探討監(jiān)理企業(yè)運用 CM 模式參與 PPP 項目管理的可行性研究

0 引 言

2018年 4月，財政部下發(fā)《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金 [2018] 54號），是促進工程建設(shè)行業(yè)加快適應(yīng)我國經(jīng)濟體制改革的重大嘗試。在我國投融資主體多元化的大背景下，如何改變吃政策飯的局面，通過改革創(chuàng)新謀求生存與發(fā)展的新道路，是每個監(jiān)理企業(yè)都要面臨的問題。為此，筆者試圖通過此文探討監(jiān)理企業(yè)運用CM（Construction Management）模式參與 PPP（Public-Private-Partnership，公私合作關(guān)系）項目管理的可行性，旨在為當(dāng)前監(jiān)理行業(yè)的改革提供一種階段性的新思路。

1 CM 模式

1.1 CM 模式簡介

CM 模式是美國湯姆森等人于 1968年，在研究關(guān)于如何加快設(shè)計和施工進度及改進管理控制方法時，提出的一種快速路徑施工管理方法。在采用快速路徑法施工時，從工程建設(shè)詳細(xì)設(shè)計階段開始，業(yè)主方就選擇具有施工經(jīng)驗的 CM 單位（或 CM 經(jīng)理）參與到工程實施中來，為設(shè)計方提供施工方面的建議，隨后負(fù)責(zé)施工管理。采用 CM 模式的目的在于，將工程建設(shè)的實施作為一個完整的過程來對待，同時兼顧協(xié)調(diào)設(shè)計與施工的關(guān)系，在盡可能短的時間內(nèi)，高效、經(jīng)濟地完成工程建設(shè)的任務(wù)。

1.2 CM 模式類型

CM 模式常用的建筑工程管理類型有兩種，即代理型和風(fēng)險型。

在代理型建筑工程管理方式下，CM 經(jīng)理是業(yè)主的咨詢師和代理人。業(yè)主和 CM 經(jīng)理的服務(wù)合同規(guī)定費用是固定酬金加管理費。業(yè)主在各施工階段與承包商簽訂工程施工合同。

在風(fēng)險型建筑工程管理方式下，CM 經(jīng)理除了承接業(yè)主的咨詢和代理業(yè)務(wù)以外，還擔(dān)任施工總承包商的角色。業(yè)主通常會要求在 CM 合同中預(yù)先確定一個包括總的工程費用和 CM 費的最大保證價格（GMP），以保證業(yè)主的投資控制。若最后工程實際總費用超過 GMP，則由 CM 公司賠償；若低于 GMP，則節(jié)約的投資歸業(yè)主所有。

1.3 CM 模式的特點

在工程實施階段，業(yè)主建立以 CM 單位為核心的治理結(jié)構(gòu)（建設(shè)管理組織體系），以及相應(yīng)的合同體系。該管理模式的優(yōu)點：一是縮短項目建設(shè)周期；二是管理單位的早期介入可提供合理化建議；三是通過價值工程降低成本風(fēng)險；四是通過設(shè)計與施工的結(jié)合提高項目質(zhì)量；五是通過設(shè)計與施工的早期結(jié)合，有效地控制了設(shè)計變更的產(chǎn)生；六是實現(xiàn)了業(yè)主對項目的直接控制。

2 PPP 項目的管理需求

2.1 PPP 項目簡介

PPP 是一種政府與社會資本合作的融資和項目管理模式。其以市場競爭的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共或準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP 不僅是一種投融資方式，也是一種公共服務(wù)市場化的制度性安排，更是一場體制機制的重大變革。它將政府從組織管理者逐步轉(zhuǎn)化成為監(jiān)管者，使政府的工作效率、資本的運作效率都得到了提升。這種模式正逐步影響到投資融資、財政稅收和行政管理等多個領(lǐng)域的改革。

PPP 模式下的項目管理是一種全生命周期管理，是一種集投融資、采購、設(shè)計、施工、運營和移交為一體的項目管理模式。這種管理模式在不違反基本建設(shè)程序的前提下，有利于設(shè)計、采購和施工各階段工作的合理交叉，在節(jié)省投資、縮短工期、保證質(zhì)量及建設(shè)與運營結(jié)合等方面具有明顯優(yōu)勢，可以使項目提前竣工投入使用，明顯地提高了效率。

