“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)范研究

徐安住，周盼盼

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

前 言

作為人類居住活動的載體[1]，農(nóng)村土地不僅是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活保障，對于維系整個農(nóng)村社會的穩(wěn)定也具有重要意義。改革開放以來。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會改革不斷深入，我國農(nóng)村經(jīng)濟獲得了長足發(fā)展[2]，以“(集體)土地所有權(quán)+(承包農(nóng)戶)土地承包經(jīng)營權(quán)”為內(nèi)容的傳統(tǒng)“兩權(quán)分離”的權(quán)利結(jié)構(gòu)已無法適應(yīng)當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實踐需要，“三權(quán)分置”改革應(yīng)運而生。2019年新施行的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱新《農(nóng)村土地承包法》)即以落實“三權(quán)分置”制度為主要目的。

為規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)秩序，新《農(nóng)村土地承包法》在增設(shè)土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，還對其再流轉(zhuǎn)制度設(shè)定了諸多限制性規(guī)范。然而，這些限制性規(guī)范的配置是否合理卻亟待商榷?！胺呕钔恋亟?jīng)營權(quán)”、促進農(nóng)地有序流轉(zhuǎn)是整個“三權(quán)分置”改革核心。若其限制性規(guī)范設(shè)置的不盡合理，不必要地限制了土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)權(quán)能，則不但與土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不相符合，更難收農(nóng)地改革之實效。因此，重新檢視新《農(nóng)村土地承包法》中有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)范，并就其不足提出改進意見就顯得尤為重要。

1 土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)限制的立法考量

1.1 農(nóng)地的保障功能與流轉(zhuǎn)風(fēng)險

一方面，農(nóng)地承載著社會保障功能。追本溯源，我國農(nóng)地制度的安排遵循的是農(nóng)民生存?zhèn)惱淼摹暗懒x經(jīng)濟”原則，而非基于經(jīng)濟上的效率最大化原則。隨著城市化進程不斷加快，盡管大批農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的需求日益增多，但不可否認，農(nóng)地仍承擔(dān)著農(nóng)民生存保障的道義責(zé)任。即便對于一部分進城務(wù)工的農(nóng)民而言，當他們在城市中無法謀生時，仍然可以返鄉(xiāng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，此時農(nóng)地對于他們而言則起到了失業(yè)保險的作用。另一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨著巨大風(fēng)險?！皟蓹?quán)分離”模式下，立法者對土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能做出諸多限制，以防范本集體經(jīng)濟組織成員之外的經(jīng)營主體獲得農(nóng)地，破壞農(nóng)地利用關(guān)系穩(wěn)定。但在“三權(quán)分置”模式下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷涌入，農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例和流轉(zhuǎn)規(guī)模逐步擴大，土地資源的市場化分配程度明顯提高。由于經(jīng)營主體準入制度不健全、風(fēng)險防范措施不到位、法律規(guī)定的矛盾與滯后等多重因素，流轉(zhuǎn)土地極易出現(xiàn)“非農(nóng)化”和“非糧化”、流轉(zhuǎn)違約以及農(nóng)地過度集中等一系列風(fēng)險[3]，進而危及農(nóng)民的基本生存環(huán)境。因此，必須對土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)能予以適當限制。

1.2 我國既有法律、政策限制性規(guī)范的沿襲

就總的思路來看，該限制性規(guī)范完全以“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得違背承包農(nóng)戶意愿、不得損害農(nóng)民權(quán)益”“堅持保障農(nóng)民權(quán)益，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為深化農(nóng)村改革的出發(fā)點和落腳點，切實保障農(nóng)民合法經(jīng)濟利益，尊重農(nóng)民民主權(quán)利”等政策意旨。就具體內(nèi)容而言，“受讓方再流轉(zhuǎn)時須經(jīng)承包方同意”這一限制性規(guī)范直接沿襲了《流轉(zhuǎn)管理辦法》第13條、2014年《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中“經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮薄?016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》中“經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮钡鹊囊?guī)定。

