公路與城市道路工程監(jiān)理淺析

曾元猛（成都市溫江區(qū)人才流動服務中心， 四川 成都 611130）

1 工程監(jiān)理在我國道路工程中的應用狀況

1.1 我國道路系統(tǒng)簡介

道路是供各種車輛（無軌）和行人通行的工程設施。我國道路按使用特點分為公路、城市道路、鄉(xiāng)村道路和專用公路。我國對公路和城市道路有明確的等級劃分標準，而對鄉(xiāng)村道路和專用公路一般不再劃分等級。

公路按其在公路路網(wǎng)中的地位可劃分為國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道四個等級。一般將國道和省道稱為干線，縣道和鄉(xiāng)道稱為支線。根據(jù) JTG B01—2014《公路工程技術標準》規(guī)定的公路使用任務、功能和適應的交通量等，可將公路分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路和四級公路 5 個等級。

根據(jù) GB 51286—2018《城市道路工程技術規(guī)范》規(guī)定的道路在城市道路網(wǎng)中的地位、交通功能以及對沿線的服務功能等，可將城市道路劃分為快速路、主干路、次干路和支路四個等級。

1.2 道路工程監(jiān)理現(xiàn)狀

目前，工程監(jiān)理在我國道路工程中的應用狀況相對樂觀。大體上，鄉(xiāng)村道路工程幾乎不實行監(jiān)理，由村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府委派代表監(jiān)管工程質量、進度和造價。專用公路工程視實際情況和需要，由建設單位（業(yè)主）自主決定是否實行監(jiān)理；若不自行監(jiān)管，則實行社會監(jiān)理，通常將需要建設的內(nèi)容如工礦基地、廠房、道路工程等捆綁在一起或分專業(yè)工程公開招標，而必要的監(jiān)理資質和適用的監(jiān)理規(guī)范也會在招標文件中明確約定。公路工程與城市道路工程幾乎全部強制實行監(jiān)理，包括：高速、一級、二級、三級和四級公路的新建或改擴建工程，國道、省道、縣道和鄉(xiāng)道的新建或改擴建工程，城市快速路、主干路、次干路、支路的新建或改擴建工程。由于公路與城市道路工程是關系社會公共利益、公眾安全的基礎設施，其中一些建設規(guī)模未能符合《建設工程質量管理條例》第十二條和《建設工程監(jiān)理范圍和規(guī)模標準規(guī)定》規(guī)定的工程，也都實行了工程監(jiān)理。這在農(nóng)村公路建設和市政道路基礎設施整治或局部改建中尤為常見。

公路工程與城市道路工程同屬于道路工程，因其行政主管部門有別，在我國分屬于交通部和住建部管理權力范圍。工程項目基本建設程序各階段，如項目決策（包括項目建議書的和可行性研究報告的編制）、勘察設計（包括初步設計、技術設計和施工圖設計）、建設準備（包括組建法人、投資計劃、征地拆遷、三通一平、項目招標和備案審批）、施工（包括施工準備期和缺陷責任期）、竣工驗收（包括運營準備和工程移交）、項目后評價（包括技術經(jīng)濟和社會效益）等，均歸口于不同的行政主管部門管理，尤其是與監(jiān)理息息相關的設計和施工（設計文件和施工合同均為監(jiān)理依據(jù)），適用不同的部頒工程設計、技術、施工和質量驗收規(guī)范，因而公路與城市道路工程監(jiān)理各自適用不同的監(jiān)理規(guī)范。公路工程監(jiān)理適用交通部部頒規(guī)范，如 JTG G10—2016《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》；城市道路工程監(jiān)理適用住建部部頒規(guī)范，如 GB/T 50319—2013《建設工程監(jiān)理規(guī)范》。我國道路工程監(jiān)理的這種分適特點，不僅對監(jiān)理行業(yè)中不規(guī)范的混業(yè)經(jīng)營和混業(yè)執(zhí)業(yè)具有一定的遏制作用，同時對我國監(jiān)理公司的發(fā)展和監(jiān)理的個人執(zhí)業(yè)具有重要的指導意義。

