以共建共治共享為目標(biāo)的韌性城市建設(shè)
——日本的應(yīng)急文化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒

羅霄

（重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶 401147）

1 研究背景

隨著自然災(zāi)害和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的加劇，越來越多可預(yù)測(cè)或不可預(yù)測(cè)的、可控或不可控的、區(qū)域或國(guó)際性的突發(fā)事件發(fā)生，城市正面臨著空前壓力。在經(jīng)歷了巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失后，傳統(tǒng)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)機(jī)制已不能滿足城市防減災(zāi)需求，很多城市都在積極探索“韌性城市”的建設(shè)，目的就是綜合提升城市在逆變環(huán)境中承受、適應(yīng)和迅速恢復(fù)的能力。我們難以預(yù)測(cè)災(zāi)害，也不能否認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)的存在，實(shí)現(xiàn)“韌性城市”的主要措施之一，就是加強(qiáng)應(yīng)急文化建設(shè)，正如總書記常常引用的《周易》名言——是故君子安而不忘危，具備憂患意識(shí)在“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”治理中是及其重要的。

2 應(yīng)急文化

相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)急文化是一種全方位、全過程的應(yīng)急思維，是以保障承再體安全為目標(biāo)，以主體價(jià)值觀為核心，以標(biāo)準(zhǔn)、制度和物資儲(chǔ)備為載體，以演練培訓(xùn)為手段的一種文化體系。應(yīng)急文化關(guān)注的是人的生命安全，直接影響的也是人，其實(shí)踐成果既體現(xiàn)在人的意識(shí)形態(tài)上，又呈現(xiàn)于人的行為習(xí)慣中。因此，必要通過廣泛且統(tǒng)一的應(yīng)急文化，提升民眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力，一方面讓民眾應(yīng)對(duì)災(zāi)難的意識(shí)由防災(zāi)、減災(zāi)、向備災(zāi)轉(zhuǎn)變，在災(zāi)情來臨時(shí)臨危不亂，第一時(shí)間做到自救和他救，降低災(zāi)害傷害，最大化保障民眾生命和財(cái)產(chǎn)安全。另一方面，應(yīng)急文化建設(shè)的目的不僅是教會(huì)民眾在突發(fā)事件中的處置方法，更是要通過覆蓋全民全社會(huì)的應(yīng)急文化網(wǎng)絡(luò)，讓民眾實(shí)實(shí)在在參與到公共安全的防御中，培養(yǎng)社會(huì)主動(dòng)防災(zāi)意識(shí)是“韌性”城市建設(shè)的核心內(nèi)容之一，是確保災(zāi)時(shí)和災(zāi)后秩序、快速恢復(fù)城市系統(tǒng)運(yùn)作的重要保障。

我國(guó)的城市公共安全應(yīng)急管理始于2003 年SARS 事件的直接推動(dòng)，至2018 年應(yīng)急管理部成立，我國(guó)的應(yīng)急文化在應(yīng)急部門組織體系成熟的情況下，有了較大程度的進(jìn)步。此次疫情中，我國(guó)民眾整體展示出良好的應(yīng)災(zāi)狀況，不可否認(rèn)的是通過這次公共安全事件，我國(guó)民眾對(duì)災(zāi)害的認(rèn)識(shí)、防災(zāi)意識(shí)以及災(zāi)后的情緒恢復(fù)等方面都有提升，應(yīng)急文化在全周期的建設(shè)下將有一個(gè)大的飛躍。在此基礎(chǔ)上，迅速建立起“以人民為中心”的應(yīng)急文化體系，在韌性城市建設(shè)過程中，將社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)換為多元主體的互動(dòng)，打造出發(fā)展為人民、成果由人民共享、由人民共同參與建設(shè)和治理的現(xiàn)代化治理格局。讓人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，從生命財(cái)產(chǎn)等群眾切身利益能得到基本保障開始。

3 日本應(yīng)急文化建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)

日本是世界上最易受災(zāi)的國(guó)家之一，地震、臺(tái)風(fēng)、海嘯等各類自然災(zāi)害頻發(fā)，在工業(yè)化和城市化中，也經(jīng)歷過核泄漏、恐怖襲擊等突發(fā)事件，其后果直接影響到日本民眾生產(chǎn)生活的方方面面。這種生存環(huán)境激發(fā)了日本民眾在不安全感中學(xué)習(xí)應(yīng)急防災(zāi)知識(shí)的主動(dòng)性，幫助他們?cè)谕话l(fā)事件來襲時(shí)能從容面對(duì)，在災(zāi)后能快速投入救災(zāi)工作，高效的恢復(fù)生產(chǎn)生活。在數(shù)次沉痛的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)中，日本的應(yīng)急文化已成為一項(xiàng)脈絡(luò)清晰的系統(tǒng)工程，其社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平都達(dá)到國(guó)際領(lǐng)先水平。