1.3 域外再流轉(zhuǎn)限制的立法經(jīng)驗借鑒

《法國民法典》第631條規(guī)定：“使用權(quán)人不得出租或出讓其權(quán)利于他人?！弊鳛橐活愄厥獾挠靡鏅?quán)，法國民法中的使用權(quán)因其具有明顯的人身特性[4]，在無相反約定的情況下，使用權(quán)的范圍僅限于當事人使用財產(chǎn)，以及在自身需要及家庭需要的范圍內(nèi)取得收益。針對流轉(zhuǎn)土地上的使用權(quán)，權(quán)利被賦予與使用人或其家庭人身有關(guān)的特性，土地使用權(quán)人既不可轉(zhuǎn)讓也不可出租其使用權(quán)。

《德國民法典》第1074條規(guī)定：“債權(quán)上的用益權(quán)人有權(quán)催收債權(quán)，并在清償期取決于債權(quán)人的預(yù)告解約通知時，有權(quán)發(fā)出預(yù)告解約通知。用益權(quán)人應(yīng)注意通常的催收。用益權(quán)人對債權(quán)無其他處分權(quán)?！钡?080條規(guī)定：“關(guān)于債權(quán)上的用益權(quán)的規(guī)定，也適用于土地債務(wù)和定期金債務(wù)上的用益權(quán)?！蓖恋貍鶆?wù)指的是從土地獲得一定數(shù)額金錢的支付的物權(quán)變動權(quán)[5]。作為德國民法上一種獨具特色的不動產(chǎn)物權(quán)制度，土地債務(wù)因沒有附隨性，流轉(zhuǎn)條件原本較為寬松。但根據(jù)上述規(guī)定，土地債務(wù)的權(quán)利人僅有對流轉(zhuǎn)土地使用、收益及催收債權(quán)的權(quán)利，不得對受讓的土地經(jīng)營權(quán)做再次流轉(zhuǎn)等處分。

日本《農(nóng)地法》第3條第1款規(guī)定：“根據(jù)省令規(guī)定，非經(jīng)農(nóng)業(yè)委員會的許可……不得隨意轉(zhuǎn)讓農(nóng)地或割草放牧地所有權(quán)，不得設(shè)定或轉(zhuǎn)讓地上權(quán)、永佃權(quán)、抵押權(quán)、使用借貸權(quán)、租賃權(quán)或其他以使用和收益為目的的權(quán)利……”意即，在日本，雖然民法允許永佃權(quán)人等土地經(jīng)營人將權(quán)利為讓與、遺贈、轉(zhuǎn)租或擔(dān)保等處分，但基于保護農(nóng)民、穩(wěn)定農(nóng)地使用關(guān)系等目的，同時又通過《農(nóng)地法》等法律對權(quán)利人的土地流轉(zhuǎn)權(quán)能進行了適當限制。

由此可見，對繼受農(nóng)地上的經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)能進行限制是大陸法系國家或地區(qū)的通行做法。新《農(nóng)村土地承包法》對土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)制度設(shè)置相應(yīng)的限制性規(guī)范既是對本國國情的精準反映，也是對域外立法經(jīng)驗的適當借鑒。

