財政預(yù)算績效管理中存在的問題和對策

沈顯榮

摘要：財政預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是以預(yù)算支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，作為一種提高財政性資金使用效益的有效途徑，近年來隨著財政體系改革的不斷深化，財政對預(yù)算績效管理越來越重視，并在實施過程中成效顯著。但是就預(yù)算績效管理在廣度和深度上來講與預(yù)算管理的要求差距甚遠。本文旨在分析我國財政預(yù)算績效管理工作存在的問題，提出相應(yīng)的改革對策。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績效管理;問題;對策

績效預(yù)算是被西方國家證明了的先進預(yù)算管理方式，如何把這種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式借鑒好、落實好，是一個值得探究的問題。加強并深化預(yù)算績效管理，是財政從粗放的預(yù)算管理模式向正規(guī)化、科學(xué)化、系統(tǒng)化模式管理的根本目標和現(xiàn)實要求，財政預(yù)算績效管理是以改進預(yù)算支出管理、優(yōu)化財政資源配置、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，強化公共部門支出責(zé)任，建設(shè)高效、廉潔、負責(zé)的政府為目的，是對于有限財政資金的科學(xué)配置與利用，使其產(chǎn)生應(yīng)有的綜合社會效益。通過把市場經(jīng)濟的作用和政府公共職能相結(jié)合，其結(jié)果是顯著降低了政府提供公共品的成本，大幅提高了財政預(yù)算績效管理的效率。作為檢驗預(yù)算支出執(zhí)行能效的重要途徑和手段，最近幾年各級財政部門抓緊進行預(yù)算績效考評工作，積極跟進中央的要求，加強了對財政資金預(yù)算績效的管理，在此，我們就怎樣加強預(yù)算績效管理問題展開探討，對于深化財政預(yù)算績效管理體制改革和提高預(yù)算績效管理水平，意義深遠而重大。

一、我國預(yù)算績效管理存在的問題

（一）預(yù)算績效管理體系有待完善

1.績效目標管理體系不夠健全

就目前而言，我國財政預(yù)算績效管理才進入初步階段，預(yù)算績效目標管理體系還沒有完全建立起來，缺乏具有戰(zhàn)略性、創(chuàng)新性的統(tǒng)一合理的目標管理體系。沒有科學(xué)、合理的績效目標管理體系的建立，就無法保證評價結(jié)果的客觀性、有效性。

2.績效評價體系設(shè)置不科學(xué)

預(yù)算績效管理的核心是績效評價，目前在績效評價指標的設(shè)定上還缺乏足夠的量化指標，財政預(yù)算績效評價考評指標的設(shè)定還僅僅停留在“面”上，沒有挖掘出預(yù)算績效評價體系中目標對象間的內(nèi)在共因和個體差異，進行有效的定性、定量分析，績效考評指標生硬缺乏靈活性，考評模式也不夠多樣，從實踐和理論上都還不夠成熟，不能有效考評目標單位的真實預(yù)算執(zhí)行力等。地方預(yù)算績效的考評仍然具有單一性和隨意性，缺乏量化的分析隊伍和測評體系標準，缺乏合理的分析測評和精確的測評數(shù)據(jù)支撐。

3.績效審計、監(jiān)督管理體系亟待建立

從這幾年的具體實施情況來看，由于財政績效考評方面的工作制度和相關(guān)的法律、法規(guī)還不完善，直接或間接造成財政資金的分配和使用效果責(zé)任難以落實，監(jiān)督主體責(zé)任難以有效約束。因為缺乏相關(guān)經(jīng)驗，績效監(jiān)督工作搜集證據(jù)相對來說難度大?？冃徲嬆繕藛挝坏目冃Ч芾聿牧喜煌陚?，問題的合規(guī)性難以有效判定。支出核算管理不明晰等導(dǎo)致難以落實績效監(jiān)督中的主體責(zé)任。

4.績效評價運用結(jié)果難以落實

預(yù)算績效評價指標體系分值的真實性、客觀性和績效評價報告的科學(xué)性，對以后年度的預(yù)算制定和執(zhí)行有極大的參考和借鑒作用。目前各級財政部門制定績效考評結(jié)果運用的措施和手段以及評價結(jié)果也只是以發(fā)現(xiàn)問題、對照問題整治管理的階段上，離預(yù)算績效管理的終極目標差距甚遠，績效考評還缺乏全局思維，側(cè)重點和考察點還停留在對逐個項目實施的規(guī)范性上，評價結(jié)果還不能和財政管理的制度優(yōu)化相銜接，評價結(jié)果還不能完全和經(jīng)濟社會發(fā)展的促進目標相銜接，績效評價結(jié)果運用措施無法真正落實下去，評價結(jié)果的作用難以有效發(fā)揮，各級各類單位還沒有從思想上認識到績效評價運用結(jié)果落實的重要性、緊迫性及其重大意義，往往為評而評，落實評價結(jié)果的態(tài)度不夠積極。

