試論我國的環(huán)境公益訴訟

羅志宏

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 210098)

1 “常州毒地案”引發(fā)對我國環(huán)境公益訴訟的思考

2015年通過《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟改革試點(diǎn)工作的決定》(簡稱《試點(diǎn)決定》)，由此拉開了我國環(huán)境公益訴訟的帷幕[1]。為此法律授權(quán)最高人民檢察院開展公益訴訟試點(diǎn)工作。同年最高人民檢察院出臺《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》(簡稱《試點(diǎn)方案》)，以民事和行政公益訴訟為展開，并作了一系列相關(guān)的具體規(guī)定，例如案件范圍、起訴條件、訴訟參加人以及訴前程序等，其為環(huán)境領(lǐng)域的公益訴訟發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。同年又通過《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(簡稱《實(shí)施辦法》)，該項(xiàng)辦法對之前的方案做出了更為具體的解釋，并且規(guī)定了人民檢察院提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的程序。

2016年，“常州毒地案”引發(fā)了社會關(guān)注環(huán)境公益的熱潮。據(jù)報(bào)道，常州外國語學(xué)校搬入常隆地塊后，有百名學(xué)生被查出血液指標(biāo)異常，并且有部分同學(xué)查出患上癌癥。后續(xù)了解到，常隆地塊的相鄰?fù)恋赜形窗磿r完成的土壤修復(fù)工程，常州外國語學(xué)校在相鄰?fù)恋毓こ躺形赐旯さ那樾蜗露丛?jì)劃搬入，同時相關(guān)單位并未嚴(yán)格采取污染防護(hù)措施，新北區(qū)監(jiān)管部門也存在監(jiān)管不到位的疏忽。針對該項(xiàng)事件，社會組織自然之友和中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會共同向常州市中級人民法院提起了環(huán)境民事公益訴訟，請求法院判令江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江蘇華達(dá)化工集團(tuán)有限公司等三被告承擔(dān)消除影響、承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、賠禮道歉、承擔(dān)原告因本訴訟支出的污染檢測檢驗(yàn)費(fèi)等。常州市中級人民法院受理該案，以“常州市政府及常州市新北區(qū)政府在本案訴訟開始前即對案涉污染地塊實(shí)施應(yīng)急處置，并正在組織開展相應(yīng)的環(huán)境修復(fù)”“兩原告提起本案公益訴訟維護(hù)社會環(huán)境公共利益的訴訟目的已在逐步實(shí)現(xiàn)”“案涉地塊于2009年由常州市新北國土儲備中心協(xié)議收儲并實(shí)際交付”等為由，判決駁回當(dāng)事人的訴訟請求(參見江蘇省常州市中級人民法院(2016) 蘇04民初214號民事判決書)?！俺Ｖ荻镜匕浮币粚徟袥Q引起了極大的輿論，這也從側(cè)面反映出建構(gòu)環(huán)境公益訴訟過程中理論與實(shí)踐準(zhǔn)備不足的問題正在逐漸凸顯。

2 我國環(huán)境公益訴訟目前存在的問題

2.1 檢察機(jī)關(guān)作為原告資格問題的凸顯

2015年新《環(huán)保法》明確規(guī)定社會環(huán)保組織具有提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格，但是由于他們在取證方面存在困難，不得不依附于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。2016年《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》明確了檢察機(jī)關(guān)能夠以“公益訴訟人”的身份提起環(huán)境公益訴訟，2018年最高檢以司法解釋再次確認(rèn)了其在環(huán)境公益訴訟中具有“公益訴訟人”資格，這一做法具備可行性，檢察機(jī)關(guān)憑借其有國家強(qiáng)制力作為后盾的天然優(yōu)勢，更有利于進(jìn)行取證工作。

但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到其作為原告也存在一定的問題。首先，基于試點(diǎn)自上而下的推動，很難激發(fā)檢察機(jī)關(guān)起訴的積極性[2]，這是因?yàn)樵趯?shí)踐中公民、法人或其他社會團(tuán)體的舉報(bào)、投訴是檢察機(jī)關(guān)立案的主要材料來源，相較于檢察機(jī)關(guān)主動發(fā)現(xiàn)問題并主動立案而言，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中顯得較為被動。其次，檢察機(jī)關(guān)有面臨訴訟失衡的可能性，在我國單一體制之下，檢察機(jī)關(guān)雖然具有依法獨(dú)立行使權(quán)力的資格，但是仍不可避免的和行政機(jī)關(guān)之間存在依附性，行政機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的“無形壓迫”有可能使得其無法做到真正的公正。最后，檢察機(jī)關(guān)作為公權(quán)力的代表，在某些情況下，國家利益會和個人、集體利益發(fā)生沖突，天然地會將國家和社會公共利益擺在首位，因此有時無法平衡當(dāng)事人之間的利益沖突，進(jìn)而也無法真正避免損害的擴(kuò)張。