2 土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)及處分權(quán)能闡釋

2.1 土地經(jīng)營權(quán)的應(yīng)然屬性

“土地經(jīng)營權(quán)”這一概念自提出以來，主要存在“債權(quán)說”“物權(quán)說”“二元說”等理論爭議。采“債權(quán)說”者大多從解釋論的角度理解土地經(jīng)營權(quán)，并在批駁“權(quán)利用益物權(quán)說”不符合私權(quán)生成邏輯、違反“物權(quán)法定”“一物一權(quán)”原則以及可能引發(fā)土地所有權(quán)虛置、土地承包經(jīng)營權(quán)虛化等后果的基礎(chǔ)上論證自身的合理性[6]。采“物權(quán)說”者則多從立法論的視角探討未來土地經(jīng)營權(quán)的應(yīng)然定性，并在援引多層權(quán)利客體理論、主張“用益物權(quán)”性質(zhì)利于科學(xué)構(gòu)建農(nóng)地權(quán)利體系以及節(jié)約制度變遷成本等方面論證自身的優(yōu)越性[7]，各自視角和論證方式，兩種觀點均能在一定程度上實現(xiàn)邏輯自洽，不能簡單地作出高下評判，但都各有利弊，例如：“債權(quán)說”雖便于實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)交易、提高流轉(zhuǎn)效率，卻不利于保障交易安全，無法為長期經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供穩(wěn)定的預(yù)期，難以實現(xiàn)農(nóng)地融資擔(dān)保等政策目標；而“物權(quán)說”雖有利于通過登記等公示手段保障交易安全，預(yù)防和減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)違約，滿足新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資需求，卻可能影響交易效率，加大土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成本，同時置農(nóng)戶自愿選擇債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式的意志自由于不顧，難以適應(yīng)當前農(nóng)地流轉(zhuǎn)的復(fù)雜實踐。由此可見，將土地經(jīng)營權(quán)單一地定性為“債權(quán)”或“物權(quán)”都有失偏頗，均難周延地彌補各自邏輯短板。反觀“二元說”，其不僅兼具“債權(quán)說”和“物權(quán)說”的優(yōu)勢，而且可以有效地摒棄二者短板，雖有調(diào)和折中之嫌，卻不失為一種更妥當?shù)倪x擇。與此相對應(yīng)，新修訂的《農(nóng)村土地承包法》即肯定“二元說”的觀點，將“債權(quán)說”和“物權(quán)說”的激烈紛爭予以擱置，為承包地“三權(quán)分置”改革的順利實現(xiàn)提供一條“雙軌制”思路。

2.2 土地經(jīng)營權(quán)處分權(quán)能闡釋

2.2.1 債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能

債權(quán)一方面體現(xiàn)了債權(quán)人請求債務(wù)人履行給付義務(wù)的權(quán)利，另一方面，其本身還具有財產(chǎn)的屬性，可以作為處分的標的予以流通[8]。顧名思義，債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)是一種債權(quán)，并不受任何人身專屬性的影響。無論其設(shè)立、變更還是消滅，理論上僅需雙方當事人達成意思一致即可，無須經(jīng)過法律關(guān)系之外的第三人同意或許可。根據(jù)《中華人民共和國合同法》第79條確立的債權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則，只要不存在基于債權(quán)性質(zhì)、當事人約定以及法律明文規(guī)定不得轉(zhuǎn)讓的情形，債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)人基于自由意志將該權(quán)利實行流轉(zhuǎn)，乃是依法行使處分權(quán)能的應(yīng)有之義。新《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“受讓方再流轉(zhuǎn)時須經(jīng)承包方同意”這一限制性規(guī)范本身即有待商榷。

2.2.2 物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能

物權(quán)法中，“處分”指的是決定物在法律上或事實上的命運[9]。依其性質(zhì)，處分作為支配權(quán)行使的一種方式，為所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)共同享有，只是它們各自的表現(xiàn)形式有所不同而已[10]。物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)決定了其必然具有處分權(quán)能。但在現(xiàn)行法框架下，其僅具有法律上的處分權(quán)能，而不具有事實上的處分權(quán)能。因為法律上的處分通常表現(xiàn)為對權(quán)利進行變動或設(shè)定負擔(dān)，事實上的處分則要求對標的物進行實質(zhì)上的變形、改造或毀損等物理上的事實行為[11]。實踐中，為獲得可觀的收益，土地經(jīng)營權(quán)人往往通過修繕田壟、施肥除草等行為等對農(nóng)地進行改良或保存，以致農(nóng)地出現(xiàn)一定程度的變形、改造。但究其本質(zhì)，這些行為僅是權(quán)利人實現(xiàn)使用、收益權(quán)能的前提條件，是土地利用的一種形式，屬于土地的改良行為，遠未達到事實上的處分的要求。欲對農(nóng)地實行事實上的處分，則必須對其進行一種實質(zhì)上的改變，即需要對農(nóng)地的土地性質(zhì)或土地用途造成改變。而更改農(nóng)地的土地性質(zhì)和土地用途，在現(xiàn)實的立法、司法、農(nóng)地實踐中均存在諸多限制和障礙，不易實現(xiàn)。因此，物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能僅指法律上的處分，亦即權(quán)利人依法享有的流轉(zhuǎn)該權(quán)利本身，或通過抵押等為其設(shè)立權(quán)利負擔(dān)的權(quán)利[12]。

