環(huán)境影響評價(jià)、排污許可、環(huán)保驗(yàn)收三項(xiàng)環(huán)保制度比較分析

■文 / 張君臣

環(huán)境影響評價(jià)、排污許可、建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收是建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)前的三大環(huán)保管理制度，在加強(qiáng)污染物排放源頭控制方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。在目前“放管服”的大環(huán)境下，對三者進(jìn)行比較分析，可以有針對性地服務(wù)企業(yè)，更好地督促企業(yè)提高環(huán)保管理水平，推進(jìn)現(xiàn)代環(huán)境治理體系建設(shè)。

一、概念比較

環(huán)境影響評價(jià)，是指對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。

排污許可，是指生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)排污單位的申請和承諾，通過發(fā)放排污許可證法律文書形式，依法依規(guī)規(guī)范和限制排污行為，明確環(huán)境管理要求，依據(jù)排污許可證對排污單位實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法的環(huán)境管理制度。

建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收，是指建設(shè)項(xiàng)目竣工后，生態(tài)環(huán)境主管部門根據(jù)本辦法規(guī)定，依據(jù)環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測或調(diào)查結(jié)果，并通過現(xiàn)場檢查等手段，考核該建設(shè)項(xiàng)目是否達(dá)到環(huán)境保護(hù)要求的活動(dòng)。

根據(jù)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》（國辦發(fā)〔2016〕81號），環(huán)境影響評價(jià)制度是建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻，排污許可制度是企事業(yè)單位生產(chǎn)運(yùn)營期排污的法律依據(jù)。

二、時(shí)間比較

根據(jù)《排污許可管理辦法（試行）》第二十四條、《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》第四條的規(guī)定，新建排污單位應(yīng)當(dāng)在啟動(dòng)生產(chǎn)設(shè)施或者在實(shí)際排污之前申請排污許可證。

根據(jù) 《環(huán)境影響評價(jià)法》第二十五條，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)。因此，環(huán)境影響評價(jià)應(yīng)在建設(shè)項(xiàng)目開工建設(shè)前完成。

根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第十九條第一款關(guān)于“編制環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目，其配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施經(jīng)驗(yàn)收合格，方可投入生產(chǎn)或者使用；未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格的，不得投入生產(chǎn)或者使用”的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收應(yīng)在建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)前完成。

《排污許可管理辦法（試行）》第二十九條規(guī)定：核發(fā)環(huán)保部門對滿足“依法取得建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件審批意見，或者按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)地方人民政府依法處理、整頓規(guī)范并符合要求的相關(guān)證明材料”等條件的排污單位核發(fā)排污許可證。根據(jù)此規(guī)定，環(huán)境影響評價(jià)應(yīng)在排污許可之前。

根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收暫行辦法》第八條關(guān)于“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施存在‘納入排污許可管理的建設(shè)項(xiàng)目，無證排污或者不按證排污’的，建設(shè)單位不得提出驗(yàn)收合格的意見”的規(guī)定，排污許可應(yīng)在環(huán)保驗(yàn)收之前。

根據(jù)上述分析，環(huán)境影響評價(jià)、排污許可、建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收均在建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)之前辦理完成。三項(xiàng)制度的時(shí)間順序?yàn)椋号盼蹎挝粦?yīng)先進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，再取得排污許可證，最后進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收。

三、違法比較

（一）不進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的處罰規(guī)定

《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條規(guī)定，建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，或者未依照規(guī)定重新報(bào)批或者報(bào)請重新審核環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，擅自開工建設(shè)的，由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；對建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，依照前款的規(guī)定處罰、處分。建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表的，由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令備案，處五萬元以下的罰款。

（二）不申請排污許可證的處罰規(guī)定

1．《排污許可管理辦法（試行）》第五十七條規(guī)定，排污單位依法應(yīng)當(dāng)申請排污許可證但未申請，或者申請后未取得排污許可證排放污染物的，由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門依據(jù)《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》的規(guī)定，責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

2．《中華人民共和國大氣污染防治法》第九十九條規(guī)定，未依法取得排污許可證排放大氣污染物的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

第一百二十三條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者未依法取得排污許可證排放大氣污染物的，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。

3．《中華人民共和國水污染防治法》第八十三條規(guī)定，未依法取得排污許可證排放水污染物的，由縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。

4．《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第六十三條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律規(guī)定，未取得排污許可證排放污染物，被責(zé)令停止排污，拒不執(zhí)行的，尚不構(gòu)成犯罪的，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門或者其他有關(guān)部門將案件移送公安機(jī)關(guān)，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。

（三）不進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收的處罰規(guī)定

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條規(guī)定，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。

四、存在問題分析

（一）“批建不一”導(dǎo)致的重大變動(dòng)難以判定

根據(jù) 《環(huán)境影響評價(jià)法》第二十四條，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件經(jīng)批準(zhǔn)后，建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動(dòng)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)文件。重大變動(dòng)來源于環(huán)境影響評價(jià)，但在具體實(shí)踐中，涉及該問題的主要是排污許可和環(huán)保驗(yàn)收。

為做好重大變動(dòng)的判定，生態(tài)環(huán)境部已先后下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)環(huán)評管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單的通知》（環(huán)辦〔2015〕52號）、《輸變電建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單（試行）》（環(huán)辦輻射 〔2016〕84號）、《關(guān)于印發(fā)制漿造紙等十四個(gè)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單的通知》（環(huán)辦環(huán)評 〔2018〕6號）、《關(guān)于印發(fā)淀粉等五個(gè)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單的通知》（環(huán)辦環(huán)評函〔2019〕934號）等文件，列明了29個(gè)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單，并于9月份向全國征求了淀粉等五個(gè)行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單（試行）的意見建議，重大變動(dòng)清單的行業(yè)覆蓋面越來越大。但在排污許可證申領(lǐng)核發(fā)中，接收到了自20世紀(jì)90年代以來的各級生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)評審批文件，“批建不一”的情形大量存在，需要判定重大變動(dòng)的情況多且復(fù)雜，上述重大變更文件不足以覆蓋所有情況。