2.2 相關(guān)資金保障機(jī)制缺失

環(huán)境公益訴訟具有的公益的特性，使得經(jīng)費(fèi)問題成為訴訟的重要制約因素。目前我國社會組織經(jīng)費(fèi)普遍呈短缺狀況。據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會調(diào)查，我國約八成民間環(huán)保組織每年能夠籌集的經(jīng)費(fèi)不足5萬元[3]。而依據(jù)我國的《訴訟費(fèi)用交納辦法》，訴訟費(fèi)用包括案件受理費(fèi)、申請費(fèi)、鑒定費(fèi)等其他費(fèi)用，根據(jù)實(shí)踐來看，環(huán)境公益訴訟中，主要有環(huán)境鑒定機(jī)構(gòu)不健全、鑒定費(fèi)用過高的情形[4]。環(huán)境公益訴訟的相關(guān)費(fèi)用并不是一個小數(shù)額，一旦面臨敗訴，經(jīng)濟(jì)能力有限的環(huán)保組織將可能會面臨巨大的財(cái)政困難。其中上述的“常州毒地案”中的兩個環(huán)保公益組織敗訴，使得他們不可能一而再再而三的進(jìn)行起訴，這會導(dǎo)致之后的訴訟積極性受到打擊。

2.3 程序規(guī)則模糊不清

2.3.1 訴前程序

民事公益訴訟明確訴前公告期為30天；行政公益訴訟規(guī)定檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)首先向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議書，行政機(jī)關(guān)回復(fù)的期限為兩個月或緊急情況下15天。一方面，關(guān)于這30天、兩個月、15天的性質(zhì)均沒有說明，是否適用中止、中斷、延長無法判明。另一方面，對民事公益訴訟的訴前公告期滿后，若法定的組織不作為，檢察機(jī)關(guān)能夠直接提起民事公益訴訟；而在行政公益訴訟中卻未做出該項(xiàng)規(guī)定，并且對不履行法定職責(zé)的判斷標(biāo)準(zhǔn)只做了原則性描述，雖然體現(xiàn)了一定自由裁量的精神，但此規(guī)定顯得過于空泛，容易造成職權(quán)濫用現(xiàn)象。

2.3.2 舉證責(zé)任

目前關(guān)于環(huán)境污染的案件，統(tǒng)一實(shí)行的是無過錯責(zé)任和因果關(guān)系倒置。環(huán)境公益訴訟作為一種特殊的訴訟形態(tài)，在收集和保存證據(jù)方面有一定的技術(shù)性難度，并且易被外界因素干擾，針對該現(xiàn)象帶來的舉證困難，是否依然沿用此舉證規(guī)則，筆者認(rèn)為有待商榷。

2.3.3 訴訟處分權(quán)

一般的訴訟案件中，當(dāng)事人享有廣泛的訴訟處分權(quán)。目前根據(jù)相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以在民事和行政公益訴訟中均可以在訴訟請求得到全部實(shí)現(xiàn)的情況下撤訴，并且法院應(yīng)當(dāng)同意。但是在行政公益訴訟中未作出檢察機(jī)關(guān)是否可以和被告進(jìn)行調(diào)解的具體適用。

2.4 我國當(dāng)前以環(huán)境民事公益訴訟為主模式的缺陷

2012年《民事訴訟法》確立了民事公益訴訟的基本框架，之后2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》和2015年出臺的司法解釋，對其原告資格和審理程序規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定和補(bǔ)充解釋，可以說，我國環(huán)境民事公益訴訟已進(jìn)入相對完善的階段。對于環(huán)境行政公益訴訟，2017年全國人大常委會通過修改決定，將《行政訴訟法》第二十五條增加一款，作為第四款(《行政訴訟法》第二十五條第四款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟)。該修改標(biāo)志著在我國的初步建立起了行政公益訴訟制度，但是該規(guī)定從側(cè)面反映出檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)?shù)氖且粋€補(bǔ)充者的角色。根據(jù)實(shí)踐看來，理論界的學(xué)者認(rèn)為我國當(dāng)前的環(huán)境公益訴訟模式是以環(huán)境民事公益訴訟為主[5]。這一模式現(xiàn)已遭到法學(xué)界的眾多學(xué)者批駁，并且在實(shí)踐中也逐步凸顯出一系列問題。