3．1 多主體結(jié)構(gòu)下的社會(huì)化治理

3.1.1 政府引導(dǎo)、全民參與

2016 年，日本內(nèi)閣發(fā)布了《防災(zāi)4.0－未來防災(zāi)體系構(gòu)想》，提出構(gòu)建“人人都能應(yīng)對(duì)災(zāi)害，全社會(huì)共同預(yù)防災(zāi)害”的防災(zāi)體系，把“公救、自救和共救”理念全方位融入預(yù)防、應(yīng)急、災(zāi)害恢復(fù)重建全過程。近年來，日本不斷處于各類災(zāi)害環(huán)境中，政府投入了大量稅金來規(guī)劃、設(shè)計(jì)各種防災(zāi)減災(zāi)工程設(shè)施，隨著防災(zāi)和基礎(chǔ)設(shè)施也步入老齡化，日本政府不得不投入更多資金進(jìn)行維護(hù)工作。但氣候變化導(dǎo)致的極端氣象增多，災(zāi)害的規(guī)模與頻度都在增大?！胺罏?zāi)4.0”的提出，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的全滲透，通過重新構(gòu)建各主體互相之間的聯(lián)系以及網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提高社會(huì)全體的抗災(zāi)韌性。

3.1.2 各種情景下的廣泛宣傳

根據(jù)“防災(zāi)4.0”提案，要求日本全民將防災(zāi)工作充分融入各類日常場(chǎng)景中，增強(qiáng)公眾參與社會(huì)治理的自主意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。因此，日本的應(yīng)急文化宣傳幾乎到了無(wú)孔不入的境地：在百貨商店中有各種實(shí)用性極強(qiáng)的防災(zāi)商品，有人手必備的救急包，其功能也隨著人們生活方式和生活習(xí)慣在不斷改進(jìn)和升級(jí)，有老人小孩均可食用的超長(zhǎng)保質(zhì)期食品，有集充電、照明和收聽廣播等多功能為一體的收音機(jī)等。部分商品包裝上還印有災(zāi)難對(duì)策的信息貼士，讓使用者在災(zāi)難中能得到一些指示。

社區(qū)防災(zāi)宣傳工作的重要性和影響力在近幾年有明顯提升。日本90%以上的社區(qū)都建立了自主防災(zāi)組織，并定期開展以家庭避難為主的防災(zāi)演習(xí)，活動(dòng)場(chǎng)地通常選在社區(qū)，可以讓居民充分識(shí)別居住環(huán)境的危險(xiǎn)性，針對(duì)不同災(zāi)種快速確認(rèn)避難地點(diǎn)，提前規(guī)劃避難路線和方式。

學(xué)校是應(yīng)急知識(shí)普及的主要渠道，日本對(duì)未成年人的防災(zāi)教育極為重視，為了成功吸引和貫徹應(yīng)急文化，學(xué)校中除了定期和不定期的防災(zāi)實(shí)戰(zhàn)演習(xí)，還組織了大量類似“避難所幸存體驗(yàn)營(yíng)”的趣味活動(dòng)。

3．2 完整法律體系下的法治化保障

基于法律規(guī)范和相關(guān)制度為城市公共安全治理現(xiàn)代化提供根本保障。日本防災(zāi)減災(zāi)的立法工作開展早、數(shù)量大、種類多、體系完善，到20 世紀(jì)末，日本共出臺(tái)了230 多部關(guān)于防災(zāi)救災(zāi)方面的法令，涉及災(zāi)害周期中準(zhǔn)備、預(yù)防、響應(yīng)、恢復(fù)、重建、保險(xiǎn)等各環(huán)節(jié)。一系列應(yīng)急法律既明確了防災(zāi)體制，又確保了公眾的知情權(quán)，為應(yīng)急文化的普及提供了基本依據(jù)。

早在1946 年，日本就頒布了具有防災(zāi)憲法之稱的《災(zāi)害救助法》。緊接著，60 年代初，日本成為世界上率先出臺(tái)綜合性應(yīng)急救災(zāi)法律的國(guó)家——《災(zāi)害對(duì)策基本法》，該法案的出臺(tái)，為日本應(yīng)急防災(zāi)類法規(guī)體系的形成打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，其中確立的“依法防災(zāi)、科學(xué)應(yīng)急”基本理念，至今仍在沿用。在基本法的指導(dǎo)下，各都、道、府、縣制定了《防災(zāi)對(duì)策基本條例》。此外，各個(gè)社區(qū)根據(jù)自己的特點(diǎn)，也制定了相應(yīng)的應(yīng)急防災(zāi)法律法規(guī)體系，如：《東京都災(zāi)害實(shí)施法實(shí)施細(xì)則》《東京都安全和安全街區(qū)建設(shè)條例》，地方性的應(yīng)急防災(zāi)條例建設(shè)要求隨著實(shí)際情況及時(shí)更新，確保了社區(qū)應(yīng)急的科學(xué)規(guī)范。需特別指出基本法中明確將日本廣播協(xié)會(huì)（NHK）規(guī)定為國(guó)家制定的防災(zāi)公共機(jī)構(gòu)，讓公共電視臺(tái)傳播的應(yīng)急避難類公共信息在國(guó)家防災(zāi)體制中合法化。