2.2 PPP 項目的管理需求

（1）項目運作亟待規(guī)范。目前許多 PPP 項目存在運作不規(guī)范的問題，如昆明軌道交通 4號線和 5號線 PPP 項目存在投資主體不合規(guī)、運作不規(guī)范等問題。這些問題主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是運作程序不透明，有較多的項目沒有進行充分競標(biāo)；二是參與項目運作的人員經(jīng)驗不足、專業(yè)素養(yǎng)不夠，未能選擇到經(jīng)驗豐富管理成熟的咨詢機構(gòu)來提供有價值的服務(wù)；三是在合同條款的設(shè)計中無法設(shè)置有效的商務(wù)條款，導(dǎo)致合同約束效果不佳；四是項目進度過緊，急于求成，導(dǎo)致較多前期工作深度不足，留下較大風(fēng)險。

（2）項目準(zhǔn)入機制亟待完善。目前有些 PPP 項目準(zhǔn)入競爭不夠充分。某些地方政府為了政績，在 PPP 項目投資人篩選過程中沒有進行充分競爭就開始盲目上馬，導(dǎo)致地方財政為 PPP 項目付出了超過常規(guī)投資的代價。特別是當(dāng)政府投資人更換后對社會資本的違約，造成了不良的社會影響。

（3）政府監(jiān)管亟待加強。目前已實施的 PPP 項目在運作過程中，部分出現(xiàn)了政府監(jiān)管不到位的現(xiàn)象，有些社會資本的投資項目存在失信行為：有的社會資本先低價拿到項目后再與政府談條件，要求其提供額外補償；有的社會資本在項目實施過程中刻意降低建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到節(jié)約成本的目的；還有的社會資本虛增項目投資，以達(dá)到資本套利的目的。

（4）充分發(fā)揮咨詢服務(wù)機構(gòu)的作用。有的 PPP 項目建設(shè)單位和總承包單位是一套班子兩塊牌子，聘請的咨詢服務(wù)單位只是走走程序、做做樣子；有的 PPP 項目公司管理權(quán)限劃分不清晰，導(dǎo)致責(zé)權(quán)不分，過多介入應(yīng)該由監(jiān)理單位負(fù)責(zé)的管理工作；有的 PPP 項目公司是臨時組建的，既沒有健全的管理體系，也沒有經(jīng)驗豐富的管理人員，對總承包單位、咨詢服務(wù)單位、監(jiān)理單位的管理無法抓住要點。一方面，咨詢服務(wù)機構(gòu)疲于應(yīng)付各類報表，實際管理效果達(dá)不到預(yù)期，另一方面，部分咨詢服務(wù)機構(gòu)合同履約不到位。

（5）允許第三方機構(gòu)實施項目管理。PPP 項目管理機構(gòu)多數(shù)以政府出資人代表和社會資本共同成立的項目公司（SPV）作為項目法人，開展項目的投資、融資、建設(shè)、運營維護和移交等工作。從政府代表的公共利益出發(fā)，需要聘請獨立且專業(yè)的第三方機構(gòu)來實施項目管理。

（6）盡量避免設(shè)計變更風(fēng)險。許多 PPP 項目采用邊設(shè)計邊施工的方式，有些使用功能未能在早期被確定，或因受征拆影響而需要調(diào)整，導(dǎo)致工期拖延或技術(shù)難度加大，從而增加施工單位的成本，加大其管理難度，挫傷其積極性，最終形成協(xié)調(diào)困難的局面。

（7）盡量避免施工進度與招標(biāo)采購不匹配的風(fēng)險。PPP 項目規(guī)模一般都比較大、涉及的承包單位較多，極易出現(xiàn)現(xiàn)場施工情況發(fā)生變化而招標(biāo)采購計劃未能及時調(diào)整的現(xiàn)象，導(dǎo)致現(xiàn)場出現(xiàn)停工待料或因招標(biāo)滯后而返工。尤其是由于招標(biāo)提前，設(shè)備和材料進場后無法安裝、丟失、損壞等情況時有發(fā)生，同時占用了建設(shè)資金和場地，還增加了保管費用。