“兩權(quán)分離”模式下，舊《農(nóng)村土地承包法》第32條、第42條及《物權(quán)法》第128條等條款已賦予家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等方式流轉(zhuǎn)的處分權(quán)能?？紤]到土地承包經(jīng)營權(quán)取得主體的身份性質(zhì)，立法在流轉(zhuǎn)對象和流轉(zhuǎn)方式等方面對其流轉(zhuǎn)權(quán)能設(shè)有諸多限制，致其處分權(quán)能并不充分。但在“三權(quán)分置”模式下，承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的權(quán)利已變?yōu)橥恋亟?jīng)營權(quán)這一非專屬的財產(chǎn)權(quán)。該權(quán)利的取得主體無任何身份限制，無論是本集體經(jīng)濟組織的其他農(nóng)戶，還是集體經(jīng)濟組織之外的工商企業(yè)，只要雙發(fā)達成合意，均可實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。回溯整個農(nóng)地制度改革，土地經(jīng)營權(quán)創(chuàng)設(shè)的初衷即是為了加強流轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮農(nóng)地的經(jīng)濟效益。因而，對土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)所設(shè)置的限制性規(guī)范不宜過多，否則難以達到其應(yīng)有的功能定位。

3 土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)限制性規(guī)范存在的問題

3.1 “承包方同意”缺乏合理性

由前述可知，土地經(jīng)營權(quán)是一種“二元”權(quán)利。就債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)而言，權(quán)利人依債權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則自由流轉(zhuǎn)該權(quán)利，只要通知到債務(wù)人即可對其發(fā)生債權(quán)轉(zhuǎn)讓的效力，自然無須經(jīng)過任何人同意。新《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“受讓方再流轉(zhuǎn)時須經(jīng)承包方同意”這一限制性規(guī)范，其目的不過是為了減少經(jīng)營主體的違約風(fēng)險，突出對承包農(nóng)戶利益的保障。但是，據(jù)此便對土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)設(shè)置高于一般債權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)則的限制，其合理性當有待考究。一方面，承包農(nóng)戶在簽訂流轉(zhuǎn)合同時，其賦予實際經(jīng)營主體在合同期限內(nèi)自主進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自由意志在土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定之際即已體現(xiàn)[13]。基于加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的政策導(dǎo)向，一些經(jīng)營主體轉(zhuǎn)而將其獲得的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)等去實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，本是承包農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)之時即可預(yù)見的。另一方面，即便承包農(nóng)戶沒有預(yù)見經(jīng)營主體再流轉(zhuǎn)的可能性，單純的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)并不會影響承包農(nóng)戶的根本利益。因為在債權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)設(shè)立之后，承包農(nóng)戶主要享有請求經(jīng)營主體支付租金的權(quán)利。經(jīng)營主體若將土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)給第三方，則流轉(zhuǎn)合同之債的內(nèi)容并未發(fā)生變化，僅主體發(fā)生變更，第三方將取代原經(jīng)營主體成為新的合同當事人，承擔(dān)給付對價的義務(wù)。就物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)而言，因其系一項獨立的用益物權(quán)，從學(xué)理上說，用益物權(quán)自應(yīng)自由流轉(zhuǎn)，充分彰顯其經(jīng)濟性功能。處分作為用益物權(quán)的一項基本權(quán)能，是權(quán)利人直接支配物的體現(xiàn)。物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)一經(jīng)設(shè)立，權(quán)利人即可自主地對農(nóng)地加以管領(lǐng)、處分，通過自由流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)自身利益最大化，無須向他人做出請求或事先征得他人同意。當物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)時，經(jīng)營主體已經(jīng)從承包農(nóng)戶手中取得了對土地經(jīng)營權(quán)相對完整的處分權(quán)利，因此，只要經(jīng)營主體的行為不違反法律和政策的強制性規(guī)定，其對物權(quán)性土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)行為即不應(yīng)受到限制；而對承包農(nóng)戶來說，只要流轉(zhuǎn)內(nèi)容中不涉及其承包權(quán)益，不影響流轉(zhuǎn)后的穩(wěn)定收益，也無須另行作出同意的意思表示。