（二）預(yù)算績效管理工作機構(gòu)不健全，人才隊伍建設(shè)不力

從近幾年績效管理工作的總體要求和工作成效看出，我國各級各類單位預(yù)算績效管理工作機構(gòu)設(shè)置還不完善，缺乏統(tǒng)一有效的機構(gòu)和績效管理工作團隊。從短期看，各部門基本完成了提高財政資金績效管理的目標要求。但從長期看，由于機構(gòu)設(shè)置缺失和人才隊伍建設(shè)不力將直接會導(dǎo)致預(yù)算績效管理工作難以長期有效的開展，績效管理的專業(yè)化、精細化水平會大打折扣。從近幾年各級部門機構(gòu)設(shè)置情況來看，部分地區(qū)還沒有設(shè)置專門的預(yù)算績效管理機構(gòu)，造成職責(zé)不清、預(yù)算績效評價管理人才隊伍培養(yǎng)難以有效落實和跟進等問題，許多單位預(yù)算績效考評工作的具體實施機構(gòu)五花八門，有的由預(yù)算處負責(zé)，有的由監(jiān)督處負責(zé)，有的由綜合處牽頭，名稱不統(tǒng)一，職責(zé)不明確，人員不固定，這與預(yù)算績效管理的復(fù)雜性、專業(yè)性要求相去甚遠，業(yè)務(wù)水平、人員素質(zhì)和日益增長的財政資源評價結(jié)果的需求產(chǎn)生不相適應(yīng)，極大地制約了預(yù)算績效考評工作的順利開展和精準實施。

（三）預(yù)算績效管理工作缺乏法律法規(guī)支撐

我國當前的預(yù)算績效管理工作缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)作為制度保障，面對各方利益博弈和多種阻力，難以有效發(fā)揮職能作用。政府績效管理處于自上而下狀態(tài)，沒有專門的制度和法律作保障，缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)原則和評價標準，這也導(dǎo)致各級地方政府的評價體系難以推廣和普及。

二、財政預(yù)算績效管理工作中存在問題的對策

（一）加強各級部門財政預(yù)算績效管理的責(zé)任制

財政預(yù)算績效管理要制度化、科學(xué)化、精細化，財政預(yù)算績效管理要以制度說話，預(yù)算績效要做到可信、真實，預(yù)算績效開支不合規(guī)，要問責(zé)支出部門領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，采取實實在在懲治措施，依法有效進行預(yù)算績效管理工作，讓財政資源得到有效合理的配置。

（二）用制度加強財政預(yù)算管理的公開力度

當前我國公眾參與政府預(yù)算的制度尚不健全，預(yù)算績效信息公開的渠道不多，要使得財政預(yù)算績效管理更加透明，必須要以制度為前提。財政預(yù)算管理要以適當?shù)那啦糠止_，要接受公眾監(jiān)督，這樣對預(yù)算績效工作效率的提高肯定效果明顯，通過一定的渠道公開接受有關(guān)部門和公眾的監(jiān)督，也能更好的督促部門預(yù)算執(zhí)行單位重視和加強對部門預(yù)算更合理的開支，更有效的管理，相互影響，共同促進。要以制度為保障讓公眾知曉政府預(yù)算績效的執(zhí)行情況，讓公眾最終真正參與到政府預(yù)算的監(jiān)督。最終使公眾知曉資金的去向，資金運用效果是否達到了預(yù)期目標，資金是否真正發(fā)揮了應(yīng)有的效益。

（三）合理規(guī)劃財政預(yù)算績效目標，使財政預(yù)算績效管理指標體系的設(shè)置更加科學(xué)合理

目前我國有效的績效評價指標體系還在逐步建立，大部分地方建立的評價指標還不夠科學(xué)合理，所以預(yù)算績效管理指標體系的建立是重中之重，缺乏科學(xué)、合理的評價標準，就無法保證評價結(jié)果的客觀性、有效性。財政資金支付范圍往往是市場機制不能正常發(fā)揮作用的行政事業(yè)單位和轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域，財政的支付范圍是社會長遠和多樣化發(fā)展的公共領(lǐng)域的投資，其經(jīng)濟效益在短期內(nèi)無法實現(xiàn)。政府支出范圍即呈多樣性又有其廣泛性;既要發(fā)揮期經(jīng)濟效益還要發(fā)揮其社會效益，這就需要建立財政預(yù)算績效管理的科學(xué)合理評價指標體系，不能用市場化的指標體系去衡量。

（四）預(yù)算績效管理觀念要變革

財政預(yù)算績效管理本質(zhì)上是政府對所提供的財政性資金追求的“政府績效”評價，涉及到政府財政管理制度的建立和完善。從財政資金性質(zhì)的分析來看，目前預(yù)算績效管理并不僅僅涉及項目預(yù)算管理和部門預(yù)算管理，還要反映政府的績效，即財政績效管理除了評價資金的使用效率和效益，還要減輕財政壓力和回應(yīng)公眾對巨大財政支出受益情況的關(guān)注，這也使得政府對財政存量資金的管理更加嚴格和緊迫。而這些確實需要各部門、各單位預(yù)算績效管理觀念要轉(zhuǎn)變，思維方式要轉(zhuǎn)變，如果各級政府部門將很多精力用于運用各種手段對有限的財政資源進行爭奪，其后果就是只管做事，不講效率預(yù)算的觀念。這是非常不利于財政預(yù)算績效的管理。

（五）預(yù)算績效管理機構(gòu)設(shè)置和人才隊伍培養(yǎng)要切實加強

財政預(yù)算績效管理迫切需要專門的機構(gòu)和人員配備、實施。舊的預(yù)算管理機構(gòu)和部門設(shè)置已經(jīng)不能適應(yīng)財政資金績效管理的要求，需要由有效的機構(gòu)和精干的人才隊伍去實施這項工作。只有這樣，預(yù)算績效管理工作才能向精細化、科學(xué)化、專業(yè)化方向發(fā)展，財政預(yù)算績效考核的目標才能得到有效落實。

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