fā)大量的設(shè)計(jì)變更。為此，設(shè)計(jì)人員必須要加強(qiáng)責(zé)任心，提高專業(yè)技術(shù)水平，提升職業(yè)道德水準(zhǔn)；設(shè)計(jì)單位必須嚴(yán)禁與施工單位串通一氣，利用變更施工工藝、變更材料等以及其他不必要的設(shè)計(jì)變更來謀取不正當(dāng)利益。與此同時(shí)，施工圖管理必須得到加強(qiáng)，通過施工圖審圖制及限額設(shè)計(jì)責(zé)任制，有效地控制設(shè)計(jì)變更，以減少因設(shè)計(jì)變更而引起的造價(jià)增加和工期延誤。

3.4 充分發(fā)揮投資監(jiān)理在變更控制中的作用

根據(jù)《上海市財(cái)政局關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政性基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)監(jiān)理工作的指導(dǎo)意見〉的通知》的規(guī)定，上海市政府投資項(xiàng)目必須采用投資監(jiān)理形式。投資監(jiān)理機(jī)構(gòu)作為政府委托的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)全過程的投資進(jìn)行監(jiān)管和控制。因此，投資監(jiān)理必須遵循合法性、公正性、客觀性的原則開展工作，并承擔(dān)相應(yīng)的審查責(zé)任和法律責(zé)任。

在項(xiàng)目決策階段，投資監(jiān)理的介入對(duì)投資控制十分有利。投資監(jiān)理通過設(shè)計(jì)方案的深化和完善，可以全面了解總投資的變化情況，并且對(duì)以后的建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的投資風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行預(yù)警，對(duì)投資的變化進(jìn)行預(yù)測(cè)，敦促管理方盡早采取措施。

在項(xiàng)目建設(shè)階段，投資監(jiān)理可以獨(dú)立審核變更要求，提出變更的必要性、真實(shí)性，計(jì)價(jià)的準(zhǔn)確性及費(fèi)用的處理意見，做到先算錢、后實(shí)施，避免不必要的變更發(fā)生。與此同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)投資監(jiān)理的管理，嚴(yán)禁投資監(jiān)理與施工單位串通，報(bào)虛價(jià)、假報(bào)價(jià)，以及不合理的簽證。

3.5 嚴(yán)格控制不平衡報(bào)價(jià)

低價(jià)中標(biāo)高價(jià)結(jié)算往往是某些施工單位投標(biāo)的策略，因而在建設(shè)過程中會(huì)出現(xiàn)大量的工程變更，且變更金額較大，進(jìn)而造成工程結(jié)算價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中標(biāo)價(jià)或預(yù)算價(jià)，甚至超過批準(zhǔn)的投資金額，導(dǎo)致工程項(xiàng)目造價(jià)失控。

由此可見，在招標(biāo)過程中，應(yīng)組織專家細(xì)致地審核和分析投標(biāo)文件。在合同簽訂前，建設(shè)單位可組織專業(yè)單位對(duì)擬中標(biāo)人的投標(biāo)報(bào)價(jià)表進(jìn)行審查，若發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重的不平衡報(bào)價(jià)項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)予以調(diào)整；同時(shí)計(jì)算和預(yù)測(cè)這些不平衡報(bào)價(jià)項(xiàng)在可能變更時(shí)的結(jié)算單價(jià)，并出具審核意見，經(jīng)中標(biāo)人及相關(guān)機(jī)構(gòu)確認(rèn)后，方可簽訂施工合同。 在建設(shè)過程中，建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)因不平衡報(bào)價(jià)而產(chǎn)生單價(jià)變化的工程細(xì)目進(jìn)行跟蹤，嚴(yán)格控制與此有關(guān)的工程變更。

3.6 規(guī)范簽證程序

加強(qiáng)工程項(xiàng)目施工階段的管理，嚴(yán)格控制施工現(xiàn)場(chǎng)簽證。依據(jù)合同相關(guān)規(guī)定，施工現(xiàn)場(chǎng)簽證變更價(jià)款必須遵循以下原則：合同中已有適用于或類似于變更工程的價(jià)格，按合同已有或參照類似價(jià)格變更合同價(jià)款來辦理相關(guān)經(jīng)濟(jì)簽證；合同中沒有適用于或類似于變更工程的價(jià)格，由施工單位按照合同規(guī)定提出適當(dāng)?shù)淖兏鼉r(jià)格，報(bào)請(qǐng)監(jiān)理和建設(shè)單位辦理經(jīng)濟(jì)簽證；對(duì)合同工程范圍之外的或根據(jù)合同應(yīng)由建設(shè)單位承擔(dān)的額外增加的工作量，在工程量簽證時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)復(fù)核該簽證的真實(shí)性，確認(rèn)費(fèi)用計(jì)算是否符合合同條件，嚴(yán)格控制開口費(fèi)用。

3.7 重視合同分析

全面分析合同中存在的缺陷，通過溝通、解釋有爭(zhēng)議的內(nèi)容，統(tǒng)一合同雙方意見分歧；同時(shí)對(duì)合同存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策，進(jìn)而避免合同一方因風(fēng)險(xiǎn)太大而造成違約。

加強(qiáng)建設(shè)工程合同管理，明確有關(guān)工程變更條款的約定，特別是合同中對(duì)工程變更約束和激勵(lì)作用的條款，從而使合同雙方自覺減少不必要的工程變更，對(duì)工程項(xiàng)目的工期、質(zhì)量和造價(jià)控制等產(chǎn)生積極的作用。因此，合同分析對(duì)建設(shè)主體各方的工程變更行為具有重要的導(dǎo)向作用。

工程變更必須依據(jù)原合同，必須嚴(yán)格控制變更范圍、變更工程量，若變更太大，則要重新招標(biāo)或開展競(jìng)爭(zhēng)性談判，簽訂新的補(bǔ)充合同。

3.8 依據(jù)變更內(nèi)容進(jìn)行分類控制

按照工程變更分級(jí)審批制原則，加強(qiáng)變更控制管理，即按變更項(xiàng)的種類、工作量大小和重要性分為一般變更、重要變更和重大變更；在實(shí)施過程中，根據(jù)變更等級(jí)制定相應(yīng)的管理辦法和審批流程；通過分類控制和分級(jí)管理，落實(shí)責(zé)任人，明確責(zé)任范圍；加快變更處理進(jìn)度，縮短變更處理時(shí)間，盡量避免或減少變更對(duì)工程造成的影響。

4 結(jié) 語

產(chǎn)生工程變更的原因是綜合的和多方面的，一旦發(fā)生工程變更，或多或少地會(huì)影響工程的正常施工，也會(huì)對(duì)工期特別是對(duì)造價(jià)產(chǎn)生較大的影響。建設(shè)單位應(yīng)分析變更原因，采取有效措施，加強(qiáng)變更控制，從而把超投資的因素消滅在萌芽狀態(tài)。工程變更是總投資變化的主要根源，完善的變更管理將會(huì)使總投資得到有效地控制，項(xiàng)目管理水平也將邁上一個(gè)新的臺(tái)階，管理工作也將從粗放型管理進(jìn)入到一個(gè)更加規(guī)范有序、更加科學(xué)的管理模式。