森林法解讀
——森林法的修訂思路和基本制度

《中華人民共和國(guó)森林法》已由中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議于2019年12月28日修訂通過(guò)，自2020年7月1日起施行。

新修訂的森林法在結(jié)構(gòu)上作了較大調(diào)整，從1998年森林法7 章擴(kuò)展至9 章，條文數(shù)從49 條增加到84 條。在修改總體思路上，把握國(guó)有林和集體林、公益林和商品林兩條主線，建立和完善了森林資源保護(hù)管理制度。主要有：

一是森林權(quán)屬制度。按照明確森林權(quán)屬、加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的立法思路，根據(jù)國(guó)有森林資源產(chǎn)權(quán)制度改革的要求和國(guó)有林區(qū)、國(guó)有林場(chǎng)、集體林權(quán)制度改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，“森林權(quán)屬”一章明確了森林、林木、林地的權(quán)屬，確定了國(guó)有森林資源的所有權(quán)行使主體，規(guī)定了國(guó)家所有和集體所有的森林資源流轉(zhuǎn)的方式和條件，強(qiáng)調(diào)了國(guó)家、集體和個(gè)人等不同主體的合法權(quán)益。

二是分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理制度。按照充分發(fā)揮森林多種功能，實(shí)現(xiàn)資源永續(xù)利用的立法思路，修訂后的森林法將“國(guó)家以培育穩(wěn)定、健康、優(yōu)質(zhì)、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標(biāo)，對(duì)公益林和商品林實(shí)行分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理”首次作為基本法律制度寫(xiě)入“總則”一章。同時(shí)，還在“森林保護(hù)”“經(jīng)營(yíng)管理”等章節(jié)，對(duì)公益林劃定的標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序等進(jìn)行了細(xì)化，對(duì)公益林、商品林具體經(jīng)營(yíng)制度做了規(guī)定，體現(xiàn)了公益林嚴(yán)格保護(hù)和商品林依法自主經(jīng)營(yíng)的立法原則。

三是森林資源保護(hù)制度。按照生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，實(shí)行最嚴(yán)格的法律制度保護(hù)森林、林木和林地的立法思路，修訂后的森林法規(guī)定，在具有特殊保護(hù)價(jià)值的林區(qū)建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地，加強(qiáng)保護(hù)；將黨中央關(guān)于天然林全面保護(hù)的決策轉(zhuǎn)化為法律制度，嚴(yán)格限制天然林采伐。進(jìn)一步完善森林火災(zāi)科學(xué)預(yù)防、撲救以及林業(yè)有害生物防治制度，明確了人民政府、林業(yè)等有關(guān)部門(mén)、林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的職責(zé)。為確保林地保有量不減少，形成了占用林地總量控制、建設(shè)項(xiàng)目占用林地審核、臨時(shí)占用林地審批、直接為林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的工程設(shè)施占用林地審批的林地用途管制制度體系。

四是造林綠化制度。按照著力推進(jìn)國(guó)土綠化，著力提高森林質(zhì)量的立法思路，修訂后的森林法強(qiáng)調(diào)了科學(xué)保護(hù)修復(fù)森林生態(tài)系統(tǒng)，堅(jiān)持自然恢復(fù)為主、自然恢復(fù)和人工修復(fù)相結(jié)合，對(duì)新造幼林地和其他應(yīng)當(dāng)封山育林的地方，組織封山育林，對(duì)國(guó)務(wù)院確定的需要生態(tài)修復(fù)的耕地，有計(jì)劃地組織實(shí)施退耕還林還草；堅(jiān)持?jǐn)?shù)量和質(zhì)量并重、質(zhì)量?jī)?yōu)先，在大規(guī)模推進(jìn)國(guó)土綠化的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)劃、因地制宜，優(yōu)化林種、樹(shù)種結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)使用鄉(xiāng)土樹(shù)種和林木良種、營(yíng)造混交林。造林綠化離不開(kāi)各行各業(yè)、公民的廣泛參與，修訂后的森林法將“每年三月十二日為植樹(shù)節(jié)”寫(xiě)入法中，并鼓勵(lì)公民通過(guò)植樹(shù)造林、撫育管護(hù)、認(rèn)建認(rèn)養(yǎng)等方式參與造林綠化，進(jìn)一步豐富了履行植樹(shù)義務(wù)的方式。同時(shí)，根據(jù)森林城市建設(shè)多年來(lái)取得的成績(jī)，修訂后的森林法規(guī)定統(tǒng)籌城鄉(xiāng)造林綠化，推動(dòng)森林城市建設(shè)。