2.4.1 環(huán)保團(tuán)體的職能發(fā)生扭曲

環(huán)保團(tuán)體發(fā)揮著對政府和企業(yè)的監(jiān)督作用。各級政府具有解決環(huán)境問題的優(yōu)厚資源和手段，其怠于履行法定職責(zé)是造成環(huán)境問題的重要原因。從法律運(yùn)作成本的角度出發(fā)，政府應(yīng)當(dāng)是首要的監(jiān)督對象。但是由于在日常生活中，政府對環(huán)境質(zhì)量有著嚴(yán)格的把控，最應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督的對象反而成為了監(jiān)管的主體，地位發(fā)生了對調(diào)。并且在當(dāng)前的模式之下，環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟，只是起到了協(xié)助政府部門打擊污染一方的“幫助者”的作用，通過環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟以體現(xiàn)公眾參與環(huán)境公共治理的目的無法完全實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致環(huán)保團(tuán)體的職能發(fā)生扭曲。

2.4.2 與環(huán)境公益訴訟的目的相背離

因?yàn)閷Νh(huán)境公益的保護(hù)，初衷便是對環(huán)境和社會起到修復(fù)還原的目的，而這一功能的實(shí)現(xiàn)又需要政府和相關(guān)的行政機(jī)關(guān)行使管理職權(quán)和履行義務(wù)進(jìn)行保障。而當(dāng)前的模式本質(zhì)上是以環(huán)境損害賠償為主，試圖用經(jīng)濟(jì)性環(huán)境損害賠償代替環(huán)境功能甚至是社會功能的修復(fù)[6]。這種以環(huán)境民事公益訴訟為主的模式在對環(huán)境功能和社會功能的修復(fù)上發(fā)揮的作用是非常有限的，不能從根本上起到對環(huán)境公益的破壞起到救濟(jì)性作用。因此，最終將會與設(shè)定環(huán)境公益訴訟的初衷背離。

2.4.3 法院的角色定位發(fā)生偏離

在當(dāng)前模式的實(shí)踐之下，有發(fā)現(xiàn)法院在無人提出申請的情況下提前介入?yún)⑴c到與其他機(jī)關(guān)的聯(lián)動執(zhí)法中，徑行采取保全措施以及開展調(diào)查取證工作，甚至直接要求污染者停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等。為達(dá)到環(huán)境公益案件的受案率，有些地方的法院會主動要求相關(guān)組織提起環(huán)境公益訴訟或積極配合行政機(jī)關(guān)開拓案源。司法權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)是被動的，遵循不告不理的原則，充分尊重原告的訴權(quán)。這些做法與法院作為居中的裁判者的角色定位發(fā)生偏離，司法權(quán)過度介入有越俎代庖之嫌，并且造成司法資源的極度浪費(fèi)。

3 應(yīng)對措施及完善建議

3.1 原告資格主體多元化

首先，立法授予公民起訴資格。根據(jù)域外經(jīng)驗(yàn)，美國是環(huán)境公益訴訟的先驅(qū)，它賦予了公民和社會團(tuán)體以司法武器對抗對公共利益的破壞；德國和日本通過立法的授權(quán)，對公民提起環(huán)境公益訴訟的主體資格予以確定。公民作為基層中最能夠切身感知社會事件的主體，賦予其提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利有一定的現(xiàn)實(shí)意義，我國可以對其他國家進(jìn)行借鑒與移植，并進(jìn)行本土化改造?？梢韵韧ㄟ^單行法規(guī)定部分案件的起訴資格，實(shí)行原告資格區(qū)別化。因?yàn)槌雠_一部公益訴訟單行法能夠有效避免法律部門之間發(fā)生沖突，確保環(huán)境公益訴訟程序高效率得以進(jìn)行[7]。之后逐步放寬標(biāo)準(zhǔn)，將損害劃分為物理與心理損害、形式與實(shí)質(zhì)損害等不同方面，將環(huán)境損害的特征予以充分考慮進(jìn)去。

其次，賦予專門的社會團(tuán)體起訴權(quán)。環(huán)保組織作為自愿積極維護(hù)社會公共利益和成員利益的團(tuán)體，相較于公民，在專業(yè)程度、人力資源等方面具有無法超越的優(yōu)勢。一般而言，作為受害人的公民通常因?yàn)樽陨砹α勘∪醯脑颍鶗蓱動谛姓C(jī)關(guān)，最終導(dǎo)致忍氣吞聲的局面。因此，賦予環(huán)保組織訴訟資格，是作為公民提起公益訴訟補(bǔ)充的有力手段，有助于提高環(huán)境案件的勝訴率，保障私權(quán)與公權(quán)之間平衡對抗，實(shí)現(xiàn)人權(quán)的最終價(jià)值。

