創(chuàng)新農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策 探索農(nóng)膜污染防治新模式

■文 / 張斌 汪麗君 金書(shū)秦

為應(yīng)對(duì)日益凸顯的農(nóng)田“白色污染”，近年來(lái)中國(guó)不斷強(qiáng)化政策創(chuàng)新，連續(xù)出臺(tái)了一系列政策措施，積極推進(jìn)農(nóng)膜污染治理，現(xiàn)已取得了一定成效，當(dāng)前正在結(jié)合農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革，加快探索建立農(nóng)膜污染防治長(zhǎng)效機(jī)制。本文將簡(jiǎn)要介紹中國(guó)農(nóng)膜污染治理總體進(jìn)展情況，重點(diǎn)探討西北地區(qū)農(nóng)膜污染區(qū)域補(bǔ)償政策試點(diǎn)情況，并提出加快推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)塑料污染治理的啟示和思考。

一、中國(guó)農(nóng)膜污染防治總體進(jìn)展

為應(yīng)對(duì)農(nóng)膜污染，近年來(lái)中國(guó)政府出臺(tái)了一系列政策文件。2014年中央農(nóng)村工作會(huì)議首次明確提出農(nóng)業(yè)面源污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的工作目標(biāo)，要求到2020年農(nóng)膜回收率達(dá)80%以上；2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出，到2020年，河北、遼寧、山東、河南、甘肅、新疆等農(nóng)膜使用量較高的?。▍^(qū)）力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)廢棄農(nóng)膜全面回收利用；2017年，原農(nóng)業(yè)部印發(fā)《農(nóng)膜回收行動(dòng)方案》，推動(dòng)農(nóng)膜補(bǔ)貼項(xiàng)目由“補(bǔ)使用”向“補(bǔ)回收”轉(zhuǎn)變，在甘肅、新疆、內(nèi)蒙古3個(gè)?。▍^(qū)）建立了100個(gè)農(nóng)膜回收示范縣；2018年5月，在多部門(mén)聯(lián)合推動(dòng)下，地膜新國(guó)標(biāo)正式實(shí)施，全面提高了地膜厚度、力學(xué)性能及耐候性能要求；2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等6部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)用地膜污染防治的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了地膜污染防治的總體要求、制度措施、重點(diǎn)任務(wù)和政策保障；2020年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、工業(yè)和信息化部等4部門(mén)聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)用薄膜管理辦法》，按照全鏈條監(jiān)督管理的思路，要求構(gòu)建覆蓋農(nóng)用薄膜生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用、回收等環(huán)節(jié)的監(jiān)管體系。

在中央政策的大力支持下，為構(gòu)建廢舊農(nóng)膜回收再利用體系，各級(jí)地方政府創(chuàng)新思路，探索農(nóng)膜治理新模式。如甘肅建立了“以舊換新”模式，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)回收廢舊地膜，并結(jié)合旱作農(nóng)業(yè)項(xiàng)目推廣使用高標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)地膜；新疆將農(nóng)膜回收與農(nóng)業(yè)灌溉用水配給相掛鉤，通過(guò)縣、鄉(xiāng)、村逐級(jí)簽訂責(zé)任書(shū)，層層壓實(shí)責(zé)任，建立了農(nóng)膜回收激勵(lì)約束機(jī)制；重慶充分發(fā)揮供銷(xiāo)合作社農(nóng)資供應(yīng)和再生資源回收行業(yè)優(yōu)勢(shì)，建立了“村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)—區(qū)縣集中分揀儲(chǔ)運(yùn)—區(qū)域加工處置”的農(nóng)膜回收利用體系；浙江省建立了廢舊農(nóng)膜分類(lèi)回收處理體系，將無(wú)利用價(jià)值的廢舊地膜納入農(nóng)村生活垃圾處理體系進(jìn)行無(wú)害化處理。