同時(shí)，按照原環(huán)境保護(hù)部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)環(huán)評管理中部分行業(yè)建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)清單的通知》（環(huán)辦〔2015〕52號），在環(huán)保驗(yàn)收時(shí)，應(yīng)對重大變動(dòng)進(jìn)行判定，屬于重大變動(dòng)的應(yīng)當(dāng)重新報(bào)批環(huán)境影響評價(jià)文件，不屬于重大變動(dòng)的納入竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理。因排污許可在驗(yàn)收之前，在核發(fā)排污許可證時(shí)就應(yīng)對重大變動(dòng)進(jìn)行判定，但應(yīng)該由誰組織判定、如何判定沒有明確規(guī)定。另外，若屬于重大變動(dòng)是否等同于沒有環(huán)評審批手續(xù)沒有明確規(guī)定。

（二）法律法規(guī)依據(jù)效力不一導(dǎo)致法律地位不對稱

環(huán)境影響評價(jià)主要依據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》，是法律；環(huán)保驗(yàn)收主要依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，是行政法規(guī)；排污許可主要依據(jù)《排污許可管理辦法（試行）》，是部門規(guī)章?！杜盼墼S可管理辦法（試行）》的效力最低，而《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》將排污許可作為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，在法律法規(guī)層面沒有取得核心地位。

按照處罰條款，未進(jìn)行環(huán)保驗(yàn)收對單位和個(gè)人實(shí)施“雙罰”，最低罰款25萬元，最高處罰120萬元；未進(jìn)行排污許可最低處罰10萬元，最高處罰100萬元；未進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)最低處罰建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一，最高處罰百分之五。處罰程度不一致，也看不出如此差距的原因。

（三）三項(xiàng)制度的重復(fù)性導(dǎo)致排污單位負(fù)擔(dān)加重

在排污單位正式投產(chǎn)前須完成三項(xiàng)環(huán)保制度，申請內(nèi)容、要求有雷同之處，排污單位需進(jìn)行大量重復(fù)勞動(dòng)，與目前“放管服”的大環(huán)境不相一致。另外，在啟動(dòng)生產(chǎn)設(shè)施或者在實(shí)際排污之前要申領(lǐng)排污許可證、完成環(huán)保驗(yàn)收，但提前多長時(shí)間申領(lǐng)排污許可證沒有明確規(guī)定，如果提前時(shí)間過長，企業(yè)還沒建成污染防治設(shè)施，無法填報(bào)申請；如果時(shí)間過短，可能會(huì)影響企業(yè)環(huán)保驗(yàn)收投產(chǎn)。

五、建議

（一）建議改革環(huán)評重大變動(dòng)的判定方式。建議對重大變動(dòng)實(shí)行公開承諾制，對建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生變動(dòng)的，由排污單位向社會(huì)公開變動(dòng)內(nèi)容并承諾采取污染防治設(shè)施、減少污染物排放（包含種類和數(shù)量等），根據(jù)排污單位的實(shí)際經(jīng)營情況核發(fā)排污許可證，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法部門將公開承諾的內(nèi)容納入證后執(zhí)法監(jiān)管。

（二）建議改革環(huán)境影響評價(jià)制度。自修訂前的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（1989年12月26日起施行）在第十三條中提出了環(huán)境影響評價(jià)的要求以來，環(huán)境影響評價(jià)制度已施行31年。但根據(jù)環(huán)保行政處罰情況，違反環(huán)評制度的處罰案件一直居高不下，仍有較多排污單位沒有取得環(huán)評批復(fù)。究其原因，一是納入環(huán)境影響評價(jià)分類管理的建設(shè)項(xiàng)目過多；二是不符合城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等相關(guān)法定規(guī)劃的建設(shè)項(xiàng)目，不能予以批準(zhǔn)。為此，建議進(jìn)一步減少納入環(huán)評管理的建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量，將“符合相關(guān)法定規(guī)劃”不作為環(huán)評的前置條件。

（三）建議制定完善相關(guān)法律。核心制度理應(yīng)取得核心地位，建議在盡快出臺 《排污許可管理?xiàng)l例》的基礎(chǔ)上，啟動(dòng)《排污許可法》編制工作，明確拒不進(jìn)行排污登記、登記信息不實(shí)、不按時(shí)完成排污許可執(zhí)行報(bào)告等違法行為的處罰規(guī)定。建議減少環(huán)保管理制度，將建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收工作內(nèi)容納入《排污許可法》，徹底取消環(huán)保驗(yàn)收；建議對環(huán)評制度進(jìn)行重新評估、重新審視，據(jù)實(shí)對《環(huán)境影響評價(jià)法》作出重大調(diào)整，建議將環(huán)境影響評價(jià)制度作為《排污許可法》的一個(gè)章節(jié)，將“未批先建”不再作為環(huán)境違法行為，將環(huán)評審批文件不再作為排污許可證核發(fā)的必要條件，真正形成“一證式”環(huán)境管理，在法律層面理清排污許可制與環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)保驗(yàn)收的關(guān)系，真正降低排污單位負(fù)擔(dān)，將“放管服”落到實(shí)處，讓環(huán)保制度更加切合生態(tài)環(huán)境工作實(shí)際。