最后，完善多元化主體共同訴訟機(jī)制。需要警醒的是，原告主體多元化有可能會帶來濫訴的不良后果，因此有必要設(shè)定相應(yīng)的前置程序和合理的銜接機(jī)制。在公民或環(huán)保組織起訴之前，應(yīng)當(dāng)告知其應(yīng)當(dāng)用盡行政程序內(nèi)部救濟(jì)規(guī)則。例如，可以設(shè)定一個先行處理程序，加強(qiáng)環(huán)境行政主管部門的協(xié)調(diào)、監(jiān)督職責(zé)，最好將糾紛在先行程序中化解，以節(jié)約司法資源，若在合理期限內(nèi)主管部門怠于行使職權(quán)或無法解決，則進(jìn)入訴訟程序?；蛘呖梢越梃b復(fù)議前置規(guī)則，設(shè)置對應(yīng)復(fù)議機(jī)關(guān)。

3.2 建立健全相關(guān)資金保障制度

為保證環(huán)境公益訴訟的順利進(jìn)行，必須建立健全有關(guān)主體訴訟資金保障機(jī)制。筆者根據(jù)多國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可大致可歸結(jié)為以下三點(diǎn)：一減免訴訟費(fèi)用；二法官可以對訴訟費(fèi)用進(jìn)行裁量判斷；三通過專門的基金進(jìn)行支付[8]。

我國應(yīng)當(dāng)考慮構(gòu)建新的機(jī)制，在環(huán)境公益訴訟方面的資金保障加大力度。目前我國實(shí)行的是生態(tài)損害賠償制度?；谕鈬慕?jīng)驗(yàn)，以及當(dāng)前的實(shí)踐來看，我國的多個地區(qū)現(xiàn)已初步建立生態(tài)損害賠償?shù)膶ｍ?xiàng)基金，并出臺了相關(guān)的管理辦法，將損害賠償?shù)馁M(fèi)用涵蓋在基金之中。因此，筆者認(rèn)為，將有關(guān)的環(huán)境公益訴訟費(fèi)用納入其中，并不是不可能，其目標(biāo)用于支持經(jīng)濟(jì)能力不足的主體。該項(xiàng)費(fèi)用的支出管理可以交由司法部門，實(shí)行公眾監(jiān)督，并納入審計(jì)范疇，提高公信力。

3.3 健全環(huán)境公益訴訟程序規(guī)則

首先，明確訴前程序的相關(guān)細(xì)化工作。對必經(jīng)的訴前程序，進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，能夠防止檢察機(jī)關(guān)濫用檢察權(quán)，同時還可以節(jié)約司法成本。明確訴前公告的30天、檢察建議答復(fù)的兩個月和15天屬于監(jiān)督時間，此時檢察機(jī)關(guān)行使的檢查監(jiān)督權(quán)，并派相關(guān)工作機(jī)關(guān)的人員參與到案件的解決中去。同時明確行政公益訴訟中，若行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)直接提起環(huán)境公益訴訟，并對不履行法定職責(zé)的情況以兜底性條款做出說明。

其次，對舉證規(guī)則進(jìn)行變通。一方面作區(qū)分處理，環(huán)境民事公益訴訟中仍然可以沿用無過責(zé)任原則和舉證責(zé)任倒置的規(guī)定；環(huán)境行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)對損害事實(shí)的發(fā)生和被訴行政機(jī)關(guān)的行為與損害發(fā)生有因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任，而被訴行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對自己做出的行為的合法性，以及在收到檢察建議書后及時做出相關(guān)行為舉證，同時可以將收到檢察建議書后及時作出的有效行為作為減輕責(zé)任的情節(jié)考慮。另一方面，在整個訴訟中，由于環(huán)境問題的專業(yè)性和技術(shù)性，可以引入相關(guān)專家、組織，在一定程度上減小當(dāng)事人的舉證難度系數(shù)。

最后，對當(dāng)事人的處分權(quán)予以一定的擴(kuò)張。筆者認(rèn)為可以在環(huán)境公益訴訟中明確和解、調(diào)解的適用，以及檢察機(jī)關(guān)是否享有普通程序所有的二審抗訴權(quán)和再審抗訴權(quán)。同時可以設(shè)定一定的監(jiān)督程序，以對抗檢察機(jī)關(guān)公權(quán)力的濫用。