2 公路與城市道路工程的監(jiān)理目標控制保證體系

公路與城市道路工程建設項目通常都采用“企業(yè)自檢、社會監(jiān)理、法人管理、政府監(jiān)督”自下而上的四級監(jiān)理目標控制保證體系。

（1）企業(yè)自檢：施工單位自行對施工工序進行質量驗收，對施工過程進行程序控制，對進場材料和構件進行質量檢驗，以及對施工現(xiàn)場人的不安全行為、物的不安全狀態(tài)、環(huán)境的不安全條件、管理的缺陷等進行自檢、自查、自糾和自正。

（2）社會監(jiān)理：監(jiān)理采用旁站、巡視、抽檢（平行或隨機檢驗）、檢測見證、審查核驗、指令通知等工作方式和手段對工程質量和安全進行控制和檢驗。

（3）法人管理：項目法人對工程質量和安全進行日?？刂坪凸芾?。

（4）政府監(jiān)督：質量、安全監(jiān)督機構和行業(yè)行政主管部門對工程質量和安全進行定期或不定期的監(jiān)督檢查和管理。

工程實踐表明，上述四級保證體系并非專適于質量控制和安全控制，同樣也適用于進度控制和造價管理，如適用于各參建方和政府對工程進度和投資計劃的管理，適用于對工程環(huán)境保護的管理。

社會上有一種說法，就是要將群眾監(jiān)督納入到監(jiān)理目標控制保證體系中，成為五級保證體系。筆者認為這種說法不妥。原因在于：其一，群眾監(jiān)督會形成各說各話的局面，降低工程管理效率，不利于工程進度控制；其二，政府代表最廣大人民群眾的根本利益，政府監(jiān)督的實質就是群眾監(jiān)督。

當然，在工程實踐中，有不少企業(yè)采用“企業(yè)自檢、社會監(jiān)理、政府監(jiān)督”自下而上的三級監(jiān)理目標控制保證體系，法人管理職能由當?shù)匦袠I(yè)主管部門代為履行。還有不少企業(yè)采用“企業(yè)自檢、法人管理、政府監(jiān)督”自下而上的三級監(jiān)理目標控制保證體系，表面上取消了社會監(jiān)理，但實質上是將社會監(jiān)理職能納入到法人管理中去了。例如，業(yè)主不想把工程進度、造價管理等權限授予監(jiān)理單位，但局限于自身的工程質量管理、安全管理的能力和水平，或受制于《中華人民共和國公路法》第二十四條、《中華人民共和國建筑法》第四章、《建設工程質量管理條例》第十二條和《建設工程監(jiān)理范圍和規(guī)模標準規(guī)定》的相關規(guī)定，只好將工程質量管理、安全管理的權限授予具有相應資格的監(jiān)理單位，或者直接聘請監(jiān)理工程師履行相應職責。

3 公路與城市道路工程的質量控制和安全控制

大體上，我國各行業(yè)工程監(jiān)理的目標控制以質量控制和安全控制為重點，公路與城市道路工程監(jiān)理也不例外。道路工程監(jiān)理的最終控制目標是確保工程質量合格、安全可靠，以滿足其使用功能。只有在安全可靠的施工條件下，才能確保建造質量合格的工程。質量合格又是工程使用功能安全可靠的前提和保證。

