淺談我國地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型與升級

摘要：1994年的分稅制改革使得地方政府融資平臺應(yīng)運(yùn)而生，一直以來，地方政府融資平臺在我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中也發(fā)揮了無比重要的作用，然而，其飛速的發(fā)展難免導(dǎo)致眾多問題的出現(xiàn)。因此，在形勢較為嚴(yán)峻的新形勢下，地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型與升級顯得尤為重要。本文先進(jìn)行了地方政府融資平臺的概述，繼而闡述了轉(zhuǎn)型與升級的必要性，最后對于地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型與升級提出了針對性建議。

關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺;轉(zhuǎn)型;升級

一、地方政府融資平臺概述

地方政府融資平臺是我國城市化建設(shè)過程中投融資體制改革下的產(chǎn)物。1994年分稅制改革之后，我國各地方政府出現(xiàn)了“財權(quán)上收，事權(quán)下放”的現(xiàn)象，這無疑進(jìn)一步加大了地方政府的財政缺口，地方政府融資平臺也應(yīng)運(yùn)而生。隨后的不斷加快的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷加大了地方政府的融資需求，進(jìn)而不斷涌現(xiàn)出更多的地方政府融資平臺，其著實(shí)在我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了無比重要的作用。然而，為了應(yīng)對地方政府融資平臺所蘊(yùn)含的風(fēng)險，我國在2010年發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺有關(guān)管理問題的通知》，2014年，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》、修訂了《中華人民共和國預(yù)算法》。2015年，我國面臨著經(jīng)濟(jì)下行的壓力，所以有所放寬城投債發(fā)行的政策限制，這說明了平臺公司仍是解決地方建設(shè)資金的重要途徑。

二、地方政府融資平臺進(jìn)行轉(zhuǎn)型與升級的必要性

2014年，國務(wù)院出臺相關(guān)法律法規(guī)來明確地方債務(wù)的承擔(dān)以及償還責(zé)任，2017年5月，財政部等6個部委又明文規(guī)定各地方政府舉債融資的政策邊界，這使得原本承受很多壓力的融資平臺進(jìn)行轉(zhuǎn)型與升級的要求越來越迫切。伴隨著融資平臺為我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程中帶來重要貢獻(xiàn)的同時，其自身機(jī)制體制方面的缺陷和無序發(fā)展所帶來的風(fēng)險和矛盾更加迫使地方政府融資平臺進(jìn)行轉(zhuǎn)型與升級。

1.地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

從地方政府融資平臺的定義上來看，地方政府融資平臺上是為了城市基建設(shè)施的投資建設(shè)，其最終目標(biāo)是為了更好地推動地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方政府在推進(jìn)城市化建設(shè)進(jìn)程中面臨著巨大的資金壓力，即便后來推出的PPP模式來緩解自己的資金融通壓力，但是這種模式存在政策限制和支出總規(guī)模的限制使得其并不適用于所有的項目。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)仍在進(jìn)行中，傳統(tǒng)的地方政府融資平臺模式在當(dāng)前新形勢下已然不符合我國以及各地方政府的高質(zhì)量發(fā)展，仍然需要地方政府融資平臺通過轉(zhuǎn)型與升級，繼續(xù)為地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及公共服務(wù)提升提供資金和智力支持。

2.地方政府融資平臺自身轉(zhuǎn)型的需要

（1）融資渠道較為單一

從地方政府融資平臺產(chǎn)生以來的較長時間段里，它都是憑借當(dāng)?shù)氐胤秸男庞没蛘呤钦呢斦Y金來承擔(dān)地方政府的融資職能的，但在《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》文件出臺之后，該種融資模式已經(jīng)嚴(yán)重受限，后果是地方政府融資平臺的融資能力下降、融資成本上升。

當(dāng)前我國各地方政府融資平臺采取的主要的融資方式是銀行貸款，除此之外，當(dāng)然還包括有：企業(yè)債券、信托、基金和融資租賃等融資方式，但這些融資方式的融資項目規(guī)模占比較銀行貸款所帶來的融資項目規(guī)模占比而言較小，并且，截止到目前，國家鼓勵的創(chuàng)新型的債券品種的使用率更是少之又少。再者，由于我國各地方政府融資平臺其信用評級較低和盈利能力不足，我國地方政府融資平臺大都使用間接融資的方式進(jìn)行融資。

（2）債務(wù)壓力不斷增大

根據(jù)財政部統(tǒng)計所得，自2014年末到2018年末我國地方政府債務(wù)依次為：15.4萬億元、16萬億元、27.33萬億元、29.95萬億元和18.3862萬億元。我國地方政府債務(wù)數(shù)額不斷增大，雖然2018年的數(shù)額有所降落，但是依然處于高位，地方政府融資平臺是我國各地方政府投融資的主要渠道，因此，我國地方政府以及地方政府融資平臺所面臨的債務(wù)規(guī)模龐大。

