“新基建”投資背景下PPP-ICT項目交易結構設計要點

文 / 周月萍 周蘭萍

在當前經(jīng)濟下行和疫情影響下，基礎設施建設在穩(wěn)投資中的作用與重要性再次凸顯出來，與此同時，“新基建”一詞也成了近期市場熱議的話題。作為“新基建”的重要組成部分，國家將會鼓勵加大在信息與通信技術（ICT，information and communications technology）領域內(nèi)的投資力度，來解決基礎設施補短板的客觀需求，實現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)的轉型升級，釋放更多的經(jīng)濟潛力。同時，ICT 項目的落地也離不開社會資本的廣泛參與，未來將會有更多以政府和社會資本合作（PPP）模式實施的ICT 項目受到市場關注。

一、“新基建”背景下的ICT 與PPP

2020 年3 月4 日，中共中央政治局常務委員會召開會議提出加快5G 網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)中心等新型基礎設施建設進度。據(jù)報道，近期全國多個省市發(fā)布了2020 年重大投資項目，累計公布的計劃投資額高達逾數(shù)十萬億。

本質(zhì)上，“新基建”主要是指與數(shù)字經(jīng)濟相關的新型基礎設施，而根據(jù)我國《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》，制造信息處理與傳輸載體的產(chǎn)業(yè)和通過電子手段滿足信息處理和通信的服務業(yè)統(tǒng)稱為ICT 產(chǎn)業(yè)，因此對于“新基建”高度關注的必然將帶動未來ICT 產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。與此同時，此次疫情也暴露出各地政府在信息化建設和城市管理上的薄弱以及城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展間的差距，如何有效解決新型基建設施的短板問題，實現(xiàn)城市信息化管理的功能提升也將會是各地政府面臨的一大課題。

政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式則是自2014 年開始中央及各部委鼓勵采用的新型基礎設施和公共服務投融資模式，主要指地方政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據(jù)公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。近年來，PPP 模式已在基礎設施（如公路、鐵路、隧道等）和社會公共服務（如醫(yī)療、文化、教育、養(yǎng)老等）各領域被廣泛應用，且與政府直接采購服務或特許經(jīng)營等傳統(tǒng)方式相比，PPP 模式的應用更能緩解地方政府的財政支出壓力，提高基建和公共服務的運營質(zhì)量和效率，擴大社會資本的合理收益來源。而隨著公眾對“新基建”的需求越來越高，PPP 模式的應用也將會從傳統(tǒng)的基礎設施、公共事業(yè)領域擴展到更為廣泛的公共服務范圍，包括ICT 領域。

與傳統(tǒng)基礎設施項目最大的不同，ICT 項目更加依賴于數(shù)字化技術，這些并不是地方政府或政府平臺公司的核心能力，因此，需要由具備技術能力的社會資本采用市場化模式自行商業(yè)化實施，或者與地方政府合作實施，通過PPP 模式共同參與到項目的投資、建設和運營管理中去，為政府解決數(shù)字化管理“補短板”難題，進一步提高公共信息處理和網(wǎng)絡服務的運營質(zhì)量和效率。同時，建立政企合作關系也能夠?qū)崿F(xiàn)促進當?shù)乜苿?chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建立地方科技產(chǎn)業(yè)鏈的目的，進而讓地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式轉型和產(chǎn)業(yè)升級步伐更為穩(wěn)健。

二、PPP-ICT 項目交易結構設計要點——以A 地區(qū)空間數(shù)據(jù)服務平臺PPP 項目為例

筆者參與的A 地區(qū)空間數(shù)據(jù)服務平臺PPP 項目（以下簡稱“本項目”）是財政部第四批示范項目、國土資源系統(tǒng)首個PPP 項目，該項目以空間數(shù)據(jù)服務平臺為載體，以地理空間框架為定位基準，集成城市自然、社會、經(jīng)濟、人文、環(huán)境等綜合信息，基于網(wǎng)絡基礎設施實現(xiàn)城市信息的廣泛共享。該項目的成功落地，使得ICT 與PPP 的完美結合成為可能，也能為其他同類型項目提供參考模板。

1．綜合考慮項目實際因素 合理選擇項目運作方式

在ICT 項目運作方式的選擇上，需綜合考慮項目性質(zhì)、風險分配基本框架、融資需求和期滿處置等各項因素。實踐中，該類型的PPP 項目通常以BOT（建設-運營-移交）作為主要運作方式，由社會資本或項目公司承擔新建項目的設計、融資、建設、運營、維護和用戶服務職責，由政府方授予其在合作期限內(nèi)的運營管理和收費權利，并在合同期滿后將項目資產(chǎn)及相關權利等移交給政府方。本項目即采用了典型的BOT 運作方式，項目合作期限30 年，其中建設期3 年，對建設過程中形成的智慧城市“大數(shù)據(jù)資產(chǎn)”，投資人還將享有27 年的運營權，這種“數(shù)據(jù)資產(chǎn)經(jīng)營”模式將為投資人帶來長期穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

