社會文化PPP項目利益分配保障機制研究

摘要：在PPP項目建設(shè)中，利益分配無疑是公私雙方最關(guān)注的核心問題?；谏鐣幕疨PP項目利益分配的影響因素，文章有針對性地提出風險管控、監(jiān)督機制、溝通機制等六項社會文化PPP項目利益分配的保障機制，并基于控制權(quán)的視角將機制與保障層級相對應(yīng)，以期為我國社會文化PPP項目共贏提供參考。

關(guān)鍵詞：社會文化PPP項目;利益分配;保障機制

2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號），第一次將 PPP模式應(yīng)用推廣到公共文化服務(wù)領(lǐng)域。同基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目相比，社會文化PPP項目投入大、收益回收周期長，對利益分配的合理性關(guān)注度更高。當前社會文化PPP項目，如古城建設(shè)，因為利益分配不合理，導致私營企業(yè)合理報酬得不到保障，或者由于監(jiān)督不到位、公共部門利益受損，最終影響到項目實施的整體質(zhì)量的事件頻繁發(fā)生，因此，構(gòu)建合理地利益分配保障機制就顯得尤為重要。

一、利益分配影響因素分析

結(jié)合PPP項目利益分配現(xiàn)狀，本文認為影響社會文化PPP項目的因素主要集中在資源投入、風險分攤、努力程度和合同執(zhí)行情況上。資源投入越多，對利益分配要求越高。風險作為項目實施過程中無法回避的問題，風險同報酬配比已成為共識。另外，由于PPP項目公私合作屬性，雙方對合同的執(zhí)行情況，以及實施過程中的努力程度都是影響利潤分配的重要因素。對這些重要的影響因素的分析，有利于從厘清思路，更好地構(gòu)建合理有效的利益分配保障機制。

二、利益分配保障機制構(gòu)建

結(jié)合當前社會文化PPP項目的發(fā)展現(xiàn)狀和影響因素，本文從利益分配的四項影響因素出發(fā)，系統(tǒng)性提出六條利益分配保障機制。具體來說，社會文化PPP項目中需要建立適當?shù)臓幾h解決機制和補償機制。同時，社會文化PPP項目的風險分攤對利益分配有顯著影響，相應(yīng)的風險管控機制對保障利益分配方案的實現(xiàn)意義重大。除此之外，為了提高雙方的努力程度，適當合理的激勵機制必不可少。當然，雙方在項目建設(shè)和運營中具體的執(zhí)行情況還受制于項目溝通機制是否到位，監(jiān)督體系是否完善。為了將保障機制更利于落實，本文將保障層次與保障機制進行對應(yīng)，從宏觀層次、契約管理層，實際的建設(shè)運行層，全面保障利益分配的實現(xiàn)。

（一）制度監(jiān)管層

1.加強部門協(xié)調(diào)，創(chuàng)新監(jiān)督機制

PPP項目的監(jiān)管飽受詬病，一方面源于相關(guān)法律法規(guī)欠缺，另一方面源于監(jiān)管體系混亂。本文認為社會文化PPP項目的監(jiān)督首先應(yīng)完善監(jiān)管主體，成立專門的PPP部門，組成由財政部、發(fā)改委、文化部門、行業(yè)主管部門、第三方機構(gòu)及社會團體協(xié)調(diào)合作的監(jiān)督機構(gòu)，完善相關(guān)政策法規(guī)，協(xié)調(diào)好監(jiān)督的歸屬問題，對項目實施全流程監(jiān)管。其次，明確監(jiān)管對象。在社會文化PPP項目中，監(jiān)管的主要對象應(yīng)當涵蓋項目、公共部門以及私營企業(yè)三部分。監(jiān)督項目建設(shè)、運營情況，即對私營企業(yè)契約執(zhí)行情況的監(jiān)督已成共識，但對公共部門的契約信用監(jiān)督往往被忽視。最后，創(chuàng)新監(jiān)管方式，充分運用大數(shù)據(jù)，利用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，成立專業(yè)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺，提供文化項目信息并及時披露項目建設(shè)情況。