五是林木采伐制度。按照既有效保護(hù)森林資源，又要充分保障林業(yè)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益的立法思路，根據(jù)“放管服”改革要求，修訂后的森林法在堅(jiān)持森林采伐限額制度的基礎(chǔ)上，規(guī)定重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)以外的森林采伐限額由省級(jí)林業(yè)主管部門(mén)編制，經(jīng)征求國(guó)家林草局意見(jiàn)，報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后公布實(shí)施，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案?；貞?yīng)實(shí)踐需求，完善了林木采伐許可證核發(fā)范圍、條件和申請(qǐng)材料，規(guī)范了自然保護(hù)區(qū)林木采伐和采挖移植林木管理。強(qiáng)化了森林經(jīng)營(yíng)方案的法律地位，國(guó)有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位必須編制森林經(jīng)營(yíng)方案，國(guó)家支持、引導(dǎo)其他林業(yè)經(jīng)營(yíng)者編制。刪除了木材生產(chǎn)計(jì)劃、木材運(yùn)輸許可等制度。

六是監(jiān)督保障制度。按照加強(qiáng)宏觀調(diào)控，加大扶持和監(jiān)督保障力度，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任的立法思路，修訂后的森林法明確了國(guó)家實(shí)行森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，對(duì)人民政府完成森林資源保護(hù)發(fā)展目標(biāo)和森林防火、重大林業(yè)有害生物防治工作情況進(jìn)行考核，地方人民政府可以建立林長(zhǎng)制。并在新增的“發(fā)展規(guī)劃”一章規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)合理規(guī)劃森林資源保護(hù)利用結(jié)構(gòu)和布局，實(shí)現(xiàn)提高森林覆蓋率、森林蓄積量等保護(hù)發(fā)展目標(biāo)。為加大扶持力度，修訂后的森林法規(guī)定國(guó)家采取財(cái)政、稅收、金融等方面的措施，支持森林資源保護(hù)發(fā)展，人民政府應(yīng)當(dāng)保障森林生態(tài)保護(hù)修復(fù)的投入。完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，明確加大公益林保護(hù)支持力度，支持重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，指導(dǎo)地區(qū)間橫向生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容。新增森林保險(xiǎn)制度，鼓勵(lì)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展林業(yè)信貸業(yè)務(wù)。為加大監(jiān)督力度，修訂后的森林法明確了林業(yè)主管部門(mén)監(jiān)督檢查職權(quán)，以及為履行監(jiān)督檢查有權(quán)采取行政強(qiáng)制措施、約談等，對(duì)破壞森林資源造成生態(tài)環(huán)境損害的，自然資源、林業(yè)主管部門(mén)可以依法提起訴訟，向侵權(quán)人提出損害賠償要求。

新修訂的森林法還根據(jù)林業(yè)行政執(zhí)法、復(fù)議和訴訟案件中反映出的問(wèn)題，對(duì)法律責(zé)任規(guī)定的違法行為種類(lèi)、處罰幅度、代為履行等做了修改完善。明確執(zhí)法裁量標(biāo)準(zhǔn)，增加省級(jí)以上林業(yè)主管部門(mén)制定恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件、樹(shù)木補(bǔ)種標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，加強(qiáng)執(zhí)法的可操作性，提高法律威懾力。