另外，對于其他類型的ICT 還可進一步考慮采用BOO（建設-擁有-運營）方式，即由社會資本或項目公司擁有項目所有權，政府方享有對社會資本的監(jiān)督權利，并在合同中要求社會資本受到保證公益性的約束條件。同時，O&M（委托運營）也是國際上較為常見的運作方式，具體由政府將存量公共資產(chǎn)的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，政府保留資產(chǎn)所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運維費。

2．靈活運用市場化融資工具拓展項目建設資金來源

為緩解政府前期財政支出責任壓力，項目前期的建設費用通常由社會資本負責籌措，具體由政企雙方按照一定比例資本金出資到位，剩余所需資金依賴于銀行貸款等債務性資金籌集，且PPP 項目中又以項目融資為主，即以項目本身的現(xiàn)金流量、項目資產(chǎn)與合同權益等開展融資工作，政府或社會資本無需提供額外的擔保增信措施。而為進一步拓展項目建設資金來源，實踐中越來越多的PPP項目通過基金等結構化融資手段完成投融資責任。如在本項目中，社會資本由設備供應商、運營維護商和產(chǎn)業(yè)投資基金三方組成聯(lián)合體方式參與，在確保完成項目產(chǎn)出質(zhì)量的同時解決了前段投資資金來源的問題，由基金方負責大部分資本金的籌集以及項目貸款的對接，通過在項目公司層面控股并取得運營期內(nèi)的股權分紅方式取得收益。

另外，2019 年6 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》，提到精準聚焦重點領域和重大項目，鼓勵地方政府和金融機構依法合規(guī)使用專項債券和其他市場化融資方式，重點支持符合條件的重大項目建設。因此，在地方政府專項債加速發(fā)行、可作為重大項目資本金的背景下，將PPP 與專項債結合，不僅降低了項目資金壓力，而且還能形成政策合力，助力經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

3．全面整理對信息和技術系統(tǒng)風險的識別和防范

在風險識別方面，由于ICT 項目所具有的技術專業(yè)性和復雜性，除通常PPP 項目所涉及的建設、運營、宏觀政策和不可抗力風險等，還需單獨考慮技術和信息系統(tǒng)風險。如面對服務需求不清晰和設計方案選擇不當?shù)娘L險，在項目實施初期應對項目需求進行詳細調(diào)研，根據(jù)調(diào)研結果優(yōu)化設計方案，同時充分考慮本項目實際情況，如子系統(tǒng)資源需求、子系統(tǒng)的制約關系、資源限制、項目總工期限制等因素，參考同類項目實施經(jīng)驗，制定切合實際的詳細的項目基準計劃，制定詳細的項目實施方案。

又如，為應對系統(tǒng)開發(fā)質(zhì)量缺陷和開發(fā)工作緩慢可能導致的項目進度受阻以及建設成本不可控的風險，在項目實施過程中，應對項目質(zhì)量、進度、投資等要素進行監(jiān)控，敦促項目按計劃進行，對于項目實施中出現(xiàn)的非預期情況進行分析，盡快采取恰當?shù)拇胧┻M行處理，根據(jù)變更（項目范圍變更、需求變更、方案變更、工期變更等等）調(diào)整基準計劃，即對項目基準計劃進行動態(tài)管理。同時，也可以選擇具有大型信息化項目咨詢和監(jiān)理經(jīng)驗的項目監(jiān)理公司，協(xié)助建設單位做好項目管理工作。

4．重視項目立項與審批風險保障項目全過程合規(guī)性

除對于信息和技術系統(tǒng)風險的識別和防范，由于ICT 類項目所涉及的項目立項和審批環(huán)節(jié)眾多，因此還應格外重視因項目前期立項或?qū)徟募笔鶎е碌暮弦?guī)性風險。具體而言，通常諸如數(shù)據(jù)處理或云計算中心項目的實施會以取得立項批復（政府審批、企業(yè)核準或備案）、節(jié)能評估和電力指標為前提要求，對于特殊領域，如提供互聯(lián)網(wǎng)增值服務或內(nèi)容分發(fā)網(wǎng)絡業(yè)務的，還需取得IDC 或CDN 牌照。同時，在項目實施過程中，ICT 類項目還會涉及土地和廠房、環(huán)境影響評估、用電方案、消防設計審核或備案和竣工后相關驗收等各個要素，需特別注意各個要素缺一不可，否則極可能會影響到項目的正常運營。