3.2 “承包方同意”缺乏現(xiàn)實必要性

“三權(quán)分置”模式下，對土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)實行限制，主要是為了防范受讓方擅自改變農(nóng)地用途，進行土地投機，加劇農(nóng)地過度資本化的風(fēng)險。然而，“受讓方再流轉(zhuǎn)時須經(jīng)承包方同意”這一限制性規(guī)范的設(shè)置對該風(fēng)險的解決卻意義不大。

首先，即便規(guī)定了“承包方同意”這一先決條件，可以預(yù)期的是，在巨額的交換利益面前，承包農(nóng)戶允許受讓方將土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)給他人并不困難?！叭龣?quán)分置”模式下，承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給受讓方之后，直接依據(jù)流轉(zhuǎn)合同獲取流轉(zhuǎn)收益。無論受讓方再流轉(zhuǎn)至何人之手，承包農(nóng)戶的基本收益絲毫不受影響。受讓方為獲取承包方同意，通常給予其特定財物。對承包農(nóng)戶而言，無異于獲得一份額外利益。同時，受土地投機高額利潤的蠱惑，某些承包農(nóng)戶親身參與到無限的農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中也并非不可能。其次，新《農(nóng)村土地承包法》已間接地對該風(fēng)險給予足夠多的限制，無須另外作出“受讓方再流轉(zhuǎn)時須經(jīng)承包方同意”的必要。例如：該法第42條規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)人未按約定從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、進行土地投機的行為屬于違約行為，賦予此時的承包農(nóng)戶合同解除權(quán)，允許其終止流轉(zhuǎn)合同，收回土地經(jīng)營權(quán)；同時，該法第14條亦規(guī)定發(fā)包方享有監(jiān)督權(quán)，也即“監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地”的權(quán)利?？v使承包方將土地經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)，不再直接經(jīng)營農(nóng)地，流轉(zhuǎn)后實際經(jīng)營主體對土地的利用狀況自然依舊包含在發(fā)包方的監(jiān)管范圍之內(nèi)。當受讓的經(jīng)營主體擅自改變農(nóng)地用途、將土地資本無限流轉(zhuǎn)之時，發(fā)包方亦有權(quán)在第三方經(jīng)營主體違法用地、承包農(nóng)戶拒不糾正時將其收回。

4 土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)限制的制度完善

毋庸諱言，新《農(nóng)村土地承包法》就土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)之限制性規(guī)范的設(shè)置有失偏頗。為實現(xiàn)“三權(quán)分置”改革的政策目標，必須充分發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)能，有效減少不必要限制性規(guī)范的不當干預(yù)。同時，土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)制度的順利運行與中介服務(wù)組織及整個流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)息息相關(guān)。在完善土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)范時，必須將其納入農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中統(tǒng)一考量，從制度上加以統(tǒng)籌規(guī)劃。

4.1 刪除“受讓方再流轉(zhuǎn)時須經(jīng)承包方同意”