3.1 公路與城市道路工程的質量控制

公路與城市道路工程的監(jiān)理單位主要依據(jù)工程建設強制性標準、部門規(guī)章、《建設工程質量管理條例》《中華人民共和國公路法》第三章、《中華人民共和國建筑法》第六章的相關規(guī)定進行質量控制。不合格的建筑材料、建筑構配件和設備器具不得進場使用，不合格的工程不予驗收計量?！督ㄔO工程質量管理條例》規(guī)定：未經(jīng)監(jiān)理工程師簽字，建筑材料、建筑構配件和設備不得在工程上使用或者安裝，施工單位不得進行下一道工序的施工；未經(jīng)總監(jiān)簽字，建設單位不撥付工程款，不進行竣工驗收。這從根本上保證了工程質量合格目標的實現(xiàn)，即便是專業(yè)性較高、技術復雜程度較大的橋隧工程，其質量也有了明顯的提高。

3.2 公路與城市道路工程的安全控制

公路與城市道路工程的監(jiān)理單位主要依據(jù)工程建設強制性標準、部門規(guī)章、《建設工程安全生產(chǎn)管理條例》、《中華人民共和國建筑法》第五章和《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的相關規(guī)定，樹立“以人為本”的意識，堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針。安全控制的工作方法與質量控制一致，同樣采取事前、事中、事后的風險管制措施和反饋循環(huán)，關鍵在于對危險源的識別管理。

（1）事前控制：側重于檢查施工單位安全生產(chǎn)責任制和規(guī)章制度的建立情況，施工機械設備和設施的安全許可驗收手續(xù)；審查施工組織設計的安全技術措施或專項施工方案（施工臨時用電方案、危險性較大工程專項方案）是否符合工程建設強制性標準；審查應急預案、橋梁和隧道等施工安全風險評估報告，對危險性較大工程的專項施工方案中需專家論證、審查的，應檢查施工單位組織專家論證、審查的情況。

（2）事中控制：重點檢查施工單位安全生產(chǎn)責任制及規(guī)章制度的落實情況，重大危險源安全管理和生產(chǎn)安全事故隱患排查治理情況；檢查施工單位危險性較大工程專項施工方案的實施情況，日常安全巡查和事故隱患的排查情況；定期或不定期組織安全專項檢查等。

（3）事后控制：堅持事故處理“四不放過”原則，即事故原因未查清不放過、責任人員未處理不放過、整改措施未落實不放過、有關人員未受到教育不放過，全面總結經(jīng)驗教訓。

4 公路與城市道路工程的監(jiān)理機構組織模式

公路與城市道路工程都因建設規(guī)模、技術復雜程度不同而采用不同的監(jiān)理機構組織模式。

4.1 直線制監(jiān)理組織模式

一般來說，不論是公路工程，還是城市道路工程，其中、小型項目均適宜采用直線制監(jiān)理組織模式。這種模式自上而下實行垂直領導，不設職能機構，可設職能人員協(xié)助主要監(jiān)理人員工作?？偙O(jiān)作為履行項目監(jiān)理合同的總負責人，對建設單位負責，并領導監(jiān)理人員開展工作。監(jiān)理人員的任務是在總監(jiān)領導下分別進行費用控制、進度控制、質量控制、安全控制、環(huán)?？刂?、合同管理、信息管理和組織協(xié)調等方面的工作。這種組織形式是一種傳統(tǒng)的組織結構形式，其主要特點是：一個下級只接受一個上級領導者的指令，一級對一級負責；指揮統(tǒng)一，權責明確?；谶@種特點，直線制監(jiān)理組織模式最適用于現(xiàn)場作業(yè)管理，公路與城市道路工程項目監(jiān)理組織主要采用這一形式。其主要優(yōu)點是組織機構簡單，權利集中，命令統(tǒng)一，職責分明，決策迅速，隸屬關系明確；缺點是實行沒有職能部門的總監(jiān)個人管理，要求總監(jiān)廣知各種業(yè)務，通曉多種知識技能，成為復合型、全能式人才。