5．建立風險共擔和激勵相容機制的收益分配機制

ICT 項目屬于準經(jīng)營性項目，以本項目為例，其經(jīng)營收入可來源于信息化服務和數(shù)據(jù)中心檔案室租金收入，用戶來自政府相關部門、企業(yè)、個人，其中政府相關部門、企業(yè)是目前使用者付費的主要來源。在經(jīng)營性收入不足部分，由政府提供可行性缺口補助，并由市縣兩級財政根據(jù)項目投資規(guī)模、各縣市地籍測繪面積、人口數(shù)量、一般公共預算收入等實際情況共同分擔。

但是，考慮到市場風險的不可控可能導致項目實際運營收益低于預期，影響到社會資本的合理收益水平和項目的可融資性，針對該類準經(jīng)營性項目，可視情況設置最低需求量和超額收益回報機制來實現(xiàn)政企之間的風險共擔、收益共享。具體而言，可在合同中約定當實際經(jīng)營收入小于預測收入時，社會資本就其經(jīng)營業(yè)務在一定范圍（如50%）內(nèi)自負盈虧，當實際經(jīng)營業(yè)務收入低于預測收入的50%時，政府就不足的差額收入部分予以補償。相反，當實際經(jīng)營收入大于預測收入時，政府也應享有一定比例的收益分成，分成比例可根據(jù)收益區(qū)間按階梯比例設定。

6．借助第三方專業(yè)力量制定項目運營績效考核機制

ICT 項目運營質(zhì)量和效率水平的高低決定了項目產(chǎn)出目標能否實現(xiàn)，以及政府和公眾是否可以享有高質(zhì)量的信息化公共服務，因此對于運營期內(nèi)績效考核設置的設定尤為關鍵。針對ICT 等信息科技類項目，其考核的重點通常包括運維服務管理制度的規(guī)范（含服務時間、行為規(guī)范、現(xiàn)場服務支持和問題記錄等）、網(wǎng)絡和安全系統(tǒng)運維服務質(zhì)量（含現(xiàn)場備件安裝、現(xiàn)場軟件升級、現(xiàn)場故障診斷和問題管理系統(tǒng)等）、軟硬件設備的維修服務（含系統(tǒng)支撐軟硬件的日常維護、服務器維護、存儲設備維護、網(wǎng)絡和安全設備維護和數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)維護等）和其他運維服務（含人員的技術培訓服務、質(zhì)量管理要求和項目管理要求等）等多方面，以保證用戶信息系統(tǒng)的正常運行，提高信息系統(tǒng)的整體服務水平。在具體實施過程中，由于ICT 項目運維考核的專業(yè)性，雙方可共同委托第三方制定績效考核評分細則、開展績效監(jiān)測以及中期評估等。同時，根據(jù)項目進展情況，政企雙方也可通過磋商機制適時修正及合理調(diào)整考核機制的指標和細則。

7．提供必要的政府支持與保障

PPP-ICT 項目的順利落地和實施離不開政企雙方長效合作機制的建立以及政府方的支持與保障，包括項目前期審批和許可手續(xù)的辦理，協(xié)調(diào)相關用戶單位與社會資本簽署支付協(xié)議，制定項目信息系統(tǒng)或設施的使用管理辦法、明確用戶收費標準以及將政府補助及時納入年度財政預算及中期財政規(guī)劃等等。

8．設置再談判機制

考慮到較長的項目合作周期內(nèi)可能發(fā)生的客觀情況變化，項目運營過程中后續(xù)約定服務標準、大修費用、市場情況、管理成本等可能會發(fā)生較大變化，為保障系統(tǒng)基本公共服務質(zhì)量和效率，政企雙方還應提前建立順暢的溝通和再談判機制，以確保社會公共服務的持續(xù)供給以及政企合作關系的長久穩(wěn)固。

結語

隨著“新基建”的興起和中央經(jīng)濟穩(wěn)增長措施的不斷出臺，未來ICT 領域內(nèi)的PPP 項目將會越來越多地走上舞臺，“PPP+ICT”給PPP 模式帶來了新的內(nèi)涵和應用空間。未來，政企雙方如何在新興領域?qū)崿F(xiàn)長久和深入的合作值得業(yè)界共同探討，也離不開就具體項目的不斷實踐和總結。另一方面，由于PPP-ICT 項目仍屬于創(chuàng)新性投資項目，在其實施過程中，各方應提前做好交易結構的設計工作，防范風險于未然。