3 監(jiān)理企業(yè)運用 CM 模式實施 PPP 項目管理

隨著 PPP 項目在全國的推廣，專業(yè)的管理需求量越來越大。但是，我國咨詢服務(wù)行業(yè)的發(fā)展較慢，能滿足 PPP管理需求的企業(yè)不多，導(dǎo)致多數(shù)地方政府采取成立平臺公司自行管理項目的方式，使得一批批的籌建人員剛剛熟悉項目管理業(yè)務(wù)，就隨著工程竣工而轉(zhuǎn)入生產(chǎn)或使用單位；而另一批工程籌建人員又要從頭學(xué)起。如此周而復(fù)始。這種低水平的重復(fù)，嚴(yán)重阻礙了建設(shè)水平的提高。監(jiān)理企業(yè)以 CM 項目公司的身份參與 PPP 項目管理，既有優(yōu)勢，也有不足。

3.1 優(yōu) 勢

（1）能夠消除政府對社會投資方一家獨大的擔(dān)心，能夠借用 CM 項目公司的管理對社會投資方的不誠信行為進行有效制約。

（2）能夠減少管理的中間環(huán)節(jié)。監(jiān)理企業(yè)共同的文化、共同的管理體系、共同的管理目標(biāo)認(rèn)知以及相同的工作經(jīng)歷，有利于實現(xiàn)扁平化管理，有利于管理效率的提升，比現(xiàn)在通行的項目公司直接垂直管理效率要高很多。

（3）在多年的施工管理過程中，積累了大量的管理數(shù)據(jù)，形成了包括材料、人工、機械、工期、資金和品牌等在內(nèi)的成熟數(shù)據(jù)庫，能為設(shè)計的優(yōu)化提供支持。同時，企業(yè)中高層管理人員相對穩(wěn)定且長期從事同類型項目的管理工作，對項目施工過程中存在的設(shè)計問題或組織管理問題了如指掌，能夠從施工角度優(yōu)化設(shè)計方案和提高施工效率。

（4）在多年的施工管理過程中，形成了成熟的“四控兩管一協(xié)調(diào)”管理體系。配以 CM 模式的快速路徑施工管理方法，不僅能進一步加快項目建設(shè)的進度、縮短工期，還能將建設(shè)單位從繁雜的過程管理中解放出來，集中精力處理項目的前期工作和項目后期運營的籌劃工作。

（5）能夠采用 GMP（擔(dān)保總工程費用＋CM 費用不超過總報價）形式的 CM 模式參與項目管理，將對工程費用的控制承擔(dān)更大的責(zé)任，也會更加嚴(yán)格地控制成本，從而進一步降低建設(shè)單位在成本管控方面的風(fēng)險。

（6）有些 PPP 項目由政府平臺公司與施工單位共同組建項目管理公司，然后以 EPC（設(shè)計采購施工總承包）的模式再發(fā)包給施工單位，如昆明軌道交通 4號線 PPP 項目。在這種管理模式下，項目管理公司難以做到公平公正，公共利益難以得到保障。政府為了確保公共利益，又聘請了第三方咨詢服務(wù)機構(gòu)來監(jiān)督管理，導(dǎo)致項目管理層級多，管理效率低下，阻礙了正常的建設(shè)進程。如果由監(jiān)理企業(yè)以 CM 公司的身份參與 PPP 項目管理，設(shè)置合理的取費比率并約定明確的目標(biāo)考核獎懲機制，將監(jiān)理企業(yè)的利益與 PPP 項目的利益捆綁在一起，必將有效激發(fā)監(jiān)理企業(yè)的管理熱情，從而實現(xiàn) PPP 項目的管理目標(biāo)。同時，還能減少不必要的管理支出，降低整個項目的管理成本。

