我國(guó)圍填海造地與陸域土地管理銜接分析

陳敏迪

（浙江良和交通建設(shè)有限公司， 浙江 寧波 315700）

海陸統(tǒng)籌發(fā)展是我國(guó)重要的發(fā)展戰(zhàn)略，海陸的一體化已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和海洋科學(xué)的研究重點(diǎn)。在一帶一路和海洋強(qiáng)國(guó)的背景下，沿海地區(qū)必須更加重視海陸的統(tǒng)籌發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)的海陸統(tǒng)籌發(fā)展依舊處在初級(jí)階段，缺少完整的海陸一體化理論體系。為此，圍填海造地與陸域土地管理之間的銜接成為非常重要的問題，怎樣能更好地銜接值得思考。

1 圍填海造地與陸域土地管理銜接存在的問題

1.1 缺少圍填海造地專門的法律

在我國(guó)的《海域使用管理法》以及《土地管理法》中分別制定了海域管理制度和土地管理制度，海域和陸域根據(jù)海岸線為界限進(jìn)行分區(qū)分，有著分別適合的法律，但是對(duì)于海岸帶的管理，法律體系卻不是非常完善。對(duì)于圍海造地、填海造地有關(guān)的法律內(nèi)容一般可從海域管理法律中找到，但是陸域管理法律中缺少一些關(guān)于造地銜接的法律，造地在竣工之前可依據(jù)《海域使用管理法》進(jìn)行管理，并在施工過程中受到國(guó)家的海洋主管部門管理，但是工程結(jié)束之后，此部分成為土地，這時(shí)應(yīng)當(dāng)歸為國(guó)土部門根據(jù)土地管理相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行管理，可是《土地管理法》之中，卻缺少相關(guān)的內(nèi)容。可見，對(duì)于圍海造地、填海造地與陸域土地管理之間的銜接，法律比較少，不夠完善。

1.2 缺少造地和土地利用之間的規(guī)劃銜接

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)于圍填海和土地利用的計(jì)劃，可以形成初步同步的計(jì)劃，并且提出將圍海造地、填海造地的規(guī)模歸類到土地利用的總體計(jì)劃之中，并且也說明，沿海地區(qū)土地利用的總體規(guī)劃需要同海洋的功能區(qū)域劃分進(jìn)行銜接。造地符合海洋的功能區(qū)域的劃分，可是海洋對(duì)應(yīng)的功能劃分卻同土地利用規(guī)劃沒有很明確的關(guān)系，在土地利用的總體規(guī)劃中，沒能把造地歸納到“新增的土地”中，針對(duì)海洋的功能區(qū)域劃分以及土地的總體利用計(jì)劃間，缺少相互銜接內(nèi)容?！敖谛略龅慕ㄔO(shè)用地”包括占用農(nóng)用地和耕地的部分，而海洋的功能區(qū)域劃分中，單純就圍填海相關(guān)計(jì)劃給出指標(biāo)控制的管理要求，可是很少能給出具體的指標(biāo)數(shù)據(jù)，一般情況下，圍填海相關(guān)計(jì)劃缺少對(duì)應(yīng)的單獨(dú)指標(biāo)。

1.3 土地使用權(quán)和海域使用權(quán)之間銜接的問題

如果想要進(jìn)行圍填海造地，必須依照規(guī)定獲得相應(yīng)的海域開發(fā)和海域使用權(quán)，當(dāng)填海工程開始之后，海域的使用權(quán)也就自動(dòng)的消失，出現(xiàn)的土地應(yīng)當(dāng)歸屬給國(guó)家，依據(jù)法律獲得的相應(yīng)土地使用權(quán)，可以按照土地管理法律條例進(jìn)行處理。圍填海造地中海域使用權(quán)以及土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)換上，我國(guó)規(guī)定比較簡(jiǎn)單，相應(yīng)程序也缺少詳細(xì)的說明。但是，因?yàn)閲Ｔ斓亍⑻詈Ｔ斓剡^程中海域使用權(quán)轉(zhuǎn)換為土地使用權(quán)時(shí)的銜接的相關(guān)法律內(nèi)容比較籠統(tǒng)，進(jìn)而引發(fā)不同做法，也有不同理解。我國(guó)的各個(gè)沿海城市依據(jù)本省海域使用管理?xiàng)l例，針對(duì)海域使用權(quán)證換得土地使用權(quán)證，呈現(xiàn)出不同的模式。