總體上，政策實(shí)施以來(lái)農(nóng)膜污染治理取得了良好成效，農(nóng)田“白色污染”加劇的趨勢(shì)得到有效遏制，農(nóng)民撿拾回收廢舊農(nóng)膜的意識(shí)逐漸樹(shù)立，殘留地膜撿拾與加工機(jī)械技術(shù)不斷升級(jí)，廢舊農(nóng)膜回收利用體系初步建立，2020年80%的回收率目標(biāo)有望如期實(shí)現(xiàn)。但也存在源頭監(jiān)管不嚴(yán)、部分農(nóng)戶(hù)回收積極性不高、回收再利用成本高等問(wèn)題，農(nóng)田“白色污染”治理的長(zhǎng)效機(jī)制還有待完善，特別是隨著國(guó)家補(bǔ)貼政策的逐步退出，農(nóng)田“白色污染”可能重新加劇。

二、農(nóng)膜回收區(qū)域補(bǔ)償政策探索

為探索建立農(nóng)膜污染防治長(zhǎng)效機(jī)制，結(jié)合農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革要求，2020年初農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在甘肅、新疆、內(nèi)蒙古3個(gè)?。▍^(qū)）各確定2個(gè)縣推進(jìn)西北農(nóng)膜回收區(qū)域補(bǔ)償政策試點(diǎn)，將耕地地力保護(hù)資金與農(nóng)戶(hù)的廢舊農(nóng)膜回收行為相掛鉤，如果農(nóng)膜回收不達(dá)標(biāo)，造成土壤污染的，將不發(fā)或暫緩發(fā)放耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，以此提高農(nóng)戶(hù)保護(hù)耕地質(zhì)量的自覺(jué)性。

筆者在甘肅G縣調(diào)研時(shí)了解到，目前當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)膜回收區(qū)域補(bǔ)償試點(diǎn)政策實(shí)施方案已明確，將以上一年農(nóng)戶(hù)地膜撿拾交售情況，分批核實(shí)發(fā)放農(nóng)戶(hù)本年度的耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼資金，首先在一個(gè)鎮(zhèn)開(kāi)展試點(diǎn)，然后逐步全縣推廣。2020年11月底由各村統(tǒng)計(jì)農(nóng)戶(hù)用膜和撿拾交售情況，公示無(wú)異議后上報(bào)試點(diǎn)鎮(zhèn)政府，由縣鎮(zhèn)抽調(diào)人員組成驗(yàn)收組對(duì)各村報(bào)表開(kāi)展復(fù)核抽查，對(duì)廢舊地膜撿拾達(dá)標(biāo)的農(nóng)戶(hù)按期發(fā)放；對(duì)未達(dá)標(biāo)的提醒告知，復(fù)核合格的農(nóng)戶(hù)暫緩發(fā)放；對(duì)拒不撿拾，經(jīng)聯(lián)合執(zhí)法告知，限期整改，回收合格后發(fā)放；對(duì)整改不力，造成耕地污染的農(nóng)戶(hù)，將不予發(fā)放耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼，所扣資金用于雇用第三方開(kāi)展廢舊地膜撿拾。據(jù)了解，2020年G縣農(nóng)戶(hù)耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼是每畝134元，戶(hù)均8畝地，耕地地力補(bǔ)貼總額有1072元，這對(duì)于農(nóng)戶(hù)回收廢舊地膜具有很強(qiáng)的約束力，能夠顯著提升農(nóng)膜回收率。

農(nóng)膜污染是中國(guó)西北地區(qū)重要的面源污染類(lèi)型，探索將耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼資金與農(nóng)戶(hù)農(nóng)膜回收行為相掛鉤的農(nóng)膜區(qū)域補(bǔ)償政策是中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展支持政策的一項(xiàng)重大改革創(chuàng)新。既有助于建立解決農(nóng)田“白色污染”的長(zhǎng)效機(jī)制，也有助于建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展生產(chǎn)性補(bǔ)貼由WTO的“黃箱”政策轉(zhuǎn)為“綠箱”政策，在一定程度上緩解國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端，將為全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革積累經(jīng)驗(yàn)。