（7）有些 PPP 項目由政府平臺公司與設(shè)計院共同組建項目管理公司，然后以 EPC 的模式再發(fā)包給聯(lián)合體施工，如昆明軌道交通 5號線 PPP 項目。在這種管理模式下，以設(shè)計院為主體的項目管理公司由于缺乏項目報批報建前期工作、項目融資、材料設(shè)備采購、第三方服務(wù)及咨詢采購、工程施工管理、運營管理等方面的管理經(jīng)驗，極有可能出現(xiàn)項目管理混亂、內(nèi)部協(xié)調(diào)困難的局面。監(jiān)理企業(yè)經(jīng)過多年的項目代建或全過程工程咨詢服務(wù)，已經(jīng)建立起成熟的管理體系和配套的管理團隊，在項目管理上比以設(shè)計院為核心的項目公司更能發(fā)揮管理效用。

3.2 不 足

（1）目前監(jiān)理行業(yè)整體實力不強，大多數(shù)監(jiān)理企業(yè)不具備項目代建或全過程工程咨詢服務(wù)的實力，且缺乏高素質(zhì)的復(fù)合型管理人才，在與施工單位或設(shè)計院的競爭中無法凸顯管理優(yōu)勢。

（2）國內(nèi)的監(jiān)理企業(yè)大多為民營企業(yè)，不但在融資上沒有信用優(yōu)勢，而且企業(yè)規(guī)模較小，財務(wù)抗風(fēng)險能力較弱，無法承接風(fēng)險性 CM 管理服務(wù)。

（3）部分規(guī)模較大的監(jiān)理企業(yè)雖然具備了項目代建或全過程工程咨詢服務(wù)的實力，但在工程建設(shè)大數(shù)據(jù)的收集、分類和應(yīng)用上仍未形成核心競爭力，尚難以為建設(shè)單位提供最優(yōu)的解決方案而在競爭中脫穎而出。

（4）監(jiān)理企業(yè)在管理工具上的投入不足。如建筑信息模型（BIM）等國家倡導(dǎo)的管理工具，未能及時加大研發(fā)投入、早出成果、積極推廣以擴大先發(fā)優(yōu)勢。其他關(guān)于質(zhì)量、安全、進度和投資等方面的成熟的管理工具也運用得不夠普遍，未能體現(xiàn)監(jiān)理企業(yè)在項目管理中的重要性和不可替代性。

（5）監(jiān)理企業(yè)單純采用代理型 CM 管理模式參與項目管理，可能因未綁定利益而出現(xiàn)目前監(jiān)理制的弊病，使得項目管理達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。

（6）監(jiān)理企業(yè)單純采用風(fēng)險型 CM 管理模式參與項目管理，可能因缺乏總承包經(jīng)驗、對市場價格不敏感而無法確定合理的 GMP 工程成本，從而增加自身的投資風(fēng)險。

4 監(jiān)理行業(yè)改革的發(fā)展方向

全球經(jīng)濟一體化的發(fā)展趨勢，促進了我國的外資引進和對外投資，同時也需要工程建設(shè)行業(yè)提供大量的高水平的項目管理服務(wù)。為了進一步開拓國際建筑市場，逐步融入到國際經(jīng)濟大循環(huán)中，需要改革現(xiàn)行的監(jiān)理制度并與國際慣例相銜接，使我國的監(jiān)理企業(yè)能夠更好地適應(yīng)國際市場的管理需求。

國外 CM 管理模式形成的時間較早，歐美等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)有大量 CM 管理公司和相關(guān)人才，并且經(jīng)過多年的發(fā)展與實踐，具備了較為完善的相關(guān)法律制度和行業(yè)規(guī)則。在世界范圍內(nèi)已有不少成功的案例。我國監(jiān)理企業(yè)要想走出國門參與國際競爭，就必須掌握“游戲規(guī)則”，替業(yè)主解決真正的痛點。這樣才能占有市場，最終制定中國標(biāo)準(zhǔn)。

CM 模式適用于技術(shù)復(fù)雜、施工難度大、參建單位多、建設(shè)周期長、工期要求緊、投資體量大、無法準(zhǔn)確定價的項目。現(xiàn)在盛行的 PPP 項目和“一帶一路”倡議都具有上述特征。監(jiān)理企業(yè)必須要抓住這個階段的轉(zhuǎn)型機遇發(fā)展壯大，為將來參與國際競爭奠定基礎(chǔ)。