3．3 新技術(shù)運(yùn)用下的智能化支撐

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是韌性城市建設(shè)的基本內(nèi)容，充分適應(yīng)信息時(shí)代要求，提供智能化的信息基礎(chǔ)，是城市公共安全治理現(xiàn)代化的首要前提。

3.3.1 借力互聯(lián)網(wǎng)宣傳的防災(zāi)教育場(chǎng)館

防災(zāi)教育場(chǎng)館是日本應(yīng)急文化中最重要的場(chǎng)所，遍布各地且全民免費(fèi)。此類場(chǎng)館內(nèi)除了配有專業(yè)的人員在現(xiàn)場(chǎng)演示和講解，通常建有高科技的模擬設(shè)施和災(zāi)情重現(xiàn)平臺(tái)，再配合日本特有的人性化服務(wù)，更是增加了此類場(chǎng)館的吸引力。在互聯(lián)網(wǎng)的宣傳和推動(dòng)下，已經(jīng)將東京池袋防災(zāi)館等場(chǎng)館捧成了網(wǎng)紅打卡地，據(jù)資料顯示，到該館參觀的外國(guó)游客占比能達(dá)到1/4，其中，許多外國(guó)游客在日本游玩時(shí)特意安排了防災(zāi)館體驗(yàn)的行程。因此，這種極具日本文化特色的防災(zāi)經(jīng)驗(yàn)也成功傳播到世界上更多國(guó)家。

3.3.2 建立完善的信息化應(yīng)急數(shù)據(jù)總部

日本的防災(zāi)體驗(yàn)中心集專業(yè)培訓(xùn)、防災(zāi)減災(zāi)科研、應(yīng)急救援救災(zāi)訓(xùn)練等多功能為一體，主要目的是科研教育和紀(jì)念。東京的臨海廣域防災(zāi)公園是東京首都圈防災(zāi)總部，平時(shí)也用于模擬演習(xí)及訓(xùn)練等活動(dòng)，為民眾提供體驗(yàn)和學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。廣域防災(zāi)公園最重要的功能源于“中央防災(zāi)無(wú)線系統(tǒng)”，該系統(tǒng)與各省廳及各都道府縣的系統(tǒng)相連接，實(shí)時(shí)交換各地的防災(zāi)信息，為應(yīng)災(zāi)做了充分的準(zhǔn)備。災(zāi)時(shí)，該系統(tǒng)則成為信息的中樞和集成，一方面通過對(duì)周邊片區(qū)進(jìn)行視頻傳遞、舉辦電視會(huì)議、收視直升飛機(jī)的航拍錄像等宣傳方式，傳遞政府的救災(zāi)指示，也及時(shí)提升了民眾對(duì)災(zāi)害情況的認(rèn)識(shí)；另一方面，系統(tǒng)中的信息和數(shù)據(jù)為支援部隊(duì)提供了科學(xué)合理的救災(zāi)指示，發(fā)揮了災(zāi)害醫(yī)療支援、抗災(zāi)支援指揮等作用，有效暢通了災(zāi)時(shí)生命線工程，提升了城市應(yīng)急反應(yīng)能力。

3．4 人才保障下的專業(yè)化隊(duì)伍

專業(yè)化的人才隊(duì)伍是應(yīng)急文化建設(shè)的核心保障。日本許多大學(xué)針對(duì)災(zāi)害研究設(shè)置了專門的學(xué)科，如富士常葉大學(xué)的建學(xué)宗旨就是讓學(xué)生們要持續(xù)關(guān)注環(huán)境和自然保護(hù)，并設(shè)立了環(huán)境防災(zāi)研究科，培養(yǎng)環(huán)境防災(zāi)類專業(yè)型人才。還有相關(guān)的專業(yè)的場(chǎng)館設(shè)施也負(fù)責(zé)人才培養(yǎng)，如：建在“阪神大地震”原址的人與防災(zāi)未來中心，作為全球最大的應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)教育博物館，除科普、展覽、紀(jì)念等功能，該館還擔(dān)負(fù)著培養(yǎng)人才、調(diào)查研究、派遣抗災(zāi)專家等工作；再如防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所，培養(yǎng)了大批綜合型的防災(zāi)科研團(tuán)隊(duì)，他們以提高科學(xué)防災(zāi)水準(zhǔn)為目的，致力于將科研成果用于實(shí)踐。

4 結(jié)語(yǔ)

韌性城市提出要不斷通過反思、總結(jié)和學(xué)習(xí)提高城市的安全治理能力，日本的應(yīng)急文化從社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化等四個(gè)方面均提供了值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，成功構(gòu)建了“共建共治共享”的應(yīng)急文化體系，為我國(guó)城市公共安全治理現(xiàn)代化和公共安全體系的健全提供了新的視角和路徑，是我國(guó)新時(shí)代下實(shí)現(xiàn)韌性城市建設(shè)的戰(zhàn)略選擇。