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革，本質(zhì)上體現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)市場化的運作方向。所謂“市場化”，意即發(fā)揮市場在農(nóng)地資源配置中的決定性作用，利用流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的邊際產(chǎn)出拉平效應(yīng)和交易收益[14]，最終實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。作為整個“三權(quán)分置”改革的核心，土地經(jīng)營權(quán)雖派生于承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，卻是一項非專屬的財產(chǎn)權(quán)，承擔(dān)著“順暢培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、照應(yīng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營需求、提升現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率”等重大政策目標?！叭龣?quán)分置”模式下，農(nóng)地原有的社會保障功能已轉(zhuǎn)由土地承包權(quán)負擔(dān)，土地經(jīng)營權(quán)并不為其所累。新《農(nóng)村土地承包法》在已經(jīng)對土地經(jīng)營權(quán)的一般性流轉(zhuǎn)作出諸多原則性的限制之后，若仍對土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)予以“受讓方再流轉(zhuǎn)時須經(jīng)承包方同意”的強制限制，不但缺乏有效依據(jù)，而且極易制約土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)能的充分發(fā)揮，與當前強化農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)屬性的立法精神相悖，進而導(dǎo)致“三權(quán)分置”改革目的落空。因而筆者認為，就土地經(jīng)營權(quán)的再流轉(zhuǎn)而言，新《農(nóng)村土地承包法》中“受讓方再流轉(zhuǎn)時須經(jīng)承包方同意”這一限制性規(guī)范已不合時宜，應(yīng)予以刪除。

4.2 培育中介服務(wù)組織，健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，是指由流轉(zhuǎn)雙方、中介組織、監(jiān)管部門等多個主體共同參與組成的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易系統(tǒng)?！叭龣?quán)分置”模式下，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及再流轉(zhuǎn)效率的提高、風(fēng)險的防范、糾紛的解決等均離不開成熟穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)市場。而在一個發(fā)達的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中，必然包含一系列各司其職、相互協(xié)作的中介服務(wù)組織。他們一方面充當土地經(jīng)營權(quán)流出方與流入方的橋梁和紐帶，為其進行土地資產(chǎn)評估、發(fā)布交易信息、提供流轉(zhuǎn)保險等中介服務(wù)，幫助交易實現(xiàn)；另一方面，當流轉(zhuǎn)雙方發(fā)生矛盾沖突或監(jiān)管部門進行調(diào)查監(jiān)管時，他們還可作為居中的調(diào)解者和調(diào)查信息的提供者，推動沖突解決和監(jiān)管政策落實。當前我國的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場仍處初級階段，流轉(zhuǎn)交易經(jīng)常呈現(xiàn)出盲目、無序、零散、糾紛不斷等特征。究其原因，很大程度上正是因為缺乏完善的中介服務(wù)組織。由于中介服務(wù)組織尚欠發(fā)達，我國的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場還未形成一個統(tǒng)一的交易平臺，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方在信息互通上或多或少存在一定的錯位和滯后。這無疑加重了土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)成本，阻礙流轉(zhuǎn)效率。因此，為保障流轉(zhuǎn)信息的高效運轉(zhuǎn)，必須建立集中統(tǒng)一的交易平臺，真實、及時、準確地公開土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息。同時，積極培育各類中介服務(wù)組織，提高相關(guān)人員執(zhí)業(yè)水平。充分利用其樞紐地位，為流轉(zhuǎn)雙方提供資產(chǎn)評估、信息預(yù)測、金融擔(dān)保及矛盾調(diào)處等全方位服務(wù)，從而降低交易成本和流轉(zhuǎn)風(fēng)險，推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)展完善。

5 結(jié) 語

從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變反映出國家對土地利用關(guān)系新變化的敏銳洞察。放寬土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制、充分釋放農(nóng)地的財產(chǎn)功能，是當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求，也是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、縮小城鄉(xiāng)差距的重要手段。為了推動土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)展完善，未來立法時應(yīng)當在宏觀上遵循強化農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)屬性的立法精神指引，致力于加強農(nóng)地流轉(zhuǎn)，減少不合理限制性規(guī)范的不當干預(yù)，理順“三權(quán)分置”背景下多方主體共同參與的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系，提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和工商資本等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的投資熱情。同時，也應(yīng)將再流轉(zhuǎn)限制性規(guī)范納入整個農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場中統(tǒng)一考量，從制度上加以統(tǒng)籌規(guī)劃，最終實現(xiàn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，推動國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施及農(nóng)地制度改革的全面成功。