業(yè)主考察 CM 公司，主要有以下幾點要求：具備財務(wù)和出具擔(dān)保的能力，管理人員有豐富的經(jīng)驗，有典型的成功案例，有成熟的組織和管理體系，有嚴(yán)密的質(zhì)量、費用、工期控制系統(tǒng)來確保項目的目標(biāo)順利實現(xiàn)。目前國內(nèi)的監(jiān)理企業(yè)還缺乏成功的 CM 項目管理經(jīng)驗，需要先從代理型 CM 管理介入，逐步發(fā)展到風(fēng)險型 CM 管理。

監(jiān)理企業(yè)在代理型 CM 模式上要替政府解決造價嚴(yán)重超支，政府管理團隊專業(yè)化程度低、外行管內(nèi)行，項目決策機制不科學(xué)等問題。

一部分專業(yè)化程度較高但企業(yè)規(guī)模較小、財務(wù)抗風(fēng)險能力較差的監(jiān)理企業(yè)，可以選擇走代理型 CM 公司的模式，替政府解決公共項目的管理需求。另一部分綜合實力較強、有一定財務(wù)抗風(fēng)險能力的監(jiān)理企業(yè)，則可以選擇風(fēng)險型 CM 模式，為市場化的民營企業(yè)提供一攬子解決方案。

現(xiàn)階段，監(jiān)理企業(yè)的改革既要實現(xiàn)政府賦予的法律責(zé)任、社會責(zé)任和監(jiān)管職能，又要為業(yè)主提供增值服務(wù)；真正解決業(yè)主的需求，體現(xiàn)差異化服務(wù)的價值，進而在市場競爭中脫穎而出，取得比較優(yōu)勢。

加快監(jiān)理行業(yè)的改革，提升行業(yè)協(xié)會的地位和權(quán)利，制定職業(yè)道德規(guī)范或準(zhǔn)則，設(shè)定準(zhǔn)入門檻和處罰機制，逐步完善監(jiān)理行業(yè)的誠信體系建設(shè)，對市場上的不誠信行為予以重罰；加快信用信息平臺建設(shè)，實現(xiàn)信息共享互聯(lián)互通，同時完善信用記錄，通過用戶評價來構(gòu)建信用等級，從而對監(jiān)理企業(yè)的生存和發(fā)展起到引導(dǎo)和規(guī)范作用；放開準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，引入國外的咨詢管理公司，探索中外合資或中外合作管理模式，制定適應(yīng)市場需求的監(jiān)理企業(yè)、監(jiān)理從業(yè)人員信用管理辦法，提高監(jiān)理行業(yè)的社會公信力。

5 結(jié) 語

自 20 世紀(jì) 80年代我國試行建設(shè)工程監(jiān)理制以來，監(jiān)理行業(yè)為國家經(jīng)濟建設(shè)和體制改革作出了重大貢獻(xiàn)。隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，建筑市場呈現(xiàn)出投資多元化、需求多樣化的態(tài)勢。相比之下，監(jiān)理行業(yè)的發(fā)展未能及時跟上市場的需求，既不能走出國門參與國際競爭，也無法滿足國內(nèi)市場經(jīng)濟管理的需求。鑒于此，筆者認(rèn)為，監(jiān)理企業(yè)運用國際成熟的 CM 管理模式參與國內(nèi)新興的 PPP 項目管理，是監(jiān)理行業(yè)改革的一大重要探索。其優(yōu)勢在于能從市場需求的角度提升監(jiān)理行業(yè)的存在價值，同時根據(jù)不同的市場需求建設(shè)高、中、低端的監(jiān)理企業(yè)，形成多層次、可互補、共發(fā)展的良性格局。最終，通過國內(nèi)市場的優(yōu)勝劣汰，錘煉出一批能夠參與國際競爭的優(yōu)秀的咨詢管理企業(yè)，為參與國際競爭奠定基礎(chǔ)。