4.2 直線職能式監(jiān)理組織機構

公路與城市道路工程大型及以上項目適宜采用直線職能式監(jiān)理組織機構。在這種形式中，監(jiān)理機構和人員被分成兩類：一類是直線指揮機構和人員，按項目的區(qū)域或工程分段劃分，對自己管轄的區(qū)域或者工程負責，對其下屬有指揮和命令的權利；另一類是職能機構和人員，按專業(yè)或職能劃分，是各級直線指揮機構和人員的業(yè)務助手，不能對下級發(fā)布命令。直線職能式監(jiān)理組織機構綜合了直線制和職能制的優(yōu)點，指揮系統(tǒng)一元化，各級直線領導人都有相應的職能機構及相應的工作人員作為其參謀和助手，幫助其收集信息、分析問題，因而能夠對本部門的監(jiān)理活動進行有效的組織和指揮；能夠發(fā)揮專家作用，提高管理水平；每個部門都由直線領導人員統(tǒng)一領導和指揮，可以滿足統(tǒng)一協(xié)調組織和嚴格責任制的要求。其特點是：指揮部門擁有對下級實行指揮和發(fā)布命令的權利，并對該部門全面負責；職能部門是直線指揮人員的參謀，只能對指揮部門進行業(yè)務指導，而不能對指揮部門直接進行指揮和發(fā)布命令。其主要優(yōu)點是保持直線領導、統(tǒng)一指揮、職責清楚，組織目標管理專業(yè)化；缺點是職能部門與指揮部門易產(chǎn)生矛盾，信息傳遞路線長，不利于互通情報。

4.3 一級監(jiān)理機構

公路與城市道路工程中、小型項目監(jiān)理組織機構適宜設置一級監(jiān)理機構，即總監(jiān)辦一級監(jiān)理組織機構。當然，在工程實踐中，也不乏有招標人將公路或城市道路工程中型項目拆分標段招標的。本文且不論拆分招標的合規(guī)性，若監(jiān)理標是一個標段，監(jiān)理范圍包括多個施工標段，則項目監(jiān)理組織機構適宜設置一級監(jiān)理組織機構?？偙O(jiān)全面負責工程管理，專業(yè)監(jiān)理在專業(yè)范圍內(nèi)監(jiān)理各施工標段，監(jiān)理員則根據(jù)工程實際分別投入各施工標段。若監(jiān)理標是分多個標段招標，則設置一級監(jiān)理組織機構足以符合工程實際的需要。

城市道路工程大型及以上項目，建設地點位于城鎮(zhèn)，建設規(guī)模雖大，但環(huán)境條件好、交通便利、線路里程短（大城市環(huán)路除外），項目監(jiān)理組織機構通常也只需設置總監(jiān)辦一級監(jiān)理機構。

4.4 二級監(jiān)理機構

公路工程大型及以上項目，建設地點位于野外。由于建設規(guī)模大、環(huán)境條件差、交通不便和線路里程長等，項目監(jiān)理組織機構往往設置二級監(jiān)理機構，即總監(jiān)辦一級監(jiān)理機構和駐地辦二級監(jiān)理機構。需要指出的是，公路是線形構筑物，項目監(jiān)理無論是設置一級監(jiān)理組織機構，還是設置二級監(jiān)理組織機構（即駐地辦），都直接影響到監(jiān)理的履約成本。例如，駐地建設、交通車輛、輔助人員、燃油費用等，都關系到監(jiān)理單位的利潤；同時，駐地辦會分化總監(jiān)辦的權利和職能，不利于總監(jiān)負責制的執(zhí)行。JTG G10—2016《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》實施后，公路工程監(jiān)理實行總監(jiān)負責制，同時規(guī)定公路工程項目監(jiān)理均應設置總監(jiān)辦；建設規(guī)模在 100 km 以上的高速公路、一級公路的工程可設置駐地辦。為此，業(yè)內(nèi)人士針對是否設立二級監(jiān)理組織機構這一問題展開了廣泛的討論。

