地方債務管理與融資規(guī)范研究

劉錦華

【摘要】由于地方政府財權(quán)事權(quán)不匹配等原因，致使地方政府債務過度累積，成為地方經(jīng)濟發(fā)展的沉重負擔。另外，地方政府沉重的債務負擔，不但影響了地方經(jīng)濟的正常發(fā)展，也擾亂了打造地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級戰(zhàn)略執(zhí)行，尤其是隨著政府對房地產(chǎn)市場的宏觀調(diào)控作用顯現(xiàn)，可能演變?yōu)閭鶆瘴C，因此必須引起足夠的重視。本文分析了地方政府債務和成因，并論述了地方政府融資的規(guī)范與創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】地方債務 ?融資 ?成因 ?創(chuàng)新

進入21世紀，我國經(jīng)歷了規(guī)模龐大、速度驚人的城鎮(zhèn)化進程，表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化率擺脫了改革開放以來長期逗留于20%～30%區(qū)間的緩慢增長狀態(tài)。我國的城鎮(zhèn)化與地方政府的融資有著密切的關(guān)系，大規(guī)模城市擴容改造的融資主體是地方政府控制的融資平臺公司。融資工具以銀行貸款為主，以城投債和地方債為輔;而擔保方式以土地與地方政府的財政收入為主。

一、地方政府債務成因

（1）預算軟約束是地方政府過度舉債的根本原因。中央政府對地方政府的援助是預算軟約束的主要表現(xiàn)形式。在我國，價格補貼初期主要集中在國有企業(yè)，隨著國有企業(yè)改制的完成，當前主要體現(xiàn)在對資源價格的低價補貼，特別是對土地、電力、天然氣等。稅收減免領(lǐng)域比較廣泛，包括對外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠、經(jīng)濟特區(qū)稅收優(yōu)惠、出口退稅等。預算外收入是地方預算軟約束的重要表現(xiàn)。改革紅利是轉(zhuǎn)型國家特有的隱性援助，即壟斷性租金在制度資源市場化過程中更多地分配給地方政府。此外，當預算軟約束在一定范圍內(nèi)時，地方政府舉債支出的激勵不足，地方政府債務可控。然而，一旦預算軟約束超過這一范圍，地方政府的舉債將難以控制。

（2）地方政府舉債的直接原因是財權(quán)與事權(quán)的不匹配。隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，我國的財務管理體制逐步走向分權(quán)化。在中央計劃經(jīng)濟時代，各級政府財政收支都從屬于中央政府統(tǒng)籌，經(jīng)濟效益相對較低。20世紀80年代，實行“分灶吃飯”、“財政包干”、“撥改貸”的分權(quán)改革，配之以征稅、支出等地方自主權(quán)，調(diào)動了地方政府的積極性。但征稅高度分權(quán)致使地方政府截留稅源，使中央財政收入緊張。1997年分稅制改革確立了政府間財政關(guān)系的現(xiàn)代制度框架，從根本上改變了稅收體制，扭轉(zhuǎn)了財政收入占GDP比重持續(xù)下降的局面。但改革集中于財政收入（稅收）層面，沒有明確財政支出的分權(quán)界定，只對中央與地方的支出責任僅作了原則性的分配，且很多都是含糊不清、重復性的。同時，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，地方政府的財權(quán)與事權(quán)問題日益突出。為了滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資需求，推動地方經(jīng)濟的快速發(fā)展，地方政府不得不通過各種渠道大規(guī)模舉債。

（3）土地財政及融資渠道的多樣化，促使地方政府過度舉債。進入21世紀以來，土地財政與融資渠道的多元化成為地方政府過度舉債的助推因素。一方面，地方政府低價征用耕地，通過招標、拍賣及掛牌等途徑將之高價出售獲得巨額收益;另一方面，設立各種開發(fā)區(qū)與投融資平臺公司，以土地作為抵押物或以地方財政未來收入、土地收益作為償款來源，從銀行、信托、債券市場等融資。此外，土地財政不僅促進了地方政府債務的膨脹，而且還成為當下地方政府債務最重要的風險。融資渠道的多元化為地方政府提供了如信托、證券等籌資渠道，并通過融資平臺公司投向基礎設施、房地產(chǎn)等領(lǐng)域。