目前，各個地方政府融資平臺還面臨著存量債務(wù)到期的壓力。自從限制傳統(tǒng)的融資模式和融資渠道之后，地方政府融資平臺的融資成本越來越高，其融資能力也不斷下降，“借新還舊”的債務(wù)處理方式也受到限制。尤其是近幾年，我國各地方政府的大批的城投債密集到期，2014年的城投債到期規(guī)模為2085億元，2015年猛增到5415億元，2016年超過6000億元，2018年城投債到期規(guī)模首次超萬億元。截至2018年末，剔除跨市場因素，不包括2019年發(fā)行且到本年內(nèi)到期的城投債，2019年的到期的城投債的總規(guī)模為14110.6億元。由此可見，地方政府融資平臺的償債壓力巨大。

三、地方政府融資平臺進(jìn)行轉(zhuǎn)型與發(fā)展的相關(guān)建議

1.調(diào)整地方政府融資平臺的政策環(huán)境

調(diào)整政府政策是實(shí)現(xiàn)地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型與發(fā)展的第一要務(wù)?？v觀地方政府融資平臺的實(shí)際發(fā)展歷程，我們可以獲知，進(jìn)一步明確債務(wù)責(zé)任、嚴(yán)格控制債務(wù)的擴(kuò)張和融資的程度是未來調(diào)整和改革國家政策的一個方面;另一方面，要不斷加強(qiáng)地方政府融資平臺市場的管理的透明度、償債的出處和融資品種的規(guī)范。為了提升地方政府的財政的創(chuàng)收能力，不斷降低其償還債務(wù)的風(fēng)險，營造規(guī)范、科學(xué)的投融資市場，還要進(jìn)一步規(guī)范政策，對于地方政府融資平臺中的違法違規(guī)操作、財務(wù)不清以及漏洞管理等惡性現(xiàn)象進(jìn)行及時清理，建立健全的地方政府融資平臺的償債機(jī)制。

2.拓寬地方政府融資平臺的融資渠道

當(dāng)前，我國各地方政府依然面臨著巨大的資金壓力、 地方政府融資平臺應(yīng)當(dāng)重組當(dāng)?shù)刭Y源，進(jìn)一步拓寬和創(chuàng)新融資渠道。一方面，地方政府融資平臺可以充分利用市場以此來吸引眾多的社會資本，比如：積極推廣PPP模式，PPP模式是一種政府和社會資本合作的典型模式，在合作過程中，雙方都是全程參與，合作時間長，信息更加對稱;另一方面，地方政府融資平臺還應(yīng)當(dāng)在深化與商業(yè)銀行的合作的同時，充分利用資本市場，強(qiáng)化對金融市場的運(yùn)用，積極嘗試企業(yè)債券、信托、融資租賃、產(chǎn)業(yè)基金等新型的融資工具進(jìn)行融資;此外，還可以通過借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)來進(jìn)一步拓寬地方政府融資平臺的融資渠道。

3.處理地方政府融資平臺的存量債務(wù)

管理存量負(fù)債，具體有：針對周期較長、債務(wù)人邊界較為模糊的存量或有債務(wù)，地方政府融資平臺不應(yīng)抱有僥幸心理，應(yīng)該以資產(chǎn)盤活的方式處理;對于地方政府的隱形債務(wù)，地方政府融資平臺應(yīng)當(dāng)積極主動與地方政府進(jìn)行溝通，協(xié)力處置，以混合所有制改革以及資產(chǎn)重組分類盤活。另外，針對經(jīng)營性業(yè)務(wù)所形成的存量債務(wù)，必須推向市場，繼承和償付由改制后的企業(yè)承擔(dān);針對屬于政府的債務(wù)或者政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的存量債務(wù)，統(tǒng)一按照國發(fā)[2014]43號文件的規(guī)定，“劃為政府債務(wù)納入預(yù)算管理，并可申請發(fā)行地方政府債券置換”進(jìn)行處理。

4.完善地方政府融資平臺的管理機(jī)制

首先，地方政府要加快政企分開的速度，明確界定地方政府融資平臺與政府之間的權(quán)責(zé)問題，進(jìn)而保證地方債政府融資平臺的獨(dú)立法人位置。其次，地方政府融資平臺應(yīng)當(dāng)建立現(xiàn)代企業(yè)法人制度，在地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型與升級過程中，應(yīng)該建立以及完善由股東負(fù)責(zé)出資、董事會負(fù)責(zé)決策、監(jiān)事會負(fù)責(zé)監(jiān)督以及最后由經(jīng)理層負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，必要時還應(yīng)當(dāng)建立必要的專門委員會，明確各層級的職責(zé)、各管理結(jié)構(gòu)的組成和任期等事項，以保證各部門相互協(xié)調(diào)、互相制衡，進(jìn)一步促進(jìn)地方政府融資平臺的轉(zhuǎn)型與升級以滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

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作者簡介：

皇甫鑫鑫（1995.11-? ），女，漢族，河南新鄉(xiāng)人，河南財經(jīng)政法大學(xué)2018級碩士在讀，研究方向：資本運(yùn)作。