5 公路與城市道路工程的監(jiān)理規(guī)劃

5.1 道路工程監(jiān)理規(guī)劃的不足之處

監(jiān)理規(guī)劃是投標文件的延續(xù)，也是投標承諾的具體化，應當充分分析和論證其合理性。在公路與城市道路工程的監(jiān)理實踐中，有些項目的監(jiān)理規(guī)劃在編制和審批上尚存在不同程度的不足。

5.1.1 編制環(huán)節(jié)

（1）監(jiān)理規(guī)劃的內(nèi)容繁多、篇幅冗長。

（2）監(jiān)理規(guī)劃一經(jīng)編制，在整個監(jiān)理過程中不再作動態(tài)調整。項目情況一旦發(fā)生變化，監(jiān)理規(guī)劃不能有效應對，從而失去指導意義。

（3）隨意修改監(jiān)理規(guī)劃，既不考慮工程的實際需要，也不計算監(jiān)理資源投入的成本效益；對業(yè)主投其所好，在監(jiān)理組織機構設置上，動輒采用直線職能式，總監(jiān)之下設置專業(yè)齊全的監(jiān)理工程師，專監(jiān)之下再設置眾多的監(jiān)理員、資料員。

5.2.1 審批環(huán)節(jié)

（1）監(jiān)理單位技術負責人未履行全面審查職責，審查監(jiān)理規(guī)劃時片面注重技術而忽視經(jīng)濟可行性，甚至未審核就直接蓋章呈交給業(yè)主。

（2）對于某些監(jiān)理單位而言，對監(jiān)理規(guī)劃的審查只是流于形式，是獲取監(jiān)理業(yè)務的權宜之計。

5.2 招標文件與監(jiān)理規(guī)劃的關系

由于招標文件對監(jiān)理資源配置包括監(jiān)理人員的數(shù)量等有所限制，在編制和審核監(jiān)理規(guī)劃過程中，務必考慮招標文件的這一限制并兌現(xiàn)投標承諾，但在具體情況下應作相應的調整。

首先，招標投標活動是市場行為，競標人少對業(yè)主不利，競標充分對監(jiān)理不利。監(jiān)理投標參與市場競價，若監(jiān)理人數(shù)少，單價就高；監(jiān)理人數(shù)多，單價就低。在技術同等條件下，單價高的投標單位容易出局；反之，容易中標。因此，業(yè)主在招標文件中人為設置了非必需、不合理的限制條件，使其在招標投標活動中占據(jù)主導地位，而投標人在監(jiān)理規(guī)劃中擬投人員資質高、經(jīng)驗豐、數(shù)量多是可以理解的。

其次，在招標投標過程中，監(jiān)理投標總價，即施工監(jiān)理收費基準價加上、下浮動幅度值，基本上是下浮一定比例。在充分競標市場環(huán)境下，為了不被淘汰，監(jiān)理的投標總價總是壓得很低，也就是說，在技術同等條件下，或者技術高于社會平均水平條件下，監(jiān)理投標單價和總價都要低，才能在競爭激烈、殘酷的市場環(huán)境中贏得中標機會。

再次，中標簽約后進入監(jiān)理實施階段，按照監(jiān)理規(guī)劃履行投標承諾。值得注意的是，投標承諾針對的是監(jiān)理服務質量，而非監(jiān)理人員數(shù)量，即對業(yè)主的服務質量和對施工的監(jiān)理質量。在一定規(guī)模的道路工程建設中，投入的監(jiān)理人員一旦達到一定數(shù)量后，監(jiān)理服務質量就會處于臨界、平衡和飽和狀態(tài)，即再增加一個監(jiān)理人員，工資成本上升，監(jiān)理服務質量反而下降。

最后，監(jiān)理單位在編制和審核監(jiān)理規(guī)劃過程中，若發(fā)現(xiàn)自己的服務質量難以滿足業(yè)主在招標文件所提出的要求，即使勉強中標，也會面臨成本過高等諸多問題，或者因失信而在信用、聲譽和市場上造成更大的損失。