二、地方政府融資的規(guī)范與創(chuàng)新

（1）明確地方政府性舉債主體，制定地方政府性債務管理辦法，強化預算約束。先要依法規(guī)范發(fā)債主體，從資格、權(quán)責、管控三方面強化預算約束：一是修訂《預算法》，允許符合一定標準的地方政府及其機構(gòu)部門依法舉債，界定地方政府的債務邊界;二是完善地方政府預算，編制詳細的資產(chǎn)負債表，由代理機構(gòu)舉債的應及時將債務列入本級政府預算。在法律上，應規(guī)范各級政府的財權(quán)和事權(quán)，以改變現(xiàn)有法規(guī)重復和模糊的情況，從而使地方政府舉債有事可依、有財可償;三是出臺《地方政府債務管理辦法》，主要包括統(tǒng)計、監(jiān)測及管理三方面。在統(tǒng)計層面建立可靠、全面的地方債務統(tǒng)計體系，以法律法規(guī)的形式明確債務統(tǒng)計的邊界范圍、分類標準、統(tǒng)計方法與原則及披露機制。在監(jiān)測層，由人大、審計、財政部對地方政府融資存量與增量、投資建設項目進度、地方政府債務率、償債率等進行監(jiān)測，以掌握地方政府的還本付息能力。在管理層，建議采用規(guī)則或協(xié)議管理，實行債務規(guī)模上限及償債率雙控規(guī)則，并通過市政債的發(fā)行、信用評級、償債等環(huán)節(jié)接受市場約束。

（2）理清中央與地方財政關(guān)系，開征房產(chǎn)稅，提高激勵相容性。地方政府債務的可持續(xù)性需激勵相容的機制設計，按外部性原則使收支匹配、權(quán)責對稱。在支出方面，要從法律法規(guī)的角度界定中央及地方政府的事權(quán)、政府及市場的事權(quán)，限制政府投資的范圍，讓更多的市場主體參與到公共服務領(lǐng)域。通過支出方面的簡政放權(quán)，使地方政府的事權(quán)范圍更加明確，進而使市政債的投向更加規(guī)范合理。在收入方面，要合理分配稅收，規(guī)范土地財政：一是通過開征房產(chǎn)稅，增加地方政府的稅收源，使稅基與地方基礎設施及公共服務相銜接。也就是說，公共服務越好，房產(chǎn)稅稅基的增長空間就越大，是解決償債來源可持續(xù)性的問題;二是規(guī)范土地財政，其不確定性強，易引發(fā)系統(tǒng)性風險。一方面要從風險的角度對銀行貸款抵押的土地價值進行評估，降低其預期價值，減少存量貸款。另一方面要建立土地資產(chǎn)管理辦法，規(guī)范土地收益的具體范圍，將土地融資與財政規(guī)劃、資金預算掛鉤。

（3）加快債券市場發(fā)展，完善信用評級與信息披露制度，增強市場約束能力。成熟的債券市場是市政債可持續(xù)發(fā)展的外部制約因素，雖然近年來我國債券市場發(fā)展迅速，但還不成熟，在債券發(fā)行、定價、工具等環(huán)節(jié)與發(fā)達國家相比還有較大差距。因此，豐富債券品種、提高市場深度是目前亟待推進的制度保障。此外，信用評級機構(gòu)嚴格的信用評估是發(fā)行市政債的前提條件，要對已經(jīng)過獨立審計的公共財政賬戶進行披露，以此加強市場在財政監(jiān)督中的作用。

參考文獻：

[1]盧曉偉.我國地方政府債務問題研究[D].中國海洋大學博士論文，2014.

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