從政策議程角度討論城市交通對策

楊東援

在城市交通戰(zhàn)略與政策研究中，交通工程領(lǐng)域的學(xué)者、研究人員基本上是把注意力集中于政策方案本身，卻比較少關(guān)注如何將交通政策問題提上政府管理議程。研究者和技術(shù)人員常常抱怨管理者不理解他們所提出的問題，而管理者則往往感到技術(shù)人員缺少管理層面的決策思維。為了改變這種狀況，有必要從政策議程角度來研究城市交通戰(zhàn)略與政策。

在公共政策研究領(lǐng)域中，1995年約翰.W.金登所提出的多源流模型，提供了政策過程參與者的全景分析圖。多源流理論認(rèn)為在政治系統(tǒng)中存在的三股源流：由社會環(huán)境中的各種社會問題形成的問題源流，值得注意的是并非其中所有問題都能夠得到政策制定者的關(guān)注從而上升到政策議程，只有當(dāng)“各種問題開始引起政府內(nèi)部及其周圍人們的關(guān)注”的時(shí)候才能被識別；由特定政策領(lǐng)域?qū)I(yè)人員所生成的政策建議源流，其內(nèi)在的一種重要機(jī)制是由專家和官僚、規(guī)劃評估方面的人員、預(yù)算部門的人員、決策機(jī)構(gòu)的辦事人員、學(xué)者、利益集團(tuán)以及研究人員所構(gòu)成的政策共同體的形成；獨(dú)立于問題和政策源流的政治源流中，包含了不同社會群體的輿情和訴求、利益集團(tuán)的影響、以及不同社會力量的對比結(jié)構(gòu)等，政治源流中的實(shí)踐產(chǎn)生具有相對獨(dú)立性，往往不依賴于問題源流和政策建議源流。這三股源流平常相對獨(dú)立運(yùn)行，只有當(dāng)三者交匯，從而打開“政策窗口”時(shí)，問題才會提上政策議程。

在我國城市交通戰(zhàn)略與政策的決策過程中，政治源流具有其獨(dú)特的規(guī)律，通過機(jī)構(gòu)改革提升國土空間治理能力，黨的十九大提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的新理念和新舉措等，均是政治源流中的重要事件。而國土空間規(guī)劃體系的推進(jìn)、中央第五次財(cái)經(jīng)會議提出提高中心城市和城市群的經(jīng)濟(jì)和人口承載力等，是國家層面一些重要的政策窗口，城市交通白皮書編制、CAZ（中央活動區(qū)）組團(tuán)規(guī)劃編制等，是地方層面的一些重要政策窗口。

伴隨社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，問題源流中對于城市建設(shè)的“以人為本”、生態(tài)文明等逐步被識別與關(guān)注。但是在具體政策建議形成過程中，交通研究者過于將注意力集中于具體對策方案制定，忽視了與相關(guān)領(lǐng)域和部門之間的溝通交流，并沒有形成可靠的政策共同體。另外，交通研究者熱衷采用的技術(shù)語言停留在基于OD的交通流模型，很難在國土空間規(guī)劃、長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略等政策窗口中有效闡述問題，很難在多視角綜合評判中取得共識，也就很難說取得話語權(quán)。

正因?yàn)槿绱酥T多原因，交通系統(tǒng)往往從戰(zhàn)略層面由一種重要的政策工具降格為實(shí)施保障手段，從而導(dǎo)致系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性缺陷、喪失戰(zhàn)略調(diào)控主動權(quán)等方面的重大問題。

現(xiàn)實(shí)的反思，提示中國的交通學(xué)科必須在社會治理體系背景下尋求變革之路，不僅需要研究如何制定對策方案，還需要研究如何形成政策共同體，研究如何將戰(zhàn)略對策納入政策議程！

（本文作者系同濟(jì)大學(xué) 教授）