3.4 模式的理性選擇——“環(huán)境民事公益訴訟”和“環(huán)境行政公益訴訟”并重

基于上述對環(huán)境民事公益訴訟為主模式問題的提出，筆者提出應(yīng)當(dāng)以這二者并重的模式。但若是以環(huán)境行政公益訴訟為主模式，則可能降低環(huán)保組織訴訟的積極性，行政系統(tǒng)所具有的強(qiáng)制力不是萬能的，最終可能會導(dǎo)致利益的失衡。自試點(diǎn)工作以來，由檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟案件數(shù)量與之前相比，有了較大的提升。我國引入環(huán)境公益的初衷是使公眾參與到環(huán)境的保護(hù)管理中，二者并存已經(jīng)初露苗頭。實(shí)踐中，企業(yè)違法與政府違法都是亟待解決的重要問題，不能僅側(cè)重于一方面。因此，二者并存的模式是最終理性選擇的結(jié)果，以下對這種模式提出進(jìn)一步的完善建議。

3.4.1 以法律解釋和單行法明確社會組織的環(huán)境行政公益起訴資格，加強(qiáng)環(huán)保組織的職能發(fā)揮

雖然環(huán)保法第58條為社會組織提起公益訴訟提供了法律依據(jù)，但是對其起訴的對象是否僅限于企業(yè)，還是可以包括政府行為，無從查起。目前為止，針對政府違法不履行相關(guān)環(huán)境職責(zé)，社會組織以此提起環(huán)境行政公益訴訟，并無相關(guān)法律依據(jù)。因此，筆者建議，在環(huán)境資源單行法方面予以做出創(chuàng)設(shè)性的細(xì)化規(guī)定，可以針對政府的行為是否能夠進(jìn)行監(jiān)督，特別是賦予其在政府不履行職責(zé)時，有權(quán)通過公益訴訟促使其履行職責(zé)[9]，督促政府積極管制企業(yè)，力求從源頭上切斷環(huán)境損害，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的高度融合發(fā)展。

3.4.2 明確損害賠償?shù)倪m用范圍，注重對環(huán)境和社會的修復(fù)

需明確環(huán)境民事公益訴訟針對的是環(huán)境公益與私益二者之間的關(guān)系，環(huán)境行政公益訴訟針對的是環(huán)境公益與其他公益的聯(lián)系。筆者認(rèn)為，損害賠償?shù)倪m用應(yīng)當(dāng)針對的是環(huán)境民事公益訴訟，保護(hù)的是私益，不應(yīng)當(dāng)將它無限制的擴(kuò)張到環(huán)境行政公益訴訟中。因?yàn)樵诃h(huán)境行政公益訴訟中請求行政機(jī)關(guān)對污染企業(yè)責(zé)令賠償具有間接性，最終還是依賴行政機(jī)關(guān)對生效判決的執(zhí)行。因此，從節(jié)約司法資源的立場看，在環(huán)境行政公益訴訟中主要應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對環(huán)境和社會的修復(fù)，作為擁有較為強(qiáng)大的國家資源的行政機(jī)關(guān)，相較于社會組織、公民群眾，更有優(yōu)厚的條件等去進(jìn)行環(huán)境的修復(fù)。同時，也可以充分實(shí)現(xiàn)對行政主體環(huán)境執(zhí)法行為的自我監(jiān)督，促進(jìn)環(huán)境管理機(jī)關(guān)依法行政[10]。

3.4.3 加強(qiáng)與環(huán)境行政權(quán)的溝通與協(xié)調(diào)，發(fā)揮法院的有限能動司法功能

二者模式并存的情況下，在提起環(huán)境公益訴訟前，應(yīng)當(dāng)貫徹行政優(yōu)先解決的原則，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)作為社會管理中最主要的機(jī)關(guān)，與基層生活有著較為密切的關(guān)系，對環(huán)境糾紛的起因更為熟知，并且掌握有污染企業(yè)的相關(guān)數(shù)據(jù)。只有在相關(guān)行政主體無法解決，主動提起訴訟時，法院才應(yīng)當(dāng)介入，即保證對相關(guān)行政主體自由裁量權(quán)的尊重。法院應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守不告不理的底線，案件啟動后，法院需主動發(fā)揮能動司法的能動性，既在自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)擴(kuò)展司法審查范圍，又要做到公正合理的判斷，同時還要做到最終的裁判結(jié)果對雙方都能產(chǎn)生有效的制約作用。