在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)甘肅省L縣采取了與農(nóng)膜區(qū)域補(bǔ)償政策類(lèi)似的押金返還制度，并取得了明顯成效。L縣地處甘肅省河西走廊中部，享有“全國(guó)玉米制種第一縣”的美譽(yù)，全縣有玉米制種企業(yè)24家，玉米制種基地面積30余萬(wàn)畝。為調(diào)動(dòng)農(nóng)戶(hù)回收廢舊地膜的積極性，2018年L縣將廢舊地膜回收與制種企業(yè)預(yù)付款相掛鉤，探索實(shí)施了農(nóng)戶(hù)地膜回收保證金制度，形成了“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的回收體系?？h種子管理局與各制種企業(yè)簽訂廢舊農(nóng)膜回收協(xié)議，將廢舊農(nóng)膜回收作為制種企業(yè)評(píng)星定級(jí)和落實(shí)制種基地的先決條件；根據(jù)村規(guī)民約，按照誰(shuí)使用誰(shuí)負(fù)責(zé)回收的方法，每年3-4月份村社集體與代制種企業(yè)簽訂廢舊地膜包片回收協(xié)議，暫扣部分制種玉米預(yù)付款（每畝100-300元不等，2020年為100元/畝）作為地膜回收保證金，建立保證金臺(tái)賬簽字登記，10月底秋收時(shí)，由包村領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，帶領(lǐng)村社干部、村民代表、黨員等下地核查農(nóng)膜撿拾情況，如果殘留率小于10%，則審核通過(guò)，返回押金；如果審核不合格，通過(guò)口頭警告或張榜公示的方式予以督促，若次年3月春耕之前撿拾干凈，再退回所收押金。對(duì)于拒不撿拾清理的農(nóng)戶(hù)，從玉米制種款中按每畝100元扣除，由村社雇用人工撿拾清理。回收保證金制度實(shí)施以來(lái)，除開(kāi)始時(shí)個(gè)別農(nóng)戶(hù)因撿拾不合格（含雜太多，不愿意人工分離，將殘膜燒毀）扣除保證金以外，近年來(lái)制種農(nóng)戶(hù)保證金均正常返回，農(nóng)戶(hù)已形成了自覺(jué)回收廢舊地膜的良好習(xí)慣，變“要我回收”為“我要回收”。

三、農(nóng)膜污染防治政策創(chuàng)新的啟示和思考

農(nóng)膜污染治理既是推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的必然要求，也是全面加強(qiáng)塑料污染治理的重要內(nèi)容。為鞏固農(nóng)田白色污染治理成效，亟須創(chuàng)新思路，探索構(gòu)建農(nóng)膜污染治理長(zhǎng)效機(jī)制。

一是加強(qiáng)村級(jí)組織在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的作用發(fā)揮。農(nóng)村基層組織是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治中最基礎(chǔ)、最重要的一環(huán)。村“兩委”干部熟悉農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本情況，了解農(nóng)民的思想行為動(dòng)機(jī)。充分發(fā)揮村級(jí)組織在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的作用，有助于降低環(huán)境治理成本，全方位提升鄉(xiāng)村治理能力。

二是處理好獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰的關(guān)系。農(nóng)膜回收區(qū)域補(bǔ)償制度設(shè)立的主要目的不是要克扣農(nóng)戶(hù)這部分資金，而是要通過(guò)有效的引導(dǎo)，使農(nóng)戶(hù)養(yǎng)成主動(dòng)撿拾地膜的習(xí)慣，提升保護(hù)耕地地力的自覺(jué)性。在政策探索過(guò)程中，要充分了解農(nóng)戶(hù)需求，分析政策執(zhí)行可能存在的問(wèn)題，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，多用獎(jiǎng)勵(lì)，少用懲罰，幫助農(nóng)戶(hù)認(rèn)識(shí)到不回收殘膜的重要危害，帶著農(nóng)戶(hù)回收廢舊地膜，逐步擴(kuò)大西北地區(qū)農(nóng)膜回收區(qū)域補(bǔ)償制度試點(diǎn)范圍。

三是強(qiáng)化配套制度的建立和完善。農(nóng)膜具有增溫保墑除草等多種功能，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收發(fā)揮了重要作用。推進(jìn)農(nóng)膜污染治理，不僅需要農(nóng)戶(hù)的努力，也需要政府、農(nóng)膜生產(chǎn)和銷(xiāo)售企業(yè)等多方共同努力。在提升農(nóng)戶(hù)回收積極性的同時(shí)，也要逐步建立農(nóng)膜生產(chǎn)銷(xiāo)售使用臺(tái)賬制度、生產(chǎn)者責(zé)任延伸機(jī)制、資源化利用獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制等配套制度，逐步構(gòu)建完善的農(nóng)膜污染長(zhǎng)效治理機(jī)制。