2.簽訂項目協(xié)議，明確補償機制

在現(xiàn)實中，社會文化PPP項目文化產(chǎn)業(yè)項目多為公益性項目，提供的產(chǎn)品和服務(wù)并非必需品，往往未來收益不確定性強、成本回收風險較高，或者收益回報的周期很長。例如古城維護建設(shè)項目不如軌道建設(shè)項目收益回報迅速，容易導致社會資本受損，影響其參與項目建設(shè)意愿。同時由于政企地位先天不均等，私營企業(yè)的風險承受力通常小于公共部門。因此，項目建設(shè)前，通過簽訂項目唯一性條款，明確政府對私營企業(yè)的補償機制，也是私營企業(yè)利益實現(xiàn)的一種保障。公共部門的補償機制，一方面，來自于項目之外的上級部門，通過財政補貼、稅收優(yōu)惠、設(shè)置最低投資收益率等手段給予私營企業(yè)相應(yīng)的補償，并將建設(shè)補貼、融資補貼、運營補貼等支付來源都納入到相應(yīng)年度的財政預算體系，確保補貼到位。另一方面，項目中的公共部門一方在進行合作的時候，也應(yīng)當主動承擔自己更有優(yōu)勢的風險，并利用自身優(yōu)勢在融資方面給予私營企業(yè)幫助，保障其利益不受損。

（二）契約管理層

1.利用激勵機制，促進各方努力

激勵機制即參與方努力程度與其所得收益要相匹配。項目合同中適當激勵機制的設(shè)置，一方面要同項目目標相結(jié)合，即為了社會效益與經(jīng)濟效益最大化。同時，合同激勵要具有引導性，通過正向激勵與負向激勵，刺激參與方提高努力程度，盡力發(fā)揮合作企業(yè)的創(chuàng)新才能和公共資源的增值功能。尤其是針對社會文化PPP項目，正向激勵可以激發(fā)私營企業(yè)的投入熱情，負向激勵可以保障項目最低完成標準的實現(xiàn)。同時，合同激勵對公共部門的影響也不容忽視。雖然由于公共部門本身屬性的特殊性，對物質(zhì)激勵的敏感度較差，但是可以通過將地方政府領(lǐng)導人政績與PPP項目實施情況掛鉤，建立起分屬明確的激勵機制，從而刺激公共參與方的努力程度。

2.完善溝通機制，搭建伙伴關(guān)系

良好的溝通不僅是項目順利推進的保障，同時也是項目收益合理分配的保障。社會文化PPP項目具有顯著的長期性和兩面性，因此更需要參與方保持全過程溝通。建設(shè)前期的溝通主要在于契約簽訂。契約簽署中應(yīng)當明確雙方的權(quán)責，簽訂項目唯一性條款，協(xié)商好付費機制，針對項目收益分配取得一致意見。建設(shè)過程中后續(xù)資金的跟進，項目計劃的適時更改，或者風險變化，都需要公共部門與私營企業(yè)保持溝通的基礎(chǔ)上，建立快速的爭端解決機制。項目建設(shè)后期的溝通主要體現(xiàn)在靈活調(diào)價，社會文化產(chǎn)業(yè)一般屬于公益性項目，定價過高容易引起公眾不滿，定價過低則社會資本收益得不到保障。有效的溝通，可以使雙方保持信任關(guān)系，保障項目收益分配方案的最終實現(xiàn)。

（三）建設(shè)運營層

1.最小化交易成本，建立爭議解決機制

在建設(shè)運營過程中，必然會出現(xiàn)爭議，例如新資本的后續(xù)投入比例、突發(fā)事件的緊急處理、非預期風險出現(xiàn)等。爭議處理不當，影響雙方伙伴關(guān)系，從而耽誤項目進程，最終影響收益實現(xiàn)和收益分配。為了避免公私雙方可能發(fā)生的爭端，政府還應(yīng)當設(shè)立爭議解決的機制。根據(jù)爭議的危害后果由弱到強，爭議解決的方式可以為：協(xié)商解決;依據(jù)專業(yè)建議解決;法律手段解決。有效的解決程序，能最小化交易成本，促進雙方收益最大化。

2.最小化風險成本，健全風險管控機制

風險貫穿于社會文化PPP項目建設(shè)運營的各個過程。針對不同類型的風險，首先，應(yīng)當進行風險識別，明確誰對某風險因素最具有控制力誰就承擔相應(yīng)的風險。一方對某一風險因素最有控制力意味著他處在較有利的位置，能降低風險發(fā)生的概率，減少風險發(fā)生時的損失。而對于公私部門均不具有控制力的風險因素但可以被合理承擔的風險，例如市場需求變動風險，可以依靠合理的激勵機制解決。對于公私部門均不具有控制力的風險如不可抗力風險，可以通過支付保險費的方式轉(zhuǎn)移給第三方保險公司。其次，參與方承擔的風險程度與所得回報相匹配。一般來說，承擔的風險與收益應(yīng)當成正比，政府給予私營企業(yè)的風險補償應(yīng)當小于自身風險控制成本。當出現(xiàn)突發(fā)風險時，不應(yīng)當由某方獨自承擔，應(yīng)當各參與方協(xié)商出合理解決方案。

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作者簡介：

黃琳琳（1993.9-? ），女，漢族，河南省平輿人，助教，碩士研究生，研究方向：PPP項目的財務(wù)管理研究等。