1.4 圍填海造地的使用年限

海域以及土地會(huì)依據(jù)不同的用途，規(guī)定出不同的使用年限，一般情況下，土地的最高使用年限通常會(huì)高于海域的使用年限。圍填海造地工程結(jié)束之后，此片區(qū)域的海域使用權(quán)將轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厥褂脵?quán)，這期間將會(huì)忽略使用年限銜接問題。在《海域使用管理法》中，對(duì)于填海權(quán)具體時(shí)間限制給出規(guī)定，那就是“權(quán)利人取得填海權(quán)之后，一定要在3 年之內(nèi)完成填海行為”，可是對(duì)于圍填海后形成的土地使用年限，卻缺少有具體規(guī)定。

2 應(yīng)對(duì)圍填海造地與陸域土地銜接問題的策略

2.1 建立健全圍填海造地的法律體系

與此相關(guān)法律體系的建立健全則科學(xué)管理海域和規(guī)范圍填海造地最為重要的前提。首先，必須以海岸帶的管理為中心，建立出層次分明的綜合法律體系，第一層級(jí)為海岸帶系統(tǒng)，第二層級(jí)是涉及到路域系統(tǒng)以及海域系統(tǒng)相關(guān)的子系統(tǒng)的法律保護(hù)，第三層級(jí)則是選擇性對(duì)于子系統(tǒng)，單獨(dú)設(shè)定的保護(hù)法律體系，這樣 就能在海域系統(tǒng)和路域系統(tǒng)之間形成良好銜接和層次分明的法律管理體系。其次，針對(duì)圍填海造地設(shè)定專門的法律，全面地分析已經(jīng)存在的法律條例，然后將其中關(guān)于圍填海造地的內(nèi)容進(jìn)行整合和統(tǒng)一，之后站在國(guó)家層面，構(gòu)建出圍填海造地的法律管理架構(gòu)，并且此法律一定要強(qiáng)化土地和海域之間管理的聯(lián)系，化解二者之間存在的矛盾，從整體上提升圍填海造地法律規(guī)定效力，強(qiáng)化圍海造地、填海造地的審批和監(jiān)管。

2.2 重視土地利用總體規(guī)劃與海洋功能區(qū)域劃分的銜接

對(duì)于圍海造地與土地規(guī)劃的銜接問題，一定要站在海域和路域兩個(gè)空間功能協(xié)調(diào)的角度進(jìn)行，以主體功能區(qū)域的戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃海域空間功能。在我國(guó)法律中，有關(guān)于海洋功能區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容，也以后關(guān)于土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容，并且兩者處在并列的地位，對(duì)于此，應(yīng)當(dāng)設(shè)立出關(guān)于海岸帶和圍海造地的專項(xiàng)規(guī)劃，具體內(nèi)容為，規(guī)定出關(guān)于圍海造地中海域開發(fā)使用以及政治保護(hù)法的計(jì)劃，國(guó)土資源部門和海洋行政主管部門相互征求意見，確定出填海造田的用海規(guī)模，還有新增土地指標(biāo)，將圍海造田的土地用地指標(biāo)歸入到土地利用的總體規(guī)劃新的增加土地中，從而強(qiáng)化海域和土地的利用規(guī)劃聯(lián)系，讓二者銜接有據(jù)可依。

2.3 規(guī)定出圍填海造地后土地使用年限

對(duì)于海域的使用權(quán)和土地的使用權(quán)的年限銜接的問題，必須從圍海造地后土地使用具體用途進(jìn)行確定，那種違規(guī)違法的圍海造地必須恢復(fù)成海域，圍填海改變海域的屬性之后，屬于不可逆的操作，為此將形成的土地歸納土地管理的系統(tǒng)中，這時(shí)土地使用的用途則是土地使用的年限確定的重要依據(jù)。如果是用來進(jìn)行工業(yè)建設(shè)以及城鎮(zhèn)建設(shè)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)改變成建設(shè)用海，海域使用的年限是50 年。具體的情況：原來海域的使用者開始填海，需要對(duì)原來剩余的海域的使用權(quán)進(jìn)行延續(xù)，期滿之后會(huì)獲得土地的使用權(quán)，繳納土地使用的出讓金。如果是政府主持圍海項(xiàng)目，原來的海域使用者沒能繼續(xù)擁有填海權(quán)以及土地使用權(quán)，政府以圍海方式獲得的新土地使用權(quán)，并不會(huì)受到原來海域的使用權(quán)影響，依照用途，重新地確定出使用期限。

3 結(jié)束語：

綜上所述，為更好地應(yīng)對(duì)圍填海造地與陸域土地銜接問題，必須建立健全圍填海造地的法律體系；重視土地利用總體規(guī)劃與海洋功能區(qū)域劃分的銜接；規(guī)定出圍填海造地后土地使用年限，從而不斷提高我國(guó)